法治視野下的社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新研究

摘 要：以社會(huì)組織參與社會(huì)治理為切入點(diǎn)，首先通過(guò)對(duì)社會(huì)組織依法參與社會(huì)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)價(jià)值予以分析，深刻剖析當(dāng)前的立法現(xiàn)狀及其存在的缺陷，并在此基礎(chǔ)上就社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新的法治化路徑做了較為粗淺的探析。

關(guān)鍵詞：法治；社會(huì)組織；社會(huì)治理創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）25-0126-02

隨著社會(huì)變革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)治理的任務(wù)更加艱巨繁重。黨的十七大報(bào)告提出要“發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”；黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體系。在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)提出“社會(huì)治理”的概念，要“改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，引導(dǎo)社會(huì)組織依法開(kāi)展活動(dòng)”?？梢?jiàn)，近年來(lái)，國(guó)家以黨代會(huì)的形式，就社會(huì)治理的內(nèi)容進(jìn)行了創(chuàng)新性規(guī)定，彰顯出社會(huì)治理正是現(xiàn)時(shí)代的迫切需要。本文也基于此點(diǎn)認(rèn)識(shí)，以法治的視角，對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)行研究，定為具有重大的理論與實(shí)踐價(jià)值。

一、社會(huì)組織依法參與社會(huì)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

隨著我國(guó)依法執(zhí)政、加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和公民政治參與意識(shí)的日益增強(qiáng)，社會(huì)治理主體多元化格局日益形成，社會(huì)治理創(chuàng)新法治化已被提上議事日程，因此，社會(huì)組織依法、有序參與社會(huì)治理創(chuàng)新有著重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（一）深入落實(shí)依法治國(guó)基本方略

實(shí)行依法治國(guó)，必須擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制。依法治國(guó)方略對(duì)社會(huì)治理提出了全方位的要求，而社會(huì)組織依法參與社會(huì)治理創(chuàng)新也填補(bǔ)了社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)τ谥卫碇黧w、內(nèi)容和方法的規(guī)定，是依法治國(guó)方略在社會(huì)治理領(lǐng)域的深入推進(jìn)和進(jìn)一步發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，限制政府權(quán)力

在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理模式中，政府是唯一的社會(huì)治理主體。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系開(kāi)始發(fā)生深刻變化，一個(gè)要求相對(duì)獨(dú)立于政治國(guó)家的公民社會(huì)開(kāi)始萌生，傳統(tǒng)社會(huì)治理模式已不適應(yīng)這一社會(huì)變化[1]，因此需要合理界定政府權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。所以，培育引導(dǎo)社會(huì)組織依法參與社會(huì)治理創(chuàng)新正是實(shí)現(xiàn)上述目的的合理途徑。

（三）培育公民社會(huì)，切實(shí)保障公民權(quán)利

公民社會(huì)并不是存在一切社會(huì)形態(tài)之中，而是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的萌芽、發(fā)展為基礎(chǔ)[2]。我國(guó)的公民社會(huì)發(fā)展還不是十分成熟，必然影響到公民及社會(huì)組織作為社會(huì)治理主體職能的發(fā)揮。社會(huì)治理創(chuàng)新法治化，將公民權(quán)利保障、社會(huì)組織培育等均納入到法治范疇，進(jìn)行規(guī)范化引導(dǎo)，必然能夠有效促進(jìn)公民社會(huì)的成長(zhǎng)，切實(shí)保障公民權(quán)利。

（四）化解社會(huì)矛盾，創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境

社會(huì)治理創(chuàng)新的重要目的之一就是化解社會(huì)矛盾和沖突，創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。而社會(huì)組織依法參與社會(huì)治理創(chuàng)新，就要求社會(huì)組織在法定的條件、范圍和程序下參與社會(huì)治理創(chuàng)新，保障公民依法享有其應(yīng)有的權(quán)利，履行其應(yīng)盡的義務(wù)，保證基本的社會(huì)公正，使社會(huì)處于穩(wěn)定、有序的狀態(tài)之中[3]。

二、社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新的立法現(xiàn)狀及其缺陷

當(dāng)前，中國(guó)正處于深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，傳統(tǒng)的政府管制型社會(huì)治理模式已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，必須創(chuàng)新社會(huì)治理模式，而社會(huì)組織參與社會(huì)治理的合作治理模式則成為必然選擇。然而，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育相對(duì)不良，一個(gè)主要原因就是立法的不完善。

（一）立法相對(duì)滯后，缺乏可操作性

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》賦予了公民結(jié)社自由權(quán)。但是在具體落實(shí)上，除了幾個(gè)單行法以外，其他大都以部門(mén)規(guī)章的形式體現(xiàn)，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等。但是對(duì)社會(huì)組織的法律地位、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)組織法還沒(méi)有出臺(tái)。同時(shí)，相當(dāng)多的社會(huì)治理創(chuàng)新法律制度在創(chuàng)制時(shí)只是進(jìn)行了原則性規(guī)定，具體內(nèi)容沒(méi)有細(xì)化，致使社會(huì)組織在參與社會(huì)治理創(chuàng)新時(shí)的法制保障不足，還賦予了社會(huì)管理機(jī)關(guān)相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，留下了權(quán)力尋租的隱患[4]58。

（二）社會(huì)組織設(shè)立的法定門(mén)檻較高

1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，對(duì)社團(tuán)人數(shù)、財(cái)產(chǎn)數(shù)額以及設(shè)立程序等問(wèn)題均做出嚴(yán)格的限制。如“雙重審批制”，①即設(shè)立新社團(tuán)必須經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門(mén)與行政主管部門(mén)的雙重審批：一方面，各級(jí)民政部門(mén)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行登記注冊(cè)管理。另一方面，業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)進(jìn)行管理。從而嚴(yán)重抑制了社會(huì)組織的設(shè)立。

（三）缺乏配套性法律法規(guī)的保障

在社會(huì)組織法律體系中，還缺乏配套性法律法規(guī)。一是社會(huì)組織運(yùn)行缺乏法律規(guī)范。有關(guān)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理、社會(huì)責(zé)任等都沒(méi)有明確規(guī)定，致使其運(yùn)行沒(méi)有法律依據(jù)，不能形成制度化自律機(jī)制。二是社會(huì)組織非營(yíng)利性規(guī)定缺乏法律規(guī)范。一些社會(huì)組織在享受著非營(yíng)利組織稅收優(yōu)惠的同時(shí)卻將組織所獲利潤(rùn)用于個(gè)人分紅，以組織名義謀取管理者個(gè)人的利益。三是社會(huì)組織法律監(jiān)管體制不健全。業(yè)務(wù)主管單位和民政部門(mén)的管理職能交叉重疊，使監(jiān)管職責(zé)交叉重復(fù)，易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，而且有關(guān)管理規(guī)定彈性過(guò)大，管理的責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。

三、社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新的法治化路徑探析

（一）強(qiáng)化法治理念，創(chuàng)新社會(huì)組織參與社會(huì)治理

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)治理創(chuàng)新立法是在“重經(jīng)濟(jì)立法輕社會(huì)立法”、“重管制輕服務(wù)”、“重物輕人”的傳統(tǒng)立法理念指導(dǎo)下進(jìn)行的，而社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新就需要更新法治理念。

一是堅(jiān)持以人為本理念。將促進(jìn)人的全面自由發(fā)展和維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，作為社會(huì)組織依法參與社會(huì)治理創(chuàng)新的根本目的?？隙ㄉ鐣?huì)治理主體的多元化，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，變管制政府為服務(wù)政府。

二是堅(jiān)持控權(quán)理念。在社會(huì)治理創(chuàng)新領(lǐng)域，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的控制，防止政府“權(quán)力缺位”、“權(quán)力越位”，實(shí)現(xiàn)政府在社會(huì)治理創(chuàng)新中的角色由全能政府、管制政府向有限政府、服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。

三是公平正義理念。公平正義是形式公平正義和實(shí)質(zhì)公平正義的有機(jī)統(tǒng)一。它要求社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新的法律制度是良法，還要求社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為價(jià)值指引，以追求社會(huì)利益為主旨。

（二）完善相關(guān)立法，引領(lǐng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新

一是統(tǒng)一立法和專門(mén)立法相結(jié)合。應(yīng)制定專門(mén)的社會(huì)組織法，作為社會(huì)組織規(guī)范管理的總章程。明確社會(huì)組織的社會(huì)治理職能，對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)行機(jī)制以及監(jiān)管機(jī)制等予以統(tǒng)一、明確規(guī)定。同時(shí)，對(duì)具體的社會(huì)組織需要專門(mén)立法。針對(duì)不同性質(zhì)和類型的社會(huì)組織進(jìn)行專門(mén)立法，保證社會(huì)組織社會(huì)治理創(chuàng)新活動(dòng)有法可依，也有利于各種類型的社會(huì)組織保持自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)多樣化發(fā)展。

二是統(tǒng)一登記，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻。完善社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新法律制度，要按照十八屆三中全會(huì)的規(guī)定，對(duì)重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織統(tǒng)一登記，降低其準(zhǔn)入門(mén)檻。在具體操作上，應(yīng)簡(jiǎn)化登記程序，由行政主管部門(mén)統(tǒng)一承擔(dān)登記管理職責(zé)；對(duì)于不具備注冊(cè)登記條件，又要求政府認(rèn)可的基層社會(huì)組織，應(yīng)允許以備案制代替審批制，由街道和社區(qū)給予備案；對(duì)不主動(dòng)登記的基層社會(huì)組織，只要不是非法組織，在法律允許的范圍內(nèi)可默認(rèn)其存在[4]236-237。

三是完善配套性法律法規(guī)。（1）在社會(huì)組織獨(dú)立性立法方面，厘清社會(huì)組織與政府的關(guān)系。各類社會(huì)組織要逐步實(shí)現(xiàn)與其主管部門(mén)在機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等方面徹底分開(kāi)，使之真正成為產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨(dú)立法人。（2）在社會(huì)組織內(nèi)部管理立法方面，明確社會(huì)組織活動(dòng)的非營(yíng)利性。社會(huì)組織可以取得利潤(rùn)，只是獲得收益不能用來(lái)分配，只能用于社會(huì)組織的運(yùn)行。因此需要在我國(guó)的社會(huì)組織立法和一些專門(mén)立法中，對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)目的的非營(yíng)利性予以明確。（3）在社會(huì)組織監(jiān)管立法方面，建立健全社會(huì)組織的監(jiān)管體制。在外部監(jiān)管方面，建立和明確對(duì)社會(huì)組織實(shí)行統(tǒng)一指導(dǎo)監(jiān)管的具體行政部門(mén)或機(jī)構(gòu)；建立健全社會(huì)組織的監(jiān)管體制，實(shí)行政府行政管理和行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理相結(jié)合的監(jiān)管體制；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的檢查，建立專項(xiàng)檢查制度和巡回檢查制度；同時(shí)抓緊制定對(duì)社會(huì)組織違法違紀(jì)行為的懲戒法律。在內(nèi)部監(jiān)管方面，要建立社會(huì)組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制。社會(huì)組織作為社會(huì)治理創(chuàng)新權(quán)力的行使主體，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。

（三）打造制度環(huán)境，保障社會(huì)組織參與社會(huì)管理

一是轉(zhuǎn)變政府職能，為社會(huì)組織健康成長(zhǎng)提供政策支持。通過(guò)完善社會(huì)組織孵化機(jī)制，形成培育和引導(dǎo)社會(huì)組織健康成長(zhǎng)的支持體系，為社會(huì)組織拓展出更多的社會(huì)資源，也為其參與社會(huì)治理創(chuàng)新提供了制度保障。政府應(yīng)加大購(gòu)買服務(wù)力度，向社會(huì)組織開(kāi)放更多的公共空間。在非基本的公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用；即使是基本公共服務(wù)領(lǐng)域，也要深化改革、利用市場(chǎng)機(jī)制、創(chuàng)新供給方式，更多地利用社會(huì)力量，加大購(gòu)買基本公共服務(wù)的力度，加快制定出臺(tái)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)。

二是培養(yǎng)公民社會(huì)，為社會(huì)組織發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境?，F(xiàn)代社會(huì)的內(nèi)生秩序是人們?cè)谌粘Ｉ鐣?huì)生活的互動(dòng)中，基于信念、道德、傳統(tǒng)、習(xí)俗和經(jīng)驗(yàn)，形成的植根于基層社會(huì)的行為規(guī)范和道德共識(shí)。而社會(huì)組織作為公民社會(huì)的重要組成部分，面臨著巨大的發(fā)展機(jī)遇，成為參與社會(huì)治理，促進(jìn)社會(huì)民主的重要力量。

三是社會(huì)組織自身的規(guī)范發(fā)展。（1）發(fā)展多種形式的社會(huì)組織。形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下社會(huì)協(xié)同的多元化格局，以充分發(fā)揮社會(huì)組織的社會(huì)治理職能。（2）社會(huì)組織的自我管理。通過(guò)完善社會(huì)組織自身運(yùn)行和治理機(jī)制，增強(qiáng)其自律和自治能力，提高其運(yùn)行效率。（3）強(qiáng)化評(píng)估問(wèn)責(zé)，完善社會(huì)組織監(jiān)督管理體系。通過(guò)吸引多方主體加入到對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估問(wèn)責(zé)中，形成多方參與、齊抓共管的社會(huì)組織監(jiān)督管理體系。

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