從“嫣然基金”事件反思我國基金會(huì)的道德風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

[摘 要]基金會(huì)作為一個(gè)公益機(jī)構(gòu)，應(yīng)符合人們對其的道德高尚的期待，而基金會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致其公益形象嚴(yán)重受損。實(shí)現(xiàn)基金會(huì)的道德風(fēng)險(xiǎn)法律控制，應(yīng)從內(nèi)部治理、外部監(jiān)督、構(gòu)建人心基礎(chǔ)三方面著手，從制度上促成社會(huì)信任的基金會(huì)的建立和完善。

[關(guān)鍵詞]基金會(huì)；道德風(fēng)險(xiǎn)控制；公益

[中圖分類號(hào)]B824 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）08 — 0079 — 02

2013年末至2014年年初，內(nèi)地演員、商人，也被媒體稱為慈善家的李亞鵬，及其發(fā)起設(shè)立的嫣然天使基金卷入了一場“慈善黑幕”，知名網(wǎng)絡(luò)爆料人“落魄書生周筱赟”通過微博，直言李亞鵬私吞善款、借機(jī)斂財(cái)，揚(yáng)言李亞鵬已構(gòu)成刑事犯罪。雖然事后李亞鵬及其團(tuán)隊(duì)對此事多次進(jìn)行澄清和解釋，民政部門和紅十字協(xié)會(huì)都對此進(jìn)行了回應(yīng)，但對其中幾筆較大的捐款的來龍去脈，似乎也沒說清楚。此事件在社會(huì)和公益圈激起了千層浪，也引起了筆者的興趣，筆者無意也無力對其中的曲直是非做出評(píng)判，但從媒體的報(bào)道中看到了我國慈善制度的殘缺不全，決定以此為契機(jī)反思我國基金會(huì)的道德風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

一、慈善、基金會(huì)

從語義上來說，慈善，是指對人關(guān)懷而有同情心，仁慈而善良①。自古以來，中華民族就是個(gè)好善樂施的民族，慈善思想源遠(yuǎn)流長，從先秦諸子的經(jīng)典論述中可見一斑：《孟子·梁惠王上》中有云，老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼；《道德經(jīng)》中亦有云，上善若水，水利萬物而不爭。中國歷代的當(dāng)權(quán)者從政治上也非常重視慈善事業(yè)，《周禮·地官》記載，早在西周時(shí)期周王就設(shè)立地方司徒一職，“以保息六養(yǎng)萬民：一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振（賑）窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富”，古裝劇中頻頻出現(xiàn)的“施粥賑災(zāi)”場景也是歷史的真實(shí)寫照，同時(shí)也反映了扶貧濟(jì)困思想的深入人心。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均收入的提高，目前慈善事業(yè)也越來越被人關(guān)注，越來越多的人投入到這一事業(yè)中。成立基金會(huì)，是目前慈善人士的首選。按照我國《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第二條，基金會(huì)是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人②?；饡?huì)是專門從事公益活動(dòng)的組織，有特定目標(biāo)和宗旨、有專門的團(tuán)隊(duì)，符合社會(huì)化大生產(chǎn)背景下對社會(huì)分工的專業(yè)化要求。2011年我國基金會(huì)原始基金數(shù)額總量為183.04億元，2011年全國新成立基金會(huì)即達(dá)到了351家，原始基金總額約達(dá)到27.11億元，平均每家新成立的基金會(huì)原始基金為772.41萬元③。在這些令人歡欣鼓舞的數(shù)字后面，在感受社會(huì)滿滿愛心地同時(shí)，偶爾出現(xiàn)鍋中的老鼠屎，如嫣然基金事件、河南宋基金事件、青基會(huì)、希望工程等等，讓人從慈善炫目外表的迷幻中清醒。面對基金會(huì)強(qiáng)大吸金能力，總有利欲熏心之徒對基金會(huì)下“黑手”。作為一個(gè)法治國家，以法“治善”，仍然是個(gè)不二的選擇。為使基金會(huì)在公益事業(yè)這條大道上正常行駛，不走歪路歧路，對個(gè)別居心叵測人的小算盤進(jìn)行控制，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面進(jìn)行道德風(fēng)險(xiǎn)的法律控制，即內(nèi)部治理、外部監(jiān)督、構(gòu)建人心基礎(chǔ)。下文分述之。

二、基金會(huì)內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

首先基金會(huì)良好的治理機(jī)制是建立在獨(dú)立的人格之上的。賦予其獨(dú)立人格，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，權(quán)責(zé)明確，符合現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的法理基礎(chǔ)。嫣然天使基金是中國紅十字基金會(huì)的一個(gè)子項(xiàng)目，其本身是沒有獨(dú)立性的，它的管理更多的受中國紅基會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，李亞鵬在幾筆賬目上含糊其辭也是可以理解的，而且紅基會(huì)對外也否認(rèn)嫣然基金存在問題。我國基金會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)采用類似公司治理機(jī)構(gòu)的形式，管理層設(shè)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，類似于公司董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，分別負(fù)責(zé)基金會(huì)的日常管理和監(jiān)督；對理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員的任職資格做了嚴(yán)格規(guī)定，并且對理事和監(jiān)事領(lǐng)取報(bào)酬情況以及關(guān)聯(lián)交易都做了嚴(yán)格控制，也直接規(guī)定了基金會(huì)的法定代表人，不得同時(shí)擔(dān)任其他組織的法定代表人④。應(yīng)該來說這種治理模式是符合基金會(huì)現(xiàn)代發(fā)展的要求的，因?yàn)楝F(xiàn)代基金會(huì)部分類似于企業(yè)，不僅要將現(xiàn)有的資金用于公益，而且為了基金會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，也要將部分資金用于投資，來實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的增值，當(dāng)然最終的財(cái)產(chǎn)是用于公益而非像企業(yè)向股東分紅和剩余財(cái)產(chǎn)。這種模式也優(yōu)于信托模式下的基金會(huì)，一般而言，財(cái)團(tuán)法人比信托制度更具有組織性，對規(guī)模較大、具有持久性的公益事也更為有利⑤。如嚴(yán)格采用信托模式，基金會(huì)嚴(yán)格按照信托人的意愿做相應(yīng)的公益事業(yè)，獨(dú)立性大打折扣，主動(dòng)權(quán)受到限制，可能大量資金閑置，效益會(huì)降低。

其次，目前基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)中權(quán)利主體的缺失或虛化，是導(dǎo)致基金會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要原因?；饡?huì)為資金的持有人，負(fù)責(zé)資金的運(yùn)用來利益社會(huì)；基金會(huì)的資金來自于捐贈(zèng)人，捐贈(zèng)人不會(huì)索取任何資金上的回報(bào)；受益人為基金會(huì)公益項(xiàng)目的不特定的對象。雖然看上去很清楚，但實(shí)際中，捐贈(zèng)人和受益人僅僅是基金會(huì)文字材料上的一個(gè)名字而已。捐贈(zèng)人懷著美好而愿望做出捐贈(zèng)以后，基于對基金會(huì)的信任，無暇或無意對基金會(huì)的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，有的捐贈(zèng)人甚至匿名捐贈(zèng)，不顯山露水。而具體的受益人往往對自己獲得的利益而對基金會(huì)感恩戴德。因此，導(dǎo)致基金會(huì)才是大權(quán)在握，增加發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的概率。2003年美國民間最大的慈善組織“聯(lián)合之路”曝出了有史以來最大的濫用、挪用善款丑聞，總金額超過了150萬美元，6名高層領(lǐng)導(dǎo)人卷入其中。

這種權(quán)利人虛化或產(chǎn)權(quán)不清的狀況在現(xiàn)實(shí)中無法改變，只能通過制度來彌補(bǔ)。我國基金會(huì)管理?xiàng)l例第28條規(guī)定：基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%，此即為符合國際慣例提取的管理費(fèi)。筆者認(rèn)為該財(cái)務(wù)制度是可以初步控制可能發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)的。

不管是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)還是基金會(huì)的治理結(jié)構(gòu)中，作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會(huì)的作用沒有被突出或被忽視。筆者認(rèn)為，要從內(nèi)基金會(huì)內(nèi)部防控道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，可以從制度上強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事的監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)。按基金會(huì)管理?xiàng)l例，監(jiān)事不能從基金會(huì)中領(lǐng)取薪酬，這是可以理解的，因此筆者認(rèn)為應(yīng)從熱愛公益事業(yè)、樂意從事和關(guān)注公益事業(yè)的社會(huì)人士中挑選，可以類比上市公司獨(dú)立董事制度，國家可以建立一個(gè)基金會(huì)監(jiān)事庫，將品德高尚、又有相關(guān)法律、財(cái)會(huì)等專業(yè)知識(shí)的社會(huì)人士收錄其中，供基金會(huì)選擇；每年年終對其進(jìn)行考核，按照其成效給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；當(dāng)然對其失職，按照過錯(cuò)程度的大小給予適當(dāng)處罰。

最后，對于基金會(huì)的投資行為應(yīng)該建立專門的部門，資金和人員要進(jìn)行專門管理。按照基金會(huì)管理?xiàng)l例28條：基金會(huì)應(yīng)當(dāng)按照合法、安全、有效的原則實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值⑥。美國著名的福特基金會(huì)分為兩部分，一部分人負(fù)責(zé)對外捐贈(zèng)，一部分負(fù)責(zé)投資，投資項(xiàng)目包括了股票、固定收益證券、私人無固定收益證券、創(chuàng)業(yè)投資和無固定收益證券合伙企業(yè)投資等一系列的組合⑦，較好的實(shí)現(xiàn)了資金的增值。當(dāng)然投資的風(fēng)險(xiǎn)性較大，因此對投資的金額、投資的行為要進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估和控制，防止資金的貶損，另一方面，對投資人員的行為進(jìn)行相應(yīng)的激勵(lì)，使其收入與投資回報(bào)成比例，防止其將投資善款囊入自我的腰包。

三、基金會(huì)外部監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

在嫣然基金事件中，被大家反復(fù)提得最多的也是外部監(jiān)督的問題。加強(qiáng)基金會(huì)的信息披露義務(wù)，讓基金會(huì)的資金流向透明、清晰，可以有效控制基金會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，“陽光是最好的防腐劑”。 我國基金會(huì)管理?xiàng)l例規(guī)定了，基金會(huì)須將年度工作報(bào)告在指定的媒體上公布，接受社會(huì)公眾的查詢、監(jiān)督，同時(shí)明確了年度工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)容：務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)報(bào)告，開展募捐、接受捐贈(zèng)、提供資助等活動(dòng)的情況、人員和機(jī)構(gòu)的變動(dòng)情況等；同時(shí)也規(guī)定了捐贈(zèng)人有權(quán)查詢捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況。民政部2005年頒布了《基金會(huì)信息公布辦法》，不過寥寥16條，都是原則性的規(guī)定，并沒有詳細(xì)的須公布的財(cái)務(wù)項(xiàng)目、要求。作為一個(gè)公益機(jī)構(gòu)，財(cái)產(chǎn)來源于社會(huì)、財(cái)產(chǎn)也是回饋于社會(huì)，其公開的程度起碼不能低于上市公司的信息公開，公益資金應(yīng)該放在玻璃柜里，接受社會(huì)的監(jiān)督。

其次，基金會(huì)的行政管理部門也應(yīng)擔(dān)負(fù)日常監(jiān)管職責(zé)，而不僅僅在在年檢時(shí)審查基金會(huì)的年檢材料。應(yīng)建立大額資金使用、報(bào)告、監(jiān)控制度，對大額的捐贈(zèng)，建立專門的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，也是對捐贈(zèng)人的負(fù)責(zé)，取得捐贈(zèng)人的信任。不過有意思的是，在幾起基金會(huì)腐敗案中，如郭美美事件，我們看到的是官方的腐??；除了追究涉事工作人員的責(zé)任外，應(yīng)該建立主管機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制。問責(zé)并不等同于簡單的追究違法責(zé)任，問責(zé)是融合角色定位、說明回應(yīng)和違法追究三大環(huán)節(jié)于一體的系統(tǒng)性的監(jiān)管機(jī)制⑧。強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，當(dāng)然有學(xué)者也提出來對基金會(huì)本身也要適用問責(zé)機(jī)制，只有這種融合懲戒和激勵(lì)的問責(zé)機(jī)制，才真正契合道德色彩和組織色彩兼具的基金會(huì)⑨，筆者頗為同意。

最后，應(yīng)建立基金會(huì)行業(yè)的績效評(píng)估和等級(jí)制度，形成良性的行業(yè)內(nèi)競爭環(huán)境，對從業(yè)人員特別是負(fù)責(zé)人形成激勵(lì)機(jī)制。建立符合基金會(huì)發(fā)展的科學(xué)的評(píng)估體系和指標(biāo)，由基金會(huì)專業(yè)組織和社會(huì)組織、普通民眾對各基金會(huì)的情況進(jìn)行打分，區(qū)別于基金會(huì)主管機(jī)構(gòu)每年的合格或不合格的年檢制度，這種評(píng)估和等級(jí)的劃分可能更加細(xì)致。通過這種方式，也有利于大眾了解基金會(huì)，也有利于熱心公益的人士做出自己捐贈(zèng)的判斷的選擇。因此，這種方式實(shí)際上是隱性監(jiān)督，能督促基金會(huì)更好的做好公益工作。

四、基金會(huì)制度的人心基礎(chǔ)

基金會(huì)作為一個(gè)慈善專業(yè)戶，理想上作為道德高尚區(qū)，一直以來以一個(gè)公益的光輝形象留存于公眾的潛意識(shí)中；一旦發(fā)生了道德風(fēng)險(xiǎn)，對大眾的神經(jīng)刺激更大，不利于形成健康良好的的慈善形象。構(gòu)建有共同公益意愿和信仰的人心基礎(chǔ)制度，讓從事公益工作的人彼此都懷著同樣的公益愿望，既能從思想上之根本防范道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，亦能保證公益事業(yè)長久的發(fā)展。

在公益行為的背后，涉及到的主體有捐贈(zèng)人、受捐贈(zèng)人、基金會(huì)工作人員（普通工作人員、管理層）。不管捐贈(zèng)人出于何種動(dòng)機(jī)，是良好的助人意愿或是逃避稅收的原意，從立法的角度來講，都是受到鼓勵(lì)的，而且從實(shí)際社會(huì)效果來看，也有很好的示范和激勵(lì)效應(yīng)。而受捐贈(zèng)者的知恩圖報(bào)的回饋社會(huì)行為也會(huì)形成一個(gè)良性循環(huán)，抑或稱為一個(gè)社會(huì)的正常普通的人也符合大家對公益的期待。實(shí)際上，道德風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)區(qū)往往是基金會(huì)的工作人員，而他們也是公眾眼睛聚集的焦點(diǎn)，是公眾認(rèn)為的神圣公益事業(yè)的“道德高尚的人”，之間的矛盾可見一斑。雖然從事公益工作的人也是普通人，人之七情六欲都有，但是既然選擇了公益這個(gè)工作，在思想品德上就須勝人一籌?；饡?huì)在招募人才時(shí)必須重點(diǎn)考察其公益意識(shí)，在日常的管理工作中，必須強(qiáng)化工作人員的公益意識(shí)，讓公益意識(shí)深入人心，將其自身的價(jià)值和公益事業(yè)緊密聯(lián)系。

五、結(jié)語

在這個(gè)大家似乎都彼此覺得“居心叵測”的時(shí)代中，公益工作更是有點(diǎn)舉步維艱。捐贈(zèng)人有公益意識(shí)時(shí)，選擇哪個(gè)基金會(huì)、考慮值得信任是個(gè)很大的問題，有的人選擇直接送到有需要幫助的人，但這個(gè)也會(huì)引發(fā)相關(guān)問題。

在社會(huì)分工高度專業(yè)化的今天，讓專業(yè)公益機(jī)構(gòu)基金會(huì)來做公益更符合社會(huì)發(fā)展的需要，從內(nèi)部防控、外部監(jiān)督、人心基礎(chǔ)三方面進(jìn)行完善，構(gòu)建彼此的信任基金會(huì)制度，讓基金會(huì)走得更遠(yuǎn)、更好！

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕http：//www.zdic.net/c/8/143/314526.htm，2014年5月22日訪問.

〔2〕《基金會(huì)管理?xiàng)l例》.〔Z〕.

〔3〕中國基金會(huì)網(wǎng).〔E-B/OL〕.http：//www.chinafoundati

on.org.cn/ccms/read.id=21408，2014年5月22日訪問.

〔4〕《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第二十條和二十三條.〔Z〕.

〔5〕王名，賈西津.試論基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)與治理結(jié)構(gòu).公共管理評(píng)論[J].2004，（01）.

〔6〕《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第二十八條.〔Z〕.

〔7〕京華網(wǎng). 38%全國性基金會(huì)曾嘗試賺錢〔E-B/OL〕.http：//epaper.jinghua.cn/html/2011-09/19/content_701389.htm. 2014年5月21日訪問.

〔8〕馮輝. 從“基金會(huì)事件”看我國基金會(huì)法律監(jiān)管機(jī)制重構(gòu).東方法學(xué)[J].2011，（06）.〔責(zé)任編輯：王 珍〕