地役權(quán)生態(tài)化的現(xiàn)實(shí)困境及相關(guān)建議

摘 要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類的生態(tài)利益與環(huán)境資源所有權(quán)人基于物權(quán)所享有的經(jīng)濟(jì)利益之間的沖突愈演愈烈。歷史悠久的傳統(tǒng)地役權(quán)制度在環(huán)境保護(hù)方面體現(xiàn)出了極大的優(yōu)勢，地役權(quán)生態(tài)化的趨勢越來越明顯，但其也面臨著許多的現(xiàn)實(shí)困境。針對生態(tài)地役權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出更具操作性的建議，以更好地發(fā)揮私法手段保護(hù)環(huán)境的優(yōu)越性。

關(guān)鍵詞：地役權(quán)；生態(tài)地役權(quán)；環(huán)境保護(hù)地役權(quán)

中圖分類號：D913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）25-0137-03

地役權(quán)是在他人的土地上設(shè)立的以供自己土地便利使用的用益物權(quán)。其淵源于羅馬法，經(jīng)歷了兩千多年的歲月仍在各國民法典里存有一席之地，但其概念和內(nèi)涵則隨著時間的洪流不斷發(fā)展。地役權(quán)最早脫胎于羅馬古時的鄉(xiāng)村地役權(quán)，人們在已分割的土地上保持著土地未分割前的耕作習(xí)慣，如灌溉的渠道、通行的小道等，形成了最初的地役權(quán)。后來隨著畜牧業(yè)以及城市的發(fā)展，地役權(quán)也隨之變化著。時至今日，地役權(quán)的內(nèi)容由最初所涵蓋的通行權(quán)、引水權(quán)發(fā)展為包括景觀權(quán)在內(nèi)的多樣的權(quán)利內(nèi)容，形成了獨(dú)立于人役權(quán)的依附于土地而存在的權(quán)利體系。如今，隨著生態(tài)資源的有限性和重要性為人們所重視，環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重，許多學(xué)者開始主張用傳統(tǒng)的地役權(quán)理論解決環(huán)境保護(hù)的問題，通過設(shè)定權(quán)利義務(wù)的地役權(quán)合同促進(jìn)實(shí)施環(huán)境保護(hù)行為，由此拉開了地役權(quán)生態(tài)化的序幕。

一、生態(tài)地役權(quán)的概要

（一）生態(tài)地役權(quán)的概念及其環(huán)保優(yōu)勢

運(yùn)用傳統(tǒng)的地役權(quán)理論去處理新的環(huán)境問題，是否可行呢？其實(shí)運(yùn)用較為成熟完善的用益物權(quán)制度來理解、保護(hù)環(huán)境問題，具有極大的可行性和操作性?！坝纱丝梢?，地役權(quán)除規(guī)范通行、汲水、眺望等通常內(nèi)容外，還可用于規(guī)范環(huán)境保護(hù)及營業(yè)競爭等，不能認(rèn)為其屬古老制度就舍而不用，地役權(quán)因其具有極大的私法自治度，從而能極好地適應(yīng)現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！盵1]

生態(tài)地役權(quán)，顧名思義，是為了特殊的生態(tài)環(huán)境利益而在他人的土地上設(shè)立的用益物權(quán)，是順應(yīng)地役權(quán)生態(tài)化的發(fā)展趨勢而對基于特殊的生態(tài)利益設(shè)立的地役權(quán)的統(tǒng)稱，其本質(zhì)上只是一種特殊的地役權(quán)，即其也具有傳統(tǒng)地役權(quán)的一般特征。

地役權(quán)最大的特征就是具有從屬性和不可分性，即使供役地人或地役權(quán)人發(fā)生改變，地役權(quán)也不隨之消滅，這種不因人的身份而流轉(zhuǎn)、具有強(qiáng)烈的土地依附性的特點(diǎn)在保護(hù)生態(tài)利益方面上具有一定的優(yōu)勢。其表現(xiàn)在四個方面：（1）土地是環(huán)境的根本，萬物都離不開大地之母，地役權(quán)在保護(hù)特定土地上所具有的優(yōu)勢以及不以人為轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性能夠在環(huán)境保護(hù)上發(fā)揮極大的作用。（2）地役權(quán)是依據(jù)合同設(shè)立的，即雙方一旦達(dá)成合意，只要不違背公序良俗和法律強(qiáng)制性規(guī)定即具有法律效力，自由性極大。而因?yàn)榄h(huán)境利益的內(nèi)涵豐富，既包括私人的環(huán)境利益也可涵蓋公共的環(huán)境利益，所以環(huán)境法具有公法和私法的雙重屬性，現(xiàn)實(shí)生活中主要依賴于民法和行政法的保護(hù)。但生態(tài)環(huán)境破壞的不可逆性和環(huán)境污染方式的多樣性都要求在設(shè)定普遍性規(guī)范的行政法之外盡可能地運(yùn)用私法手段保護(hù)環(huán)境，這不僅符合環(huán)境法的預(yù)防原則也可根據(jù)具體情況設(shè)定高于一般標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以合同方式設(shè)定權(quán)利義務(wù)比法律直接規(guī)定具有更大的靈活性。（3）地役權(quán)合同可以是有償?shù)?，因此可以使那些因?yàn)楸Ｗo(hù)特殊的、抽象的生態(tài)利益而損失了特定的、具體的經(jīng)濟(jì)利益的供役地人獲得補(bǔ)償，不僅有利于促進(jìn)對環(huán)境的保護(hù)，將環(huán)境保護(hù)的外部成本內(nèi)化，也更符合公平原則。（4）可訴性強(qiáng)。一旦簽訂了生態(tài)地役權(quán)合同，合同一方不履行其應(yīng)負(fù)義務(wù)則可以合同之訴向法院提起訴訟。此種情況下，無須等到發(fā)生了環(huán)境的實(shí)質(zhì)性侵害或者嚴(yán)重后果再提起環(huán)境侵權(quán)之訴。

（二）生態(tài)地役權(quán)的分類

生態(tài)地役權(quán)作為一種特殊的地役權(quán)，傳統(tǒng)的地役權(quán)分類當(dāng)然也適用于生態(tài)地役權(quán)，如羅馬法對鄉(xiāng)村地役權(quán)和城市地役權(quán)的分類（這一分法現(xiàn)已為各國民法典擯棄），如根據(jù)供役地人是否需要積極作為來區(qū)分的積極地役權(quán)和消極地役權(quán)等。

但生態(tài)地役權(quán)也有其特殊的分類：（1）根據(jù)設(shè)定地役權(quán)所能產(chǎn)生的生態(tài)效益分為正生態(tài)地役權(quán)和負(fù)生態(tài)地役權(quán)，使用他人土地時所產(chǎn)生的對環(huán)境的積極效應(yīng)即為正生態(tài)地役權(quán)，反之則為負(fù)生態(tài)地役權(quán)。（2）依據(jù)地役權(quán)設(shè)定的目的可以分為一般生態(tài)地役權(quán)和公共生態(tài)地役權(quán)，一般生態(tài)地役權(quán)的主體是具體的生態(tài)利益的受益者和環(huán)境法律關(guān)系主體，地役權(quán)基于特定個體的環(huán)境生態(tài)利益而設(shè)立；而公共生態(tài)地役權(quán)的設(shè)定則是出于不特定多數(shù)人或國家的環(huán)境生態(tài)利益的需要設(shè)立的，其地役權(quán)人多表現(xiàn)為國家或公眾的代表機(jī)構(gòu)。（3）按地役權(quán)設(shè)定后所取得的利益分類，可分為生態(tài)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)和生態(tài)資源保護(hù)地役權(quán)。（4）根據(jù)生態(tài)地役權(quán)的權(quán)利內(nèi)容的不同，可分為礦業(yè)地役權(quán)、草原地役權(quán)、林業(yè)地役權(quán)、清潔大氣地役權(quán)等等。（5）根據(jù)享有生態(tài)地役權(quán)的主體不同，還可分為自然人地役權(quán)、單位地役權(quán)、國家地役權(quán)、國際地役權(quán)和代際地役權(quán)。

二、地役權(quán)生態(tài)化所面臨的現(xiàn)實(shí)困境

地役權(quán)理論雖然在環(huán)境保護(hù)方面具有一定的優(yōu)勢，但其生態(tài)化的過程也是地役權(quán)理論不斷發(fā)展、填補(bǔ)空白的過程，因此在現(xiàn)實(shí)中不免面臨著一些困境。

（一）生態(tài)地役權(quán)與環(huán)境征收的過渡問題

生態(tài)地役權(quán)是用益物權(quán)的一種，強(qiáng)調(diào)的是財產(chǎn)權(quán)；而環(huán)境征收則是基于公共環(huán)境利益而對私人財產(chǎn)權(quán)的剝奪或限制。兩者具有很大的不同，分屬私法和公法的內(nèi)容，但在實(shí)踐中，兩者存在著過渡的問題。

舉一具體的案例來說明，一農(nóng)民承包了幾十畝山地種植樹林，十年后當(dāng)樹木成熟可以砍伐以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益時，其所承包的所有林地因被劃入沙塵暴防治林的范圍以至于無法砍伐樹木，造成該農(nóng)民所投入的大量經(jīng)濟(jì)成本無法收回的財產(chǎn)損失。根據(jù)“社會負(fù)擔(dān)均擔(dān)”原則，大多數(shù)人受益的環(huán)境保護(hù)外部成本僅由其一人承擔(dān)并不合理，承包人此時可以通過要求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者請求當(dāng)?shù)卣畬ζ溥M(jìn)行征收來獲得救濟(jì)。

上述保護(hù)環(huán)境生態(tài)利益的做法限制了土地使用權(quán)人的使用權(quán)，理論上來說，既然使用了他人的土地以獲得自己的便利（不特定多數(shù)人的環(huán)境生態(tài)利益），因此運(yùn)用地役權(quán)理論進(jìn)行利益平衡是可行的；同時也可運(yùn)用準(zhǔn)征收理論平衡，即對私人財產(chǎn)權(quán)的利用限制達(dá)到一定程度（超出合理限制范圍）時，可以請求政府對其進(jìn)行征收。我國法律并未明文規(guī)定準(zhǔn)征收，只規(guī)定了對財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剝奪的這一種征收形式，忽略了超限限制財產(chǎn)權(quán)這一準(zhǔn)征收手段，但是許多國家已將準(zhǔn)征收列為征收的一種。例如美國就將財產(chǎn)權(quán)的過度限制定義為“準(zhǔn)征收”，其表現(xiàn)方式有兩種：一種是限制了財產(chǎn)權(quán)人對財產(chǎn)的使用價值的實(shí)現(xiàn)，稱為占有準(zhǔn)征收，如使用古老建筑的大廳設(shè)立博物館；另一種則是限制了財產(chǎn)的價值的實(shí)現(xiàn)，稱為管制準(zhǔn)征收，如不允許隨意買賣。但無論哪種準(zhǔn)征收，都強(qiáng)調(diào)“度”的問題，即必須超出合理的限制。

地役權(quán)的設(shè)立基于合意，建立在平等主體的磋商之上。但在現(xiàn)實(shí)中，許多生態(tài)地役權(quán)的供役地人與地役權(quán)人相比處于弱勢地位，且往往表現(xiàn)為多對一的簽訂模式，地役權(quán)人即公共生態(tài)利益代表人很難一一簽訂符合雙方合意的地役權(quán)合同。由于我國并沒有準(zhǔn)征收制度作為過渡，但一些基于生態(tài)保護(hù)考量的禁牧、禁伐又屬于行政強(qiáng)制行為，必須予以實(shí)施，這就容易導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的兩種情況：一種是供役地人抱著“有補(bǔ)償總比沒有好”的想法而半強(qiáng)制半自愿地簽訂地役權(quán)合同，損害了其財產(chǎn)權(quán)；另一種是因拿不到合理補(bǔ)償而進(jìn)行消極抵抗的做法。無論哪種情況，都不利于我國的社會主義法制建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

（二）生態(tài)地役權(quán)成本提高：一般生態(tài)利益與公共生態(tài)利益之爭

20世紀(jì)美國就經(jīng)歷了“別進(jìn)我家后院”的運(yùn)動高潮，也稱為鄰避運(yùn)動，隨著公民個人環(huán)境保護(hù)意識的提高，其對環(huán)境權(quán)的認(rèn)識和要求也提高了，一些居民對于會影響自己居住環(huán)境的經(jīng)濟(jì)項目開展反對活動，要求污染“不能進(jìn)我家后院”。如今我國也面臨著此種困境，一些城市污水處理廠、垃圾處理廠既是城市發(fā)展所必需的建設(shè)，又面臨著“落戶難”的問題。

本質(zhì)上，這是一般生態(tài)利益與公共生態(tài)利益之間的戰(zhàn)爭。一方面，城市污水處理廠、垃圾處理廠是解決“垃圾圍城”困境的必需，是美化城市環(huán)境和循環(huán)利用資源的場所，對于公共生態(tài)利益是有益的；另一方面，其增加了當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染的風(fēng)險，如垃圾處理廠如執(zhí)行焚燒過程不當(dāng)，其所產(chǎn)生的二■英是一級致癌物，又或是影響了周圍不動產(chǎn)的價值，降低了其升值空間，因此每一次選址都會受到反對方的阻撓。而土地權(quán)利的分散性又增加了簽訂地役權(quán)合同的難度，使得環(huán)境保護(hù)成本增加。如廣州市原打算在番禺區(qū)建設(shè)垃圾焚燒項目，因遭到當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對而進(jìn)行了長期的選址之爭。與此同時，廣州市所產(chǎn)生的大量垃圾日益使原先的垃圾處理機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)，對環(huán)境產(chǎn)生了一定的壓力。

（三）沒有完善的生態(tài)地役權(quán)補(bǔ)償金渠道

生態(tài)地役權(quán)是私法手段，需要雙方合意才能成立地役權(quán)合同，而適當(dāng)合理的補(bǔ)償金往往是達(dá)成合意的關(guān)鍵。實(shí)踐中，我國主要仍是使用公法手段進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，這種仰賴于國家，認(rèn)為環(huán)境資源和生態(tài)利益是公共產(chǎn)品，應(yīng)由國家提供并保障的想法不僅過時，而且不符合環(huán)境保護(hù)的特殊性（預(yù)防為主，治理為輔），一旦“政府失靈”則可能無法救濟(jì)以致于造成不可挽回的環(huán)境生態(tài)破壞。此時，運(yùn)用私法手段對環(huán)境予以保護(hù)就極大地彌補(bǔ)了行政手段在環(huán)境保護(hù)中表現(xiàn)出來的僵化、滯后、容易失靈的缺點(diǎn)。

美國的保護(hù)地役權(quán)制度在耕地保護(hù)方面就展現(xiàn)了極大的優(yōu)越性，純熟運(yùn)用私法手段，強(qiáng)調(diào)非強(qiáng)制性合同或采取捐贈獎勵的模式比單純運(yùn)用行政強(qiáng)制手段所取得的效果要好。而我國如今的生態(tài)地役權(quán)補(bǔ)償金還未市場化，補(bǔ)償金往往不能正確反映該土地的環(huán)境資源價值和生態(tài)價值，對生態(tài)地役權(quán)的發(fā)展起到了一定的阻礙作用。

三、相關(guān)建議

（一）明確生態(tài)地役權(quán)的法律地位

我國《物權(quán)法》只對地役權(quán)做了一般規(guī)定，但實(shí)踐中環(huán)境保護(hù)地役權(quán)已大量存在，只是名目不同?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第156條規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地?！边@里的“效益”應(yīng)當(dāng)涵括經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。梁慧星教授就認(rèn)為應(yīng)當(dāng)作如下解釋：“不限于經(jīng)濟(jì)上的利益，舒適、快樂、美觀的利益也包括在內(nèi)，如為了需役地的美觀、舒適而設(shè)定眺望地役權(quán)即屬之?！盵2]但這只是學(xué)理解釋，個人認(rèn)為為了突出生態(tài)地役權(quán)的重要性和特殊性，應(yīng)該在法條中單獨(dú)列出。單列并不要求作具體規(guī)定，只需做原則性規(guī)定即可，如增加生態(tài)地役權(quán)必須有償?shù)囊?guī)定，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)外部成本內(nèi)部化的要求。如有特殊具體要求，則可在環(huán)境保護(hù)單行法中進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

（二）完善生態(tài)地役權(quán)的補(bǔ)償金渠道

盡管環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立與環(huán)境征收不同，它并不以整塊土地為對象，一般情況下也不影響供役地權(quán)利人對于土地的基本利用，只是對供役地權(quán)利人基于所有權(quán)而延伸出來的某項或者某幾項權(quán)能進(jìn)行必要的限制，由此大大降低了政府保護(hù)環(huán)境的成本，但因設(shè)立各類環(huán)境保護(hù)地役權(quán)而需支付的成本總量仍然非常可觀。大量的成本需要多元化補(bǔ)償機(jī)制的建立，否則無法發(fā)揮環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境生態(tài)利益的衡平。

除了政府直接補(bǔ)貼外，還可以采取與環(huán)境標(biāo)志制度相結(jié)合的市場化補(bǔ)償方式。對于妥當(dāng)履行了環(huán)境保護(hù)義務(wù)的供役地人所獲得的收益產(chǎn)品，政府應(yīng)給予綠色環(huán)境標(biāo)志，允許其通過與非綠色生產(chǎn)產(chǎn)品拉開價格差而獲得的銷售收入彌補(bǔ)補(bǔ)償金的不足。

此外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會閑散資金的利用。如鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商捐贈一定比例的盈利，通過吸納社會資本用以成立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)專項基金。對于捐贈的房地產(chǎn)企業(yè)，政府可根據(jù)其捐贈數(shù)目在房地產(chǎn)企業(yè)再次拿地時給予優(yōu)惠，捐贈得越多，下次就能以更低的價格獲得更接近中心地帶或者更具有發(fā)展空間的土地。

（三）增加環(huán)境征收制度作為銜接

許多國家已經(jīng)確立了環(huán)境征收制度，將過度限制財產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)征收形式納入環(huán)境征收的范圍予以保護(hù)。目前我國的征收方式單一，征收仍停留在財產(chǎn)權(quán)剝奪這一階段上。對于限制財產(chǎn)的使用、收益以保護(hù)環(huán)境生態(tài)利益的做法只能適用行政強(qiáng)制行為和地役權(quán)理論進(jìn)行調(diào)整。這樣的制度設(shè)計并不完善，無法做好程度的區(qū)分。而環(huán)境準(zhǔn)征收制度的設(shè)立正好可以作為一個中間地帶進(jìn)行緩和，為環(huán)境保護(hù)行為提供更多的理論基礎(chǔ)和法律救濟(jì)。

環(huán)境征收補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與生態(tài)地役權(quán)的補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)分，這樣對于過度限制權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)的環(huán)境保護(hù)的行為（如權(quán)利人完全無法獲得其他收益或收益極其微?。┛梢砸詼?zhǔn)征收的方式進(jìn)行大額補(bǔ)償。此外，地役權(quán)是有時間限制的，對于一些長期需要進(jìn)行治理或保護(hù)的防沙林工程、野生動物保護(hù)區(qū)等，可以適用環(huán)境征收，不再以生態(tài)地役權(quán)進(jìn)行權(quán)利義務(wù)的設(shè)定。建立好了這兩者的銜接與補(bǔ)充，才能更好地平衡經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益。

（四）設(shè)立生態(tài)地役權(quán)相關(guān)的程序性制度

我國采取的地役權(quán)登記對抗主義，使得未經(jīng)登記的地役權(quán)無法具有對抗善意第三人的法律效力。但由于生態(tài)地役權(quán)合同多數(shù)基于特殊生態(tài)公共利益而設(shè)立的，應(yīng)當(dāng)盡量減少以善意第三人為由對抗生態(tài)地役權(quán)的情況，因此必須明確生態(tài)地役權(quán)的相關(guān)程序。程序正義是實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)的前提，因此規(guī)范的生態(tài)地役權(quán)合同程序要件更有利于保護(hù)地役權(quán)人和供役地人。

在程序設(shè)立時應(yīng)當(dāng)對處于弱勢地位的生態(tài)地役權(quán)供役地人予以適當(dāng)傾斜，如進(jìn)行磋商前應(yīng)告知供役地權(quán)利人有權(quán)獲得專業(yè)人員的咨詢服務(wù)，以明確自身的權(quán)利和義務(wù)；確定補(bǔ)償金額時，應(yīng)當(dāng)允許由供役地權(quán)利人選擇的專業(yè)機(jī)構(gòu)對供役地進(jìn)行價值評估；所涉環(huán)境生態(tài)利益重大或地役權(quán)人為國家或公眾代表機(jī)構(gòu)時，應(yīng)將簽訂的生態(tài)地役權(quán)合同報環(huán)境行政主管部門審核，審核通過生效，同時可以予以一定的公示期，并進(jìn)行備案登記以對抗善意第三人。

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