領導干部“無為行為”及其治理對策探析

王再新

（桂林電子科技大學黨政辦，廣西桂林541004）

當前，全黨正在深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，認真貫徹落實關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”，黨和國家治理初見成效，特別是領導干部的作風建設成效顯著。但是我們也要看到，一些領導干部“無為行為”依然嚴重存在。認真分析領導干部“無為行為”的危害及成因，提出相關治理對策，對于推進國家治理能力現(xiàn)代化、建立干部隊伍執(zhí)政能力長效機制具有重要意義。

一、領導干部“無為行為”及其治理意義

“無為行為”，主要是指不履行或者不正確、及時、有效地履行規(guī)定職責，導致工作延誤、效率低下的行為；或因主觀努力不夠，工作能力與所負責任不相適應，導致工作效率低、工作質量差、任務完不成的一種工作狀況，[1]其實質就是“庸政”、“懶政”行為。

領導干部“無為行為”，是指領導干部掌握領導權力，負有領導職責和義務，但不履行或不能正確、及時、有效地履行工作職責，導致工作延誤、效率低下，損害管理和服務對象的合法權益的一種工作狀態(tài)。簡而言之，就是領導干部占著職務崗位不作為、少作為的庸政現(xiàn)象。領導干部“無為行為”的主要表現(xiàn)有：一是應作為而不作為。不思進取、不負責任，不求有功、但求無過，對能解決的問題不及時解決，或對反映強烈的問題不妥善處理和解決；對需與相關部門協(xié)商辦理的事項，不積極主動協(xié)商，或協(xié)商不一致時，不能提出有效的解決辦法，或有職責義務配合辦理的部門，經(jīng)多次協(xié)商銜接仍不配合辦理，久拖不決等。二是作為不到位。以各種理由忽略或取消群眾本應享受到的公共服務，如工作責任心不強、服務態(tài)度差、效率低下、遇事推諉、辦事拖拉等。三是作為效果不好。業(yè)務能力或決策水平低，工作力不從心，難以勝任本職工作，致使工作長期被動落后，或缺乏開拓進取和勤政敬業(yè)精神，工作敷衍，不敢擔當，一年內(nèi)打不開工作局面，甚至與原來工作相比有明顯滑坡等。[2]領導干部無為，貽誤發(fā)展良機，直接損害群眾利益和社會公共利益，損害組織的形象和公信力，阻礙組織發(fā)展。

加強對領導干部“無為行為”的治理，是建設責任組織的本質要求，也是加強領導干部作風建設的重要內(nèi)容，其對提升領導干部公信力與執(zhí)行力，建設一支高素質高效能干部隊伍具有重要現(xiàn)實意義。

第一，領導干部“無為行為”治理是國家治理能力現(xiàn)代化的重要手段。衡量國家治理能力現(xiàn)代化程度，由公民表達與政府問責、政治穩(wěn)定與低暴力、政府效能、管制質量、法治以及控制腐敗等6個指標構成，把問責提上了國家治理的重要議事日程。[3]世界銀行的評估報告指出：如果中國要實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理體系，下一步急需提高公民政治參與和強化政府問責，否則，就難以實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化?？梢姡瑔栘熢趪抑卫憩F(xiàn)代化中的重要性。我國已經(jīng)實施了行政問責制，出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，但是對領導干部的“無為行為”進行問責卻沒有明確措施，為此，今后在國家治理能力建設中，要重視領導干部無為治理的愿景、路徑、步驟，并能采取切實有效的行動，切實加強和改進行政問責制度的建設。第二，“無為行為”治理有利于領導干部作風的轉變。領導干部的權力與所負有的領導責任是辯證統(tǒng)一的，他擁有一定的權力就必須承擔一定的責任，領導干部的無為，本身就是一種過失。無為治理在約束“無為行為”和激勵干部奮發(fā)有為方面進行了積極而有益的探索，有利于推進領導干部效能建設，融洽干群關系。[4]第三，“無為行為”治理有利于增強領導干部的執(zhí)政能力。領導干部只有高效、有為從政，才能擔負起對人民的責任。無為治理不僅針對領導干部工作的不作為，同時也針對工作中的效率低下，從而保證領導干部勤政，提高工作效率和執(zhí)政能力。第四，“無為行為”治理有助于提高干部隊伍的整體素質。領導干部的工作行為既需要道德的軟約束，同時也需要諸如紀律、制度、法規(guī)的硬約束。[4]我們主張法治與德治并舉，對那些無為的領導干部，既要通過教化來感動他們的德性，提高他們的自律性、責任心及為人民服務的質量，也要從制度、管理上設計與安排，以遏制和減少他們的“無為行為”，進而達到提高領導干部隊伍整體素質的目的。

二、領導干部“無為行為”的危害及成因

領導干部無為的工作作風，其危害是多方面的，更是非常嚴重的。主要表現(xiàn)在：一是損害黨和國家的干部制度。我國現(xiàn)有的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》缺乏無為問責的考量。一些無為的領導干部應該給予問責和處罰，但是目前的問責多半是走過場，雷聲大雨點小，結果不了了之，那些無為的領導干部不但沒有受到懲處，還仍然穩(wěn)坐釣魚臺，甚至得到提拔和重用，使群眾懷疑和抵觸單位或國家出臺的干部任免政策及管理制度，對單位和國家產(chǎn)生失望情緒。二是使群眾對領導干部產(chǎn)生信任危機。有為并且有大作為是我們黨對領導干部的起碼要求，但是近些年來，一些領導干部在其位不謀其政現(xiàn)象日益突出。領導干部無為的作風，不僅使群眾對領導干部喪失信心、喪失信任，還導致群眾對領導干部的抵觸、反感，使群眾不愿意聽從或服從這些領導干部的管理，甚至出現(xiàn)“仇官”現(xiàn)象，給單位和國家?guī)順O大的危害。三是引發(fā)領導干部價值觀霉變和社會無為思想蔓延。由于政策法律存在某些漏洞，特別是問責制缺乏對無為問責的考量，使現(xiàn)實中的一些“無為行為”沒有得到有效根治。無為的領導干部利用其位獲得私利，甚至還被提拔重用，而有為的領導干部總是吃虧，實際上等于鼓勵領導干部投機取巧、做“太平官”，這種不正常的現(xiàn)象具有巨大的負面效應和強有力的負面導向作用，毒害了其他領導干部的心靈，有為就有位的價值和地位被動搖。同時，少數(shù)領導干部無為的負面沖擊力是十分巨大的，其惡果是上行下效，全單位都來仿效“做與不做都一樣”，加劇了“無為行為”的惡化和蔓延。四是延誤單位發(fā)展。領導干部在工作上得過且過、不思進取，不求有功但求無過，熬資歷、保位子，甚至在其位不謀其政而謀取私利，將會貽誤發(fā)展機遇，導致一個單位長期發(fā)展緩慢，變化不大，更甚者將拖延黨組織發(fā)展。

領導干部無為，究其原因，主要有：一是官本位思想嚴重。所謂官本位，就是一切為了做官，有了官位，就什么都有了。盡管我國等級森嚴的封建官僚制度早已不復存在，但官本位意識仍然不同程度地存在于人們的頭腦中。由于現(xiàn)行領導干部體制中存在著“能上不能下”的弊端，因此，一些領導干部責任意識淡化，“無過便是功”的思想比較突出。有的領導干部長期占著位置不干實事，滿足于當“太平官”；也有的領導干部整天呆在辦公室里消磨時光，被群眾總結為“一杯茶水、一根煙，一張報紙看半天”，滿足于當“混事官”。二是監(jiān)管機構工作不力。領導干部滋生“無為行為”最直接最重要的原因是其權力缺乏有效的監(jiān)督和約束。黨委和組織、紀檢部門對領導干部教育重視不夠，管理監(jiān)督不嚴，對無為的領導干部漠然處之，不但沒有誡勉談話、懲罰處理，反而使其晉升。同時，信息公開不夠全面，妨礙民眾知情參與。[5]三是無為懲罰制度缺失。如果說“胡亂作為”其危害是“顯性”的，已激起極大民憤，已有相應的治理之策，而“無心作為”、“無力作為”、“無所作為”則是一種“隱性”的“頑疾”，目前尚無根治之法。我國的問責制主要側重于有錯問責，對無為問責沒有明確規(guī)定，也沒有可供具體操作的措施。另外，“問而無責”的現(xiàn)象在當前領導干部問責制執(zhí)行中普遍存在，問責常常流于形式，群眾認可度低。四是社會監(jiān)督意識不強。隨著我國民主政治建設的推進，廣大群眾的民主意識較以前有較大的提高，但現(xiàn)實而言還存在很多問題：不敢給領導尤其是自己單位的領導提意見，以免引起領導不滿；考評領導干部時，對領導干部有意見的人在考評時盡量回避，以免引起領導干部懷疑；讓提建議時，則是先揣摸領導干部心理，不是有啥說啥，而是“領導想聽啥就說啥”，更甚者怕領導打擊報復，影響自己工作崗位、工作成績或晉升；領導干部無為時，是視而不見，事不關己高高掛起，不是幫領導查找原因，而是極力為領導遮掩。由于群眾民主意識和監(jiān)督意識不強，所以一些領導干部“如魚得水”，是“得也樂也”。

三、領導干部“無為行為”的治理對策

領導干部“無為行為”的治理，是推進國家治理能力現(xiàn)代化的一個不可或缺的制度建設，我們必須一以貫之進行。

一是建立無為問責之制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》(下稱《暫行規(guī)定》)，對問責的原則、適用情形、問責方式、問責程序等做了詳盡的規(guī)定?？梢哉f，《暫行規(guī)定》在很多方面都可圈可點，其頒布執(zhí)行對于當前的反腐敗斗爭和黨風廉政建設具有重大的意義。[6]但是，《暫行規(guī)定》主要是有過問責、有錯問責，而缺乏對無為問責。無為觸及的是工作紀律、工作作風，但這決不意味著就可以遷就、縱容“不為者”。必須根據(jù)《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》精神，加快建立“領導干部無為問責制”，對無為內(nèi)容、問責范圍、無為標準、問責方式、問責后果等一一作出明確規(guī)定，體現(xiàn)可操作性。同時，對于“無為干部”的追究，與“有錯干部”一樣，將視情況分別給予誡勉談話、責令作出書面檢查、通報批評、調離工作崗位、降職使用、引咎辭職或責令辭職，直至免職等處罰。

二是強化有為行政之教?！按蜩F還需自身硬”。一方面領導干部自身要切實改進工作作風，強化責任意識，夙夜在公，勤勉工作，真正贏得群眾的信任和擁護，努力向歷史、向人民交出一份有作為并且有大作為的答卷。另一方面，要從認真分析領導干部無為問題的政治文化土壤等深層原因入手，加強領導干部的勤政教育并常抓不懈，切實增強他們的宗旨意識、責任意識、效率意識，提高干部的公信力、執(zhí)行力。[7]將領導干部教育好了，能夠起到模范帶頭作用，社會風氣必將大好。要讓那些庸庸無為的干部摒棄“在其位不謀其政”的官本位意識，把自己不僅要看成是國家干部，更要意識到自己是人民公仆，要為群眾辦實事、辦好事，真正體現(xiàn)出“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”的本色。

三是發(fā)揮組織監(jiān)管之職。加強領導干部隊伍建設是黨委的一項重要任務，各單位黨委要本著黨管干部的原則，主要領導要親自抓、親自組織實施、親自監(jiān)督考察、親自問責處理，切實建設好一支有為、群眾信任的領導干部隊伍。組織部門要協(xié)助黨委抓好領導干部的日常管理，把加強領導干部無為作風建設的要求貫徹到組織工作的各個方面，特別是建立健全干部管理制度、工作獎懲制度、目標責任制度和工作定期考核制度；加強對領導干部工作狀況的日?？己?，注意從平時表現(xiàn)和群眾反映中了解、掌握領導干部的作為態(tài)度、作為程度、作為成效，隨時向黨委提供無為領導干部的處理建議。紀檢部門要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察職能作用，要著眼解決影響領導干部無為作風建設的突出問題，隨時跟蹤督辦，積極探索建立領導干部無為監(jiān)督制約的有效機制。改革領導干部用人制度，懲治那些“太平官”，對“無為者”要給予必要的組織處置，提拔重用有為的干部，強調“為官一任，造福一方”的價值取向。

四是完善績效考評之法。要解決領導干部的無為問題首先要考慮領導干部的工作績效問題，要建立健全對領導干部政績考核的科學評價機制，科學合理地設計領導干部有為、無為的指標評價權重，政績由群眾說了算，不是由數(shù)字說了算。評價標準應堅持從群眾需求出發(fā)，既有經(jīng)濟指標，也有社會發(fā)展、環(huán)境建設和資源節(jié)約等指標，還應考慮人民群眾的生活質量、生活水平和滿意度等?？梢越梃b國際上比較成熟的“3E”準則，即圍繞經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）來開展。[8]深入開展群眾評議活動，擴大民意和民主測評范圍，規(guī)范公眾評議領導干部績效的方式方法，提升群眾參與的質量和效果。

五是搭建群眾和媒體監(jiān)督之梯。要把人民群眾的滿意度作為衡量領導干部作風建設的標準。有效的領導干部無為治理應該是人民群眾廣泛參與的監(jiān)督治理，應該不斷完善人民群眾參與行政決策、監(jiān)督公共權力的規(guī)章和制度，保證人民群眾的參與權、監(jiān)督權。要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督的監(jiān)督作用，拓寬監(jiān)督的渠道并落實監(jiān)督效果，對多數(shù)群眾不擁護、不贊成的干部，堅決不能提拔重用，對群眾反映強烈的庸官，堅決要其讓位。[9]要大力推進領導干部工作信息公開，使各級監(jiān)督可以通過多種渠道監(jiān)督領導干部的行為，對那些不作為的領導干部要敢于向社會公開，讓社會知曉，促使那些無為的領導干部大膽作為，提高職務責任和義務，增強執(zhí)行力和公信力。

六是確保無為問責之效。有過錯要問責，無為同樣也要問責。無為的陋習，與執(zhí)政為民的理念背道而馳，表面上沒有直接發(fā)生過錯行為，但實質上是在間接釀出過錯，因為不作為不僅會損害組織在群眾中的威信和形象，還會嚴重阻礙地方或單位發(fā)展。無作為本身就是失職瀆職的表現(xiàn)，按照權責對等和有錯必糾的原則，對無為領導干部進行問責理所當然。實行無為問責，對領導干部的權力運行過程和結果進行有效監(jiān)管，促使領導干部強化危機意識，讓庸碌無為的“太平官”混不下去。通過績效考核，對位居末位的領導干部，要根據(jù)具體情況分別采取降職、免職、誡勉談話、下調工資等級等措施予以懲處，確保無為治理取得實際效果。

總之，領導干部“無為行為”治理是國家治理現(xiàn)代化中一項急需強化的重要內(nèi)容。我們必須加強領導干部的無為治理，建立健全無為問責制度，促進領導干部切實改進工作作風，切實增強干事創(chuàng)業(yè)的事業(yè)心、責任感和使命感，做出表率，樹立新風，促進工作，提升效能，狠抓工作落實，促進黨和社會主義事業(yè)的健康發(fā)展。

[1]分析稱干部“無為問責”有助轉變官員庸懶積習[N]．光明日報，2011-05-03.

[2]陳寧．制度化治理公務活動中“庸懶散”現(xiàn)象的思考[N]．環(huán)球市場信息導報，2013-10-09.

[3]推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化[N]．濟南日報，2013-12-10.

[4]肖光榮．中國行政問責制存在的問題及對策研究[J]．政治學研究，2012，（3）.

[5]盛榮華．黨政干部無為問責制研究[M]．湖南人民出版社，2010.

[6]任建明，杜治洲．問責制如何避免“問而無責”[J]．人民論壇，2010，（14）.

[7]李方．如何完善“無為問責”[N]．光明日報，2011-05-03.

[8]王志飛，唐魏．正視問題 探尋對策[N]．人民日報，2013-07-03.

[9]鄒太平，胡敏．“無為問責”激活洞庭水——湖南省岳陽市開展干部問責工作紀實[N]．中國紀檢監(jiān)察報，2012-03-30.