新一輪司法體制改革背后權(quán)力制約的失衡與重建

[摘要]隨著十八屆三中全會(huì)的勝利召開，新一輪司法體制改革被提上議事日程，其中法檢兩院的人財(cái)物管理權(quán)限的上提更是一大亮點(diǎn)。本文旨在探討改革過程中可能出現(xiàn)的權(quán)力制約體系的失衡與重建問題，以保證在司法改革的過程中既去處地方化也去處行政化，保證司法改革目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]司法體制改革；法檢垂直；權(quán)力制約

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中關(guān)于司法體制及法治建設(shè)的內(nèi)容是其一大亮點(diǎn)，《決定》中明確提出“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”。外界普遍對(duì)此表示出很高的評(píng)價(jià)，認(rèn)為這是中國司法體制改革的重要一步，也是中國式司法獨(dú)立的基礎(chǔ)性工程。

《決定》提出的地方兩院實(shí)行省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理有著非常積極的現(xiàn)實(shí)意義。它可以緩解現(xiàn)地方法檢兩院普遍面臨的“案多人少”的矛盾，破解由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異，欠發(fā)達(dá)地區(qū)檢察官與法官待遇普遍較低，導(dǎo)致人才流失嚴(yán)重的問題；平衡與完善地區(qū)間的司法資源配置；消除少數(shù)地方利用人事權(quán)與財(cái)政權(quán)對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行的不當(dāng)干預(yù)。因此，中央對(duì)此做出的決定是正確且適時(shí)的，也是法治中國的必由之路。筆者作為一名基層司法工作者對(duì)此有很高的期待。為順利推進(jìn)本次司法體制改革，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治中國的改革目標(biāo)，在省以下地方法院、檢察院人財(cái)物管理權(quán)限上提的同時(shí)，我們也應(yīng)注意可能出現(xiàn)的權(quán)力制約失衡問題。

兩院人財(cái)物管理權(quán)限的上提本質(zhì)上打破了原有權(quán)力制約體系的平衡狀態(tài)，應(yīng)引入新的監(jiān)督制約力量。傳統(tǒng)地方司法機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上存在著雙重領(lǐng)導(dǎo)，既受上級(jí)司法機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)也受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)及人大的監(jiān)督。其在人事權(quán)上受地方與上級(jí)司法機(jī)關(guān)的雙重審批，在財(cái)政上受本級(jí)政府的控制。因此地方司法機(jī)關(guān)在接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，同樣其權(quán)力也受到來自兩個(gè)方向的制約，如當(dāng)?shù)胤讲缓侠砀缮嫠痉C(jī)關(guān)的具體辦案時(shí)，上級(jí)司法機(jī)關(guān)可以利用訴訟程序在業(yè)務(wù)上排除這種干涉。另一方面，當(dāng)司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時(shí)也需要在依法的基礎(chǔ)上考慮當(dāng)?shù)氐木唧w情況，同時(shí)接受著地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)及人大的監(jiān)督。因此對(duì)于傳統(tǒng)地方司法機(jī)關(guān)而言，其司法權(quán)行使其實(shí)是上級(jí)業(yè)務(wù)部門與地方權(quán)力博弈與平衡的結(jié)果。而此次改革決定的地方兩院人財(cái)物管理權(quán)限上提打破了原有的這種權(quán)力平衡格局，地方對(duì)當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的的制約和監(jiān)督力量實(shí)際上被大大削弱（當(dāng)然，這很好的排除了地方對(duì)司法權(quán)不當(dāng)干涉的可能性），原有對(duì)地方司法機(jī)關(guān)的權(quán)力制約體系失衡。這種失衡應(yīng)有新的監(jiān)督制約力量予以補(bǔ)充，重建新的權(quán)力監(jiān)督制約體系，否則當(dāng)司法機(jī)關(guān)人財(cái)權(quán)物渾然一體，級(jí)別分明，下級(jí)成為上級(jí)的傳聲筒，脫離于地方的司法機(jī)關(guān)看似擺脫了地方保護(hù)主義，實(shí)則可能步入部門利益的不歸路。對(duì)于新的監(jiān)督力量的介入應(yīng)該在現(xiàn)有法律框架下、遵守相關(guān)法定程序的過程中進(jìn)行。如完善人民陪審員制度與人民監(jiān)督員制度，改變?nèi)嗣衽銓弳T“陪而不審”的現(xiàn)狀，增強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的法律效力，引入并引導(dǎo)體制外的監(jiān)督力量，有秩序地對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督與制約，完善相關(guān)監(jiān)督程序，利用好民智民力為新的司法監(jiān)督體系的重建打下堅(jiān)實(shí)的地基。

人財(cái)物統(tǒng)一管理并不意味著垂直管理，應(yīng)避免司法機(jī)關(guān)的行政化。司法機(jī)關(guān)上下級(jí)關(guān)系有其自身性質(zhì)所決定的特殊性，并非嚴(yán)格意義上的管理與被管理關(guān)系，對(duì)于法院系統(tǒng)而言，其上下級(jí)關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。在程序法上更是有明確的審限規(guī)定，上級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)司法機(jī)關(guān)的作用必須通過法定的審限制度及相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)程序進(jìn)行。因此司法機(jī)關(guān)并不適合傳統(tǒng)意義上的垂直管理，否則將可能導(dǎo)致兩審終審制名存實(shí)亡，甚至?xí)催^來強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的行政化傾向?！稕Q定》中同時(shí)提出“健全法官、檢察官職業(yè)保障制度。”這一點(diǎn)是對(duì)未來改革的推進(jìn)至關(guān)重要，提高具體法官既檢察官的獨(dú)立辦案權(quán)限，同時(shí)完善對(duì)法官和檢察官的職業(yè)保障，非法定條件不得隨意對(duì)法官及檢察官的資格予以撤銷以消除其后顧之憂。使辦案法官及檢察官的責(zé)任終身制，從而讓具體司法工作者能夠自由并嚴(yán)格的依法行使其權(quán)力。目前《決定》暫時(shí)將兩院的人財(cái)物管理權(quán)限統(tǒng)一上提到省一級(jí)，未來可能涉及到對(duì)相關(guān)組織法甚至憲法的修改，建議在未來修改組織法時(shí)，將法官與檢察官的任命權(quán)由地方人大收歸省一級(jí)人大。其領(lǐng)導(dǎo)人事任免權(quán)同時(shí)經(jīng)過省級(jí)司法機(jī)關(guān)與省級(jí)人大的雙重審批，強(qiáng)化省級(jí)人大對(duì)地方司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量；同時(shí)提高法官及檢察官的任免門檻、完善其職業(yè)保障；保障訴訟程序的正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)檢察系統(tǒng)與法院系統(tǒng)的相互制約。在防止司法權(quán)地方化的同時(shí)防止其行政化，重建其失衡的權(quán)力制約體系。

《決定》體現(xiàn)出的是黨中央此次全面深化改革的重大決心，也是我們邁向法治中國的堅(jiān)實(shí)一步，破而后立方為道，在打破司法機(jī)關(guān)原有權(quán)力制約體系后，我們更應(yīng)著眼于重建和完善。在新的歷史起點(diǎn)，需要我們總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，以更大的政治智慧和勇氣，再度出發(fā)。