美國國家安全體制創(chuàng)立的目的研究

[摘 要]二十世紀(jì)三四十年代國家安全體制的建立打破了美國 “孤立主義”、“軍國主義”的傳統(tǒng)，使美國建立起一個影響至今的龐大的安全組織網(wǎng)絡(luò)。在體制建立過程中充滿了各方的爭吵和博弈，其中大致可歸為三種主要的目的。

[關(guān)鍵詞]美國國家安全體制；目的；協(xié)調(diào)；軍方地位；總統(tǒng)決策

[中圖分類號]D8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）08 — 0083 — 02

2013年召開的黨的十八屆三中全會上，有一個引人注目的決定：建立中華人民共和國國家安全委員會，負(fù)責(zé)制定和實施我國國家安全戰(zhàn)略。該委員會參考了美國國家安全委員會的模式。對于很多了解美國決策體系的學(xué)者來說，國家安全委員會并不陌生，它依據(jù)1947年美國國家安全法建立，是美國龐大的國家安全體制族群中最引人注目的建筑。除了安委會外，該體制還包括國防部、中情局等為世人熟知的組織機構(gòu)。二戰(zhàn)前，美國向來秉持“孤立主義”和“反軍國主義”的傳統(tǒng)，然而，國家安全體制的建立卻幾乎完全打破了傳統(tǒng)，使美國發(fā)生了革命性的、深遠(yuǎn)的巨變，這場巨變后，“美國政府變成了世界操盤手，和平時期我們也在德國駐軍，中東有我們的艦隊，美國的軍事基地包圍了全球……美國機制的轉(zhuǎn)變?nèi)绱酥?，就好像一場暴力革命的結(jié)果”?！?〕任何一場制度大變革當(dāng)然都是各方激烈博弈的結(jié)果，梳理美國安全體制創(chuàng)立過程中錯綜復(fù)雜的各派目的，大致可分為以下幾個考慮：

一、實現(xiàn)政策在高層上的協(xié)調(diào)

第一次世界大戰(zhàn)打響時，部門松散，自主性過大是美國國家安全系統(tǒng)和軍事部門的主要特點。以小政府為特征的美國機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作不過是內(nèi)閣部長之間的書信來往。實際上，高層政策制定者平時很少會面，關(guān)鍵政策的制定是他們齊聚在一間小屋里完成的。雖然當(dāng)時的美國也出現(xiàn)了諸如負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)海軍和陸軍之間的行動的陸海軍聯(lián)合委員會，負(fù)責(zé)提供有關(guān)外交和國際法的專業(yè)建議的國務(wù)院海軍聯(lián)合中立委員會等團(tuán)隊合作的雛形，但這些機構(gòu)一開始都只是專業(yè)團(tuán)隊，只負(fù)責(zé)某一領(lǐng)域的協(xié)調(diào)行動，活動范圍也比較窄。

羅斯福上任初期，國務(wù)卿科德爾·赫爾就試圖建立一個常設(shè)聯(lián)絡(luò)委員會，以實現(xiàn)各機構(gòu)間的交流。該委員會將由國務(wù)院指派一名副國務(wù)卿做代表，海軍和陸軍則分別派遣作戰(zhàn)部長和參謀長為代表。這是美國政府第一次組建這樣的協(xié)調(diào)團(tuán)隊來提高外交政策的制定能力。

到二戰(zhàn)時，戰(zhàn)爭表現(xiàn)出的不同于以往的總體戰(zhàn)特征，使羅斯福意識到美國必須通過一定的組織形式來協(xié)調(diào)高層間的決策，以更好的應(yīng)對戰(zhàn)爭。1938年羅斯福總統(tǒng)建立了特別聯(lián)絡(luò)委員會，1940年創(chuàng)建了國家防衛(wèi)顧問委員會。1945年，羅斯福正式設(shè)立了國務(wù)院-陸軍-海2軍協(xié)調(diào)委員會，其責(zé)任是幫助他們的高層領(lǐng)導(dǎo)“在軍事政策事務(wù)上，以及在關(guān)涉國務(wù)院、陸海軍三部門共同利益問題，尤其是對外政策和對外關(guān)系問題上協(xié)調(diào)他們的觀點?！薄?〕

接替羅斯福成為總統(tǒng)的杜魯門擁有軍事作戰(zhàn)經(jīng)驗，對美國軍事部門的各自為政、效率低下等弊端了若指掌。成為美國總統(tǒng)前，杜魯門就積極投身國防體制改革，提出把陸軍部和海軍部合二為一，這種想法出自杜魯門對現(xiàn)行軍事機構(gòu)中存在的浪費、扯皮、各行其是等現(xiàn)象的深惡痛絕，杜魯門在回憶錄中寫道：“我坐進(jìn)總統(tǒng)辦公室后，最堅定的信念就是改革美國的國防體制，這樣才能確保國家未來的安全，實現(xiàn)持久和平?！薄?〕而作為國家安全法的重要藍(lán)本，《埃伯斯塔特報告》則全文展現(xiàn)出一種以“協(xié)調(diào)”（coordination）為核心的組織哲學(xué)。弗萊斯特爾告訴戰(zhàn)爭部長史汀生《埃伯斯塔特報告》意在：“建立一個能夠綜合軍事和政治訴求，在戰(zhàn)時和和平時期從總體上起協(xié)調(diào)和建議作用的政府機構(gòu)”?！?〕這一主張正體現(xiàn)了國家安全政策在高級層面的協(xié)調(diào)。

戰(zhàn)時的協(xié)調(diào)經(jīng)驗加上戰(zhàn)后實際需求，最終使美國國會通過了《1947年國家安全法》。以此為中心建立的一系列國家安全新機制也為文職部門和軍事部門的代表們在“決策高層”實現(xiàn)無縫合作提供種種便利。正如一項研究報告所言，“（1947年國家安全法）旨在糾正二戰(zhàn)期間非正規(guī)的國家安全政策制定程序，實現(xiàn)政策間的協(xié)調(diào)，創(chuàng)立能夠應(yīng)對冷戰(zhàn)并能防范另一個珍珠港式突然襲擊的國家安全體系?！薄?〕

二、加強軍方在外交事務(wù)中的影響力

在美國的大部分歷史中，文官和軍隊相分離并有明確的區(qū)別是一個重要的前提守則。在這一守則之下，文官領(lǐng)導(dǎo)軍隊。而且，軍人和商人都不能參政。但19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，隨著美國國力的增長和參與全球事務(wù)日益增多，同時現(xiàn)代科技應(yīng)用到工業(yè)化大國迅猛擴大的武裝部隊中的狀況使軍隊在美國國家事務(wù)中或主動或被動的承擔(dān)起重要作用。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國陸、海、空三軍領(lǐng)導(dǎo)者們在國家對外政策的形成過程中史無前例地?fù)?dān)當(dāng)了關(guān)鍵角色。當(dāng)時，軍方在這些問題上的意見舉足輕重，恐怕唯有總統(tǒng)方能對最后決策彈壓一二。

直到戰(zhàn)爭結(jié)束臨近結(jié)束，純軍事議題越來越被與軍隊復(fù)員和海外駐軍等相關(guān)的外交政治議題所取代，軍事部門依然并沒有做好“撤回營房”的準(zhǔn)備。作為建立戰(zhàn)后安全體制的主要倡議人陸軍部長馬歇爾及海軍部長弗萊斯特爾等軍方人士，雖然也有意在美國建立一個或統(tǒng)一或協(xié)調(diào)的國防機制，但不得不說他們很大程度上也是基于提高軍方在外交決策中的地位的考慮。正如一位陸軍軍官觀察到的：“不管我們是否喜歡，戰(zhàn)爭部都是時候面對這個事實了—我們在許多政治問題上懷有濃厚的興趣”?！?〕在戰(zhàn)后關(guān)于國家安全體制大建設(shè)的問題上，不管是陸軍部提出的軍事一體化建議，還是海軍部提出的以《埃伯斯塔特報告》為中心的各機構(gòu)協(xié)調(diào)、合作的設(shè)想，其共同點都是要提高軍方在國家事務(wù)尤其是對外事務(wù)中的影響力。這一想法在NSC中得到了最為明顯的體現(xiàn)。根據(jù)1947年國家安全法所設(shè)立的國家安全委員會，其目的是成為總統(tǒng)主要的外交顧問，但該委員會卻有將近一半的人來自軍隊，這使得軍事領(lǐng)導(dǎo)人能夠享有直接和內(nèi)閣官員一起負(fù)責(zé)國家政治、外交、經(jīng)濟和財政事務(wù)的權(quán)力。相比戰(zhàn)前為數(shù)不多且只在戰(zhàn)爭中登臺的軍方來說，這樣大的權(quán)力怕是以前想也未曾敢想的。

不僅軍方如此，作為參加過一戰(zhàn)的陸軍士兵，帶著對歷史的著迷，杜魯門很崇拜軍隊中的英雄式人物，奧馬爾·布萊德利和馬歇爾將軍都曾被他看作最偉大的美國人，總統(tǒng)有心要提高軍隊在國家事務(wù)中的作用。1945年12月19日，杜魯門向國會提交咨文，提議建立一個統(tǒng)一的國防部，同時著手設(shè)計國家安全體制。他認(rèn)為“國防計劃不光是改組武裝力量的問題，而且需要就安全和防御問題的軍事、經(jīng)濟和政治的各個方面取得密切協(xié)調(diào)”?！?〕這也就以政府口吻確定了戰(zhàn)后軍事部門在國家安全方面的重要作用。

三、規(guī)范高層決策程序

憲法賦予總統(tǒng)統(tǒng)率武裝部隊和處理外交事務(wù)的權(quán)力。20世紀(jì)前，美國歷史的絕大部分時間中，政策協(xié)調(diào)的責(zé)任是在總統(tǒng)身上的，他也是當(dāng)時唯一的協(xié)調(diào)政策的機構(gòu)。要使美國各行政機構(gòu)合作，哪怕在很低程度上的合作，都需要總統(tǒng)權(quán)力發(fā)揮作用。這種協(xié)調(diào)權(quán)力在20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)的使用中得到了極大的擴張。其中尤以羅斯福的權(quán)力擴張為甚。

羅斯?？偨y(tǒng)不是一個循規(guī)蹈矩的人，他看不上行政部門在管理國家上例行公事、照章辦事的官僚作風(fēng)，而是喜歡各種臨時性的管理方式，追求辦事效率。當(dāng)選為美國第32任總統(tǒng)后，羅斯福著手實施“新政”，這個過程使得政府權(quán)力開始擴大，總統(tǒng)的職能也不斷強化。1939年羅斯福提議設(shè)立了“總統(tǒng)行政辦公室”，該機構(gòu)的成員直接為總統(tǒng)的需求服務(wù)。到了二戰(zhàn)，羅斯福偏好個人主義的工作方式，經(jīng)常忽視各種正式委員會，在個別顧問的協(xié)助下自己處理外交和軍事政策。通過與丘吉爾通信或私下交談的方式確定政策后，原本提供政策建議的參謀長聯(lián)席會議只能去執(zhí)行他的政策。雖然軸心國集團(tuán)最終被打敗，戰(zhàn)爭取得了勝利，然而，很多戰(zhàn)時被排除出決策圈的機構(gòu)，表現(xiàn)出對羅斯福的決策方式的極為不滿。他們稱戰(zhàn)時總統(tǒng)在軍事指揮和外交事務(wù)上表現(xiàn)出的拖沓、隨意甚至瘋狂的行為為“競爭性混亂”，這種管理模式對羅斯福來說當(dāng)然可以最大化自己的自主權(quán)，但卻可能會導(dǎo)致政策災(zāi)難。戰(zhàn)爭臨近結(jié)束時，已有不少人意識到正式的制度化過程對外交和軍事政策的制定是不可缺少的。

羅斯福逝世后，尤其是當(dāng)蘇聯(lián)開始強化對東歐的占領(lǐng)時，更多的人對羅斯福的戰(zhàn)爭政策表示不滿。有些人認(rèn)為他對蘇聯(lián)太“軟弱”，也有人認(rèn)為他一心求勝卻忽視長遠(yuǎn)軍事戰(zhàn)略的政治利益。時代周刊的軍事分析員Hanson Baldwin認(rèn)為，羅斯福戰(zhàn)時最大的失誤就是拒絕丘吉爾的巴爾干戰(zhàn)略，執(zhí)意堅持跨越海峽作戰(zhàn)，只是因為這樣能更快取得勝利，然而這種做法卻使盟軍部隊未能趕在蘇聯(lián)之前進(jìn)入中歐，導(dǎo)致蘇聯(lián)在中東歐力量的擴張。因此，許多民間人士在對戰(zhàn)時羅斯福的表現(xiàn)進(jìn)行考察反思后也認(rèn)為，美國應(yīng)該建立一個穩(wěn)定、正式的國家安全政策制度。

而弗萊斯特爾等人之所以屬意于建立NSC，將之作為戰(zhàn)后最重要的總統(tǒng)咨詢機構(gòu)，背后也隱含著一個不可忽視的動機，就是以正式的、制度化的組織程序規(guī)范總統(tǒng)的決策行為，以某種集體決策機制限制總統(tǒng)獨斷專行。設(shè)立NSC，可以使總統(tǒng)的權(quán)責(zé)被納入一個正式的決策程序，并與主要外交防務(wù)官員分享決策權(quán)力。正因為如此，在當(dāng)時的華盛頓圈子里，NSC曾被戲稱為“弗萊斯特爾的報復(fù)”——強調(diào)隨時代發(fā)展起來的程序化、制度化的官僚機構(gòu)對傳統(tǒng)的專制的總統(tǒng)權(quán)的報復(fù)。

基于以上三種主流觀點，美國在唇槍舌戰(zhàn)中建立了龐大的國家安全體制工程，該工程中的很多機構(gòu)設(shè)置直到今天仍然在美國政治、軍事、科技等領(lǐng)域發(fā)揮著無與倫比的影響力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕〔4〕Brian Waddell.Toward the national security state—civil-military relationship after world warⅡ〔M〕.Westport Connecticut：Greenwood Publishing Group.2008：30.

〔2〕Richard A.BestJr.The National Security Council：An Organizational Assessment 〔J〕. Congressional Research Service Report for Congress，December28，2011：6.

〔3〕Harry S.Truman，Memoirs by Harry S.Truman，Vol.2〔J〕.Garden City，NY： Doubleday. 1956：46.

〔5〕申華.美國國家情報管理制度研究〔M〕.北京：軍事科學(xué)出版社.2010：45.

〔6〕Douglas T.Stuart.Creating The National Security State：A History of the Law That Transformed America〔M〕.New Jersey：Princeton University Press.2008：70.

〔7〕杜魯門.杜魯門回憶錄（下）〔M〕.李石，譯.北京：東方出版社.2007：59.

〔責(zé)任編輯：王 珍〕