我國(guó)災(zāi)民住房恢復(fù)重建的行政救助法律制度

摘要：

法律保障災(zāi)民住房恢復(fù)重建，住房恢復(fù)重建的救助涉及住房重建救助資格行政確認(rèn)和行政給付等。行政救助主體應(yīng)當(dāng)在資金補(bǔ)助、稅費(fèi)減免、借貸、土地供給等，對(duì)符合救助條件的公民給付物質(zhì)幫助和救助權(quán)益。

關(guān)鍵詞：

住房恢復(fù)重建；行政救助確認(rèn)；行政救助給付

中圖分類號(hào)：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2014）20018002

我國(guó)自然災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)，重特大自然災(zāi)害幾乎每年都發(fā)生，嚴(yán)重危害了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和生產(chǎn)生活秩序。目前，我國(guó)多元化新型災(zāi)害救助（災(zāi)害政府救濟(jì)、災(zāi)害商業(yè)性保險(xiǎn)、災(zāi)害社會(huì)援助與自我積累保障）尚未健全；政府救濟(jì)仍是重要途徑。

法律應(yīng)給予受災(zāi)人員基本生活的制度保障。在2010年，我國(guó)制定頒布了《自然災(zāi)害救助條例》，災(zāi)民住房恢復(fù)重建的行政救助制度得到了進(jìn)一步完善。

1住房重建的救助條件

1.1住房重建的被救助人

行政法律關(guān)系的主體，包括行政主體和行政相對(duì)人。行政相對(duì)人，是指行政管理法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，即行政主體行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人、組織。本文認(rèn)為，住房重建的行政法律關(guān)系主體，包括行政確認(rèn)主體、行政救助主體和行政相對(duì)人即被救助人。住房重建的被救助人（也可稱行政救助重建住房相對(duì)人）是指，符合法律規(guī)定的救助條件、能資格參與形成住房重建行政救助法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系，享有救助權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的個(gè)人、組織。

1.2住房重建的救助條件

參與形成住房重建的行政法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系的公民，必須符合法律規(guī)定的救助條件也即是被救助人資格。本文認(rèn)為，住房重建的救助條件主要有三個(gè)條件：住房損害原因要件、家庭成員生活居住困窘要件、家庭成員改善生活狀況的能力要件。住房損害原因要件是住房損害為自然災(zāi)害造成。家庭成員生活居住困窘要件是家庭成員現(xiàn)無(wú)以供長(zhǎng)期居住的房屋。家庭成員無(wú)力改善生活狀況的能力要件是家庭成員抗擊災(zāi)害、改善生活狀況的能力弱。

1.2.1住房損害——自然災(zāi)害的災(zāi)情險(xiǎn)情造成公民房屋的生活使用價(jià)值喪失

（1）住房損害。自然災(zāi)害導(dǎo)致住房損害，房屋倒塌毀滅（含瀕于崩潰、倒毀）、不可修復(fù)需拆除的危房，或雖然房屋沒有損毀但自然災(zāi)害險(xiǎn)情威脅居住人的財(cái)產(chǎn)和生命安全、需避險(xiǎn)搬遷，不宜居住生活。住房損害表現(xiàn)為毀損滅失、或危房、或避險(xiǎn)搬遷等情形，房屋使用價(jià)值喪失是關(guān)鍵。在災(zāi)害過程結(jié)束后，災(zāi)害防治主管部門及時(shí)、主動(dòng)給予認(rèn)定，出具房屋鑒定結(jié)論。

（2）產(chǎn)權(quán)登記與住房損害的關(guān)系。

房屋管理機(jī)關(guān)對(duì)房屋的登記，是對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)歸屬與某人的客觀事實(shí)給予確認(rèn)。房產(chǎn)證、土地證有利于判斷毀損房屋為誰(shuí)所有。

損害住房是否要被房屋管理機(jī)關(guān)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)登記？本文認(rèn)為，救助重建住房要求損害的房屋辦理了房產(chǎn)證、土地證，是不恰當(dāng)?shù)?。房產(chǎn)證、土地證的缺失，不應(yīng)成為住房救助的硬性規(guī)定。救助恢復(fù)重建住房的前提是住房損害、房屋價(jià)值毀損，它的目的是保障受災(zāi)人的居住環(huán)境，不是對(duì)房屋損害的賠償。房屋的物權(quán)不能等同房屋登記。除建筑房屋的行為有嚴(yán)重違法、不可補(bǔ)正外，法律對(duì)竣工的居住工程應(yīng)當(dāng)賦予不動(dòng)產(chǎn)法律地位、法律給予保護(hù)、賦予對(duì)財(cái)產(chǎn)人法律物權(quán)。生活中，房屋的存在在先，登記確認(rèn)行為在后，它們不同步。

1.2.2家庭成員生活居住困窘——家庭成員現(xiàn)無(wú)以供長(zhǎng)期居住的房屋

（1）家庭成員無(wú)房居住。自然災(zāi)害造成居民住房屋損害，致使家庭成員喪失居住房屋。災(zāi)害發(fā)生后，家庭成員沒有供長(zhǎng)期生活居住的房屋，陷于生活困窘。

（2）住房救助范圍是以“戶”為單位。

住房救助法律關(guān)系中，“戶”應(yīng)為法律家庭。這樣解釋，符合行政法中行政相對(duì)人的概念。行政相對(duì)人是行政主體的行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人或組織。住房恢復(fù)重建政策，以家庭為對(duì)象，符合家庭生活成員的意愿，有利于生活團(tuán)體的和諧穩(wěn)定與發(fā)展。

1.2.3家庭成員無(wú)力改善生活狀況的能力——居民的財(cái)力難以承擔(dān)住房重建

由于我國(guó)國(guó)情，政府合社會(huì)救助財(cái)力有限，不能實(shí)行全民住房保障。國(guó)家采取根據(jù)救助對(duì)象的財(cái)力給予不同方式的救助、不同的給予。在住房救助中，既要重點(diǎn)幫扶困難戶，又要給力自救戶。對(duì)無(wú)經(jīng)濟(jì)能力、經(jīng)濟(jì)能力較弱的戶（特困戶、五保戶、農(nóng)村特困戶、低保戶），在給予政策優(yōu)惠的同時(shí)應(yīng)給予資金補(bǔ)助，給予國(guó)家保障。

2住房重建救助資格的行政確認(rèn)

2.1住房重建救助資格的行政確認(rèn)概念

行政確認(rèn)是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甑別，給予確定、認(rèn)可、證明（或者否定）并予以宣告的具體行政行為。本文認(rèn)為，住房重建救助資格的確認(rèn)屬于行政確認(rèn)的范疇。住房重建救助資格的行政確認(rèn)，是指住房重建救助行政主體甑別住房重建被救助主體的居住困窘及財(cái)力弱等事實(shí)，審定受災(zāi)人是否具備住房重建被救助法律條件，從而確定登記相對(duì)人受助資格并予以宣告的行政行為。

2.2住房重建救助資格的行政確認(rèn)主體

現(xiàn)行法定的行政確認(rèn)主體為縣級(jí)以上地方人民政府民政部門。住房重建救助資格的行政確認(rèn)主體是由法律法規(guī)授權(quán)賦予確認(rèn)權(quán)限的行政管理機(jī)構(gòu)作出。《自然災(zāi)害救助條例》第三條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的自然災(zāi)害救助工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照各自職責(zé)做好本行政區(qū)域的自然災(zāi)害救助相關(guān)工作。

自然災(zāi)害防治主管部門作出的險(xiǎn)情確認(rèn)，不能代替居民的居住困窘和重建房屋的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)承擔(dān)能力等住房重建救助條件的鑒別和認(rèn)定。住房重建救助資格的行政確認(rèn)主體不應(yīng)由受災(zāi)地的縣級(jí)民政部門和自然災(zāi)害防治主管部門共同承擔(dān)。這樣導(dǎo)致自然災(zāi)害的住房重建救助的行政確認(rèn)行為為兩個(gè)或多個(gè)行政行為，易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)相互推諉和出現(xiàn)相互矛盾的確認(rèn)結(jié)果。這不利于救災(zāi)工作的簡(jiǎn)便、高效開展，也不利于災(zāi)民的保障。

2.3住房重建救助資格的行政確認(rèn)程序

2.3.1現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的確認(rèn)程序

救助住房重建的法律確認(rèn)程序?yàn)?，本人申?qǐng)、村委評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣級(jí)民政部門審批。2010年《自然災(zāi)害救助條例》第二十條：居民住房恢復(fù)重建補(bǔ)助對(duì)象由受災(zāi)人員本人申請(qǐng)或者由村民小組、居民小組提名。經(jīng)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)民主評(píng)議，符合救助條件的，在自然村、社區(qū)范圍內(nèi)公示；無(wú)異議或者經(jīng)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)民主評(píng)議異議不成立的，由村民委員會(huì)、居民委員會(huì)將評(píng)議意見和有關(guān)材料提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處審核，報(bào)縣級(jí)人民政府民政等部門審批。

2.3.2個(gè)人建議的確認(rèn)程序

（1）確認(rèn)程序。住房重建救助資格的確認(rèn)程序應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)程序要求。正當(dāng)程序原則的基本含義是行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說(shuō)明行為的根據(jù)、理由，聽取相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)。救助住房重建的確認(rèn)應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則。本文認(rèn)為，住房重建救助資格的法律確認(rèn)程序?yàn)椋罕救松暾?qǐng)、民政部門組織村民、村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等人員評(píng)議、評(píng)議結(jié)果公示與異議、縣級(jí)民政部門審核確認(rèn)。

（2）評(píng)議。法律沒有賦予村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然災(zāi)害救助權(quán)限與職責(zé)，村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)不享有審核權(quán)力?！蹲匀粸?zāi)害救助條例》第三條規(guī)定，自然災(zāi)害救助工作由縣級(jí)以上地方人民政府及其民政等部門負(fù)責(zé)?！蹲匀粸?zāi)害救助條例》第五條規(guī)定村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等社會(huì)組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作。由于村民、村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等處在基層，了解民眾的生活、生產(chǎn)的實(shí)際情形。民政部門組織它們參與評(píng)議，有利于救助工作的實(shí)效，是對(duì)救助工作的保障，確保民政部門職責(zé)履行的合法、有效。本文認(rèn)為，村民委員會(huì)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）人民政府審核，不利于職責(zé)的厘清，不利于居民利益的保障。當(dāng)出現(xiàn)對(duì)審定結(jié)果有異議時(shí)，是以村民委員會(huì)、還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、還是以民政部門為行政主體提起行政復(fù)議或行政訴訟？

（3）評(píng)議結(jié)果公示與異議。行政機(jī)關(guān)作出任何行政行為，特別是作出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政行為，必須聽取相對(duì)人的陳述和申辯。確認(rèn)行政行為的作出，關(guān)系相對(duì)人的重大權(quán)益，關(guān)系生存，法律程序應(yīng)給予保障，評(píng)議結(jié)果進(jìn)行公示，并聽取異議人的陳述和申辯。

3住房恢復(fù)重建的行政給付

3.1住房恢復(fù)重建的行政給付主體

住房恢復(fù)重建的行政給付主體為受災(zāi)地的縣級(jí)人民政府。因?yàn)椋涸谖覈?guó)災(zāi)害救助法律體系中，住房恢復(fù)重建的法定職責(zé)是由受災(zāi)地的縣級(jí)人民政府承擔(dān)的，住房恢復(fù)重建的審核及設(shè)施方案的確定由縣級(jí)人民政府作出，住房恢復(fù)重建的責(zé)任由縣級(jí)人民政府承擔(dān)。

《災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建管理工作規(guī)程》規(guī)定，民政部門負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建工作，并確定專人負(fù)責(zé)恢復(fù)重建項(xiàng)目的匯總、編制、上報(bào)、審批、協(xié)調(diào)和管理工作。本文認(rèn)為，不能將民政部的該規(guī)定理解為是對(duì)民政部門為住房重建救助行政主體的授權(quán)。在住房重建救助給付的內(nèi)容涉及土地、房屋建筑、規(guī)劃、民政、稅務(wù)、金融等工作部門。民政部門對(duì)土地供給、稅費(fèi)減免、金融扶持等不享有管理權(quán)限，無(wú)權(quán)作出給付決定。因此，民政部門不是住房重建的行政給付主體。民政部門發(fā)放住房補(bǔ)助是具體實(shí)現(xiàn)行政主體縣級(jí)政府的救助給付義務(wù)。

3.2特定災(zāi)民房屋恢復(fù)重建實(shí)施方案

特定災(zāi)民房屋恢復(fù)重建實(shí)施方案為救助行政行為的內(nèi)容。受災(zāi)地縣級(jí)人民政府的工作部門以及轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行職責(zé)、實(shí)施方案確定的內(nèi)容。該行為，具有約束力。不得因領(lǐng)導(dǎo)人、具體承辦人的變化而給云否認(rèn)、不予執(zhí)行；使災(zāi)民房屋恢復(fù)重建實(shí)施方案的執(zhí)行受阻礙。同時(shí)，法律應(yīng)給予相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利，給予行政復(fù)議、行政訴訟的救濟(jì)保障。

3.3住房恢復(fù)重建的行政給付對(duì)象

住房恢復(fù)重建行政救助，通過提供物質(zhì)幫助或類似于物質(zhì)幫助的幫助公民恢復(fù)重建住房，以更好地維持、促進(jìn)生存或生產(chǎn)。行政救助對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一種責(zé)任，對(duì)公民則是一種權(quán)利。為了幫助災(zāi)民房屋恢復(fù)重建，賦予相應(yīng)的幫助性權(quán)益、給予居民住房恢復(fù)重建優(yōu)惠政策。

住房恢復(fù)重建的給付涉及：資金補(bǔ)助、稅費(fèi)減免、信貸扶持、土地政策等。為保障災(zāi)民利益，我國(guó)法律規(guī)定了救助款物無(wú)償使用制度?！蹲匀粸?zāi)害救助條例》“第二十四條：自然災(zāi)害救助款物?？睿ㄎ铮Ｓ?，無(wú)償使用?！?/p>

但，優(yōu)惠政策涉及減免權(quán)限與權(quán)力的分配?？h級(jí)政府的權(quán)限實(shí)行這些優(yōu)惠是有限的，如稅收的減免。稅收的減免事由由法規(guī)給予規(guī)定；如、《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第六條、第七條，《中華人民共和國(guó)土地增值稅暫行條例》第八條，《中華人民共和國(guó)契稅暫行條例》第六條、《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》第五條、第六條，等。同時(shí)也規(guī)定地方各級(jí)人民政府、各級(jí)人民政府主管部門不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自作出的減稅、免稅決定。

3.4縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂住房恢復(fù)重建責(zé)任書

《災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建管理工作規(guī)程》規(guī)定，由縣級(jí)人民政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽訂責(zé)任書，統(tǒng)一組織施工的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和承建方及集中建房對(duì)象簽訂重建協(xié)議。本文認(rèn)為，縣級(jí)人民政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽訂責(zé)任書，其法律行為屬性為行政委托法律行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府受縣級(jí)人民政府委托，代為實(shí)施住房恢復(fù)重建。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得將住房恢復(fù)重建的責(zé)任轉(zhuǎn)給村委會(huì)或居委會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行為法律責(zé)任，應(yīng)為縣級(jí)人民政府。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與承建方簽訂重建協(xié)議，在法律性質(zhì)上，該協(xié)議的內(nèi)容屬于施工合同范疇，主要為工程質(zhì)量與工程造價(jià)及款項(xiàng)的支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與集中建房戶簽訂重建協(xié)議的內(nèi)容多為安置內(nèi)容，主要為安置房的分配與房屋價(jià)款。住房重建應(yīng)由住房所有者直接與企業(yè)聯(lián)系按市場(chǎng)規(guī)律辦。這也有利于保障災(zāi)民住房的救助權(quán)益和建筑房屋的所有權(quán)益，以及建筑市場(chǎng)的健康運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)

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