論義務(wù)教育財政投入不足的法律救濟問題

[摘 要]義務(wù)教育財政投入不足的狀況在很多地區(qū)普遍存在。義務(wù)教育財政投入的主體是各級政府，當(dāng)政府未完全履行自己的義務(wù)時，是否有相應(yīng)的法律救濟，相應(yīng)的法律救濟是否有效促進義務(wù)教育的財政投入，現(xiàn)從立法和司法兩方面予以探討并提出相應(yīng)的對策和建議，以期對義務(wù)教育財政投入的規(guī)范化有所裨益。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育；財政投入；法律救濟

[中圖分類號]D922.16 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）08 — 0094 — 02

實行義務(wù)教育必須以充足、穩(wěn)定的財政投入為保證。我國部分地區(qū)義務(wù)教育財政投入不足的主要原因不是純粹的經(jīng)濟原因，世界上沒有任何一個國家的教育經(jīng)費是充足的，而是優(yōu)先將有限的資源投入到哪里的問題。近年來，盡管各級政府的財政收入不斷增長，中央政府也不斷加大對義務(wù)教育投入。但是很多地方的義務(wù)教育投入依然無法得到有效的保障。究其原因，除了一些地區(qū)是因為財政拮據(jù)難以履行義務(wù)教育的責(zé)任外，在市場經(jīng)濟的利益驅(qū)動下，部分地方政府教育投入努力程度有所降低，主要表現(xiàn)在當(dāng)義務(wù)教育的需求同其他的事業(yè)發(fā)生矛盾時，地方政府往往更愿意將有限的經(jīng)費投入到能夠直接促進經(jīng)濟增長的項目，而類似教育這樣的“軟公共品”沒有得到足夠的重視。因此，建立義務(wù)教育財政投入的法律救濟制度，對于規(guī)范各級政府的決策，增加義務(wù)教育投入，促進義務(wù)教育公平，推動義務(wù)教育發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、立法問題

（一）立法現(xiàn)狀

2006年9月1日《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下簡稱《義務(wù)教育法》）修訂實施，這對于義務(wù)教育財政投入的規(guī)范化有里程碑式的意義。為解決義務(wù)教育經(jīng)費不足的問題，《義務(wù)教育法》重點修訂了第六章“經(jīng)費保障”部分。在此章中確定了義務(wù)教育經(jīng)費納入財政預(yù)算和保證經(jīng)費增長的比例；人均公用經(jīng)費基本標(biāo)準(zhǔn)；義務(wù)教育經(jīng)費投入的共同負(fù)擔(dān)；單列和均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費；義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金；義務(wù)教育專項資金等。對經(jīng)費來源、分擔(dān)模式等重要問題加以規(guī)范，進一步規(guī)范義務(wù)教育財政投入行為。

除《義務(wù)教育法》外，《教師法》、《教育法》也有關(guān)于義務(wù)教育財政投入的相應(yīng)規(guī)定。同時很多地方也出臺相關(guān)的地方性法規(guī)，如《汕頭市基礎(chǔ)教育投入保障條例》、《黑龍江省義務(wù)教育投入條例》、《沈陽市義務(wù)教育投入規(guī)定》、《廣州市教育經(jīng)費投入與管理條例》等。由此可見，以法律的形式確定和規(guī)范義務(wù)教育的財政投入逐漸成為一種常態(tài)，這是我國法治化進程中重要的一步。

（二） 法律救濟在立法中的體現(xiàn)

自古以來，中國人習(xí)慣于“恩人”政治，新中國成立以后“教育財政投入”成了一種“恩賜”。既然是恩賜，人們大多感恩戴德，不會去考慮教育投入是否充足。之后教育被賦予了“福利”的性質(zhì)。接受教育既然是一項福利，就不用苛求太多，政府量力而行就好，所以不存在教育投入足不足的問題，“有多少錢辦多少事”就行。然而，教育事業(yè)，不是恩賜也不僅僅是一種福利。它具有的是公共性，特別是基礎(chǔ)教育事業(yè)。這種公共性決定了政府對教育發(fā)展的責(zé)任，需要政府將納稅人的錢以法律的手段投入到教育事業(yè)中。因此，《義務(wù)教育法》第六章就明確規(guī)定禁止侵占、挪用義務(wù)教育經(jīng)費；禁止非法收費和攤派并且要求縣級以上人民政府建立健全義務(wù)教育經(jīng)費的審計監(jiān)督和統(tǒng)計公告制度。同時，在第七章的“法律責(zé)任”部分也明確了未履行對義務(wù)教育經(jīng)費保障職責(zé)行為的處理；縣級以上地方政府違法行為的處理；政府或其教育行政部門的法律責(zé)任；侵占、挪用義務(wù)教育經(jīng)費行為的法律責(zé)任等。可以說，對于義務(wù)教育財政投入而言，這樣的法律規(guī)定是具有里程碑式的意義的。

（三） 立法中存在的問題

盡管在立法上對于義務(wù)教育財政投入的法律救濟有了相應(yīng)的規(guī)定，但是也存在一些問題。雖然我國和義務(wù)教育投入相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)也不少，然而從法理的操作性來看，這些規(guī)定大多沒有涉及具體的經(jīng)費資助辦法、內(nèi)容等，因而只能算一種純原則的意向性規(guī)定，往往在實施過程中會被架空。

以法律責(zé)任為例，我國許多教育法律條款缺乏法律后果部分。教育立法對法律責(zé)任的規(guī)定不夠明確與具體，如關(guān)于政府對教育經(jīng)費的投入問題，《教育法》第55條規(guī)定：“各級人民政府教育撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于經(jīng)常性收入的增長，使其按在校學(xué)生人數(shù)平均教育費用逐年增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費逐步增長”。如果某級人民政府沒有照此辦理，對其應(yīng)如何處罰并沒有規(guī)定。政府的教育投入多少全憑政府的意志，法律的強制力已失效。從過去制定頒布的大量教育法律法規(guī)來看，抽象的多，宏觀的多，政治宣言，政治口號居多，具體可操作的則比較少。法規(guī)中描述性的語言過多，定量化的規(guī)范偏少。突出表現(xiàn)在現(xiàn)行的教育法規(guī)中對政府行為的規(guī)范比較空泛，這給執(zhí)法人員留下自行解釋和處理的余地較大，導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性。

再如我國《教師法》規(guī)定，對拖欠教師工資的，地方政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正，但《教師法》公布實行以來，有些地方政府仍在拖欠教師工資，就是限期后仍不改正者，也沒有追究法律責(zé)任。由此可見，單就立法而言，義務(wù)教育財政投入的法律救濟面臨的重大問題是法律規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

二、 司法困境

目前我國在教育方面的訴訟多為入學(xué)資格、紀(jì)律處分、學(xué)籍管理、學(xué)位授予等原因引發(fā)的受教育權(quán)糾紛案件；在財政方面一般也只是教育亂收費之類的問題。法律雖然規(guī)定了義務(wù)教育投入責(zé)任承擔(dān)者為政府，但是諸如義務(wù)教育投入不足這樣的政府“少作為”的行為卻缺乏可訴性。缺乏可訴性的一個重要表現(xiàn)是對于政府教育投入不足問題，即便訴諸于法院，法院也很難受理。這主要基于以下幾方面的原因：

（一）訴訟主體難確立

《中華人民共和國義務(wù)教育法》第四十二條中明確規(guī)定義務(wù)教育依法由財政負(fù)擔(dān)，財政必須給予認(rèn)真的貫徹執(zhí)行，不能以任何理由，拒絕或自行減免自己所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。義務(wù)教育經(jīng)費由國務(wù)院和地方各級人民政府依照《義務(wù)教育法》規(guī)定予以保障。從該條文中可以看出義務(wù)教育的財政投入被確立為政府的法定責(zé)任，義務(wù)教育經(jīng)費保障的義務(wù)屬于政府的法定義務(wù)。

然而，倘若對義務(wù)教育投入不足而提起訴訟請求，被告應(yīng)當(dāng)確定為未完全履行其義務(wù)的政府還是相應(yīng)的政府部門或是其負(fù)責(zé)人；原告又該是學(xué)校、教師、學(xué)生還是受教育者的監(jiān)護人亦或是任何一個公民都可以呢？這在我國并未有明確的規(guī)定，存在模糊性。

依照國外經(jīng)驗，最好的途徑是通過行政公益訴訟或納稅人訴訟。行政公益訴訟是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護公益，而向特定機關(guān)提出起訴請求，并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。而納稅人訴訟，是指納稅人對行政機構(gòu)違法支出公款而提起的訴訟?！?〕 這兩種訴訟制度的意義不在于懲罰，在于更好的監(jiān)督相關(guān)職能部分依法履行自己的義務(wù)，對于不履行義務(wù)或未完全履行義務(wù)的行為給予及時補救。由于在我國尚未建立行政公益訴訟制度，也沒有納稅人訴訟制度，因此，現(xiàn)階段對于義務(wù)教育投入不足的情況是很難確立訴訟主體的。

（二）法律關(guān)系的難認(rèn)定

從法理上來說，作為義務(wù)主體的國家政府和作為權(quán)利主體的受教育者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系按理來說是比較明晰的。但是法律關(guān)系的內(nèi)容如何認(rèn)定？要如何確定義務(wù)教育財政投入足與不足？又如何考量這種不足給受教育者帶來了何種程度的侵害，在立法不夠完善的情況下這都是難以確定的。因此也給相應(yīng)法律關(guān)系的認(rèn)定帶來較大的困難。

（三）法律責(zé)任難追究

《義務(wù)教育法》雖然設(shè)立專章對法律責(zé)任進行規(guī)范，具體條款包括第五十一條至第六十條，共10條，約占整部法律的六分之一，但涉及經(jīng)費保障的只有第五十一條。其具體規(guī)定是“國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府違反本法第六章的規(guī)定，未履行對義務(wù)教育經(jīng)費保障職責(zé)的，由國務(wù)院或者上級地方人民政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。”從條文上可以看出其規(guī)定是有一定瑕疵的?！拔绰男小笔侵笡]有履行，而義務(wù)教育投入不足并非未履行，而是未完全履行或履行不完全。因此相應(yīng)的法律責(zé)任是難以追究的。

三、對策與建議

（一）加快義務(wù)教育財政投入立法工作進程

建立完整的法律體系，保證對義務(wù)教育的投入充足穩(wěn)定的經(jīng)費投入是義務(wù)教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，許多國家運用法律手段將經(jīng)費負(fù)擔(dān)的責(zé)任、數(shù)量等固定下來，從而保障了經(jīng)費投入的穩(wěn)定性。在這方面， 美國、日本、韓國、臺灣等國家和地區(qū)在長期的實踐中， 積累了很多經(jīng)驗， 可以為我國義務(wù)教育投入保障研究提供經(jīng)驗借鑒。完善的法律法規(guī)可以使義務(wù)教育經(jīng)費的征集、使用等方面都有相應(yīng)的法律規(guī)范，最終促使其沿著法治道路健康、有序發(fā)展。因此要加快我國義務(wù)教育財政投入立法工作進程，以立法來促進義務(wù)教育的財政投入，使其規(guī)范化。

（二）完善已有法律法規(guī)，使其具有可操作性

政府有效承擔(dān)義務(wù)教育財政投入責(zé)任的前提是，理順政府間的財政關(guān)系，完善各級政府的財政制度?，F(xiàn)行新《義務(wù)教育法》關(guān)于教育經(jīng)費的規(guī)定，仍然過于原則，各級政府的財政責(zé)任依然過于模糊，各級政府仍有互相推脫的余地。基于此有必要完善已有的法律法規(guī)，在法律救濟上使其具有可操作性，如增加義務(wù)教育財政投入定量方面的規(guī)定；第三方監(jiān)督機制方面的規(guī)定等。當(dāng)義務(wù)教育財政投入不足的情況出現(xiàn)時才有救濟的可能性，從而有利于從立法上保障義務(wù)教育擁有較穩(wěn)固的財政基礎(chǔ)。

（三）建立義務(wù)教育財政投入公益訴訟

教育屬于社會公共性事業(yè)，充足的教育經(jīng)費不僅關(guān)系到受教育者本人的利益，也關(guān)系到國家、民族和社會的整體利益。因此，有必要引入教育公益訴訟制度。

在教育公益訴訟制度下，即使侵犯國家或社會公共利益以及受教育者的行為與自己無法律上的利害關(guān)系，也可依法提起訴訟。比如巴西1996年制定的《全國教育方針與基礎(chǔ)法》第5條就對接受基礎(chǔ)教育的權(quán)利的可訴性做出了規(guī)定，同時明確了“除受教育者本人以外任何公民、公民團體、地方社團、工會組織、學(xué)生團體等均可作為原告提出要求實現(xiàn)此項權(quán)利。”〔2〕所以，要解決義務(wù)教育投入不足的法律救濟問題，可以在義務(wù)教育財政投入相關(guān)法律、法規(guī)的制定過程中充分考慮教育公益訴訟制度的建構(gòu)。

義務(wù)教育財政投入不足，嚴(yán)重制約了我國義務(wù)教育發(fā)展和政府在教育投入上的公信力。僅僅有相應(yīng)的法律上的義務(wù)性規(guī)定是遠遠不夠的，如果缺乏法律救濟手段，那么法律必將成為一紙空文。我國目前對義務(wù)教育財政投入法律救濟的缺失即是如此，法律所規(guī)定的義務(wù)教育財政投入的義務(wù)不能依法完全履行，其原因在于缺乏法律救濟的渠道。因此有必要在對我國多元復(fù)雜的義務(wù)教育財政投入法律關(guān)系分析的基礎(chǔ)上，參照其他國家和地區(qū)對義務(wù)教育投入救濟方面的一些成功經(jīng)驗，從立法及司法上加以完善，逐步建立我國義務(wù)教育投入的法律救濟制度，推動義務(wù)教育的健康、有序發(fā)展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔2〕范履冰. 受教育權(quán)法律救濟制度研究〔M〕.北京法律出版社，2008：209，216；〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕