中國行政訴訟制度的完善與發(fā)展

摘 要：發(fā)展和完善中國國行政訴訟制度，對于行政主體及其工作人員提高依法行政的意識，對于行政相對人依法維護自己權(quán)益的意識，都具有極其重大的理論和現(xiàn)實意義。目前我國行政訴訟的司法審查權(quán)是有限的，應當擴大行政訴訟的受案范圍，放寬原告資格，簡化被告制度，完善行政訴訟證據(jù)制度。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；抽象行政行為；證據(jù)

中圖分類號：D915.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）25-0124-02

所有的行政行為都應接受法院的司法審查，行政機關(guān)沒有最后的決定權(quán)。美國早期著名的“馬伯利訴麥迪遜”案，這一案例具有里程碑的意義，美國最高法院有權(quán)審查一切行政行為，不論是具體的還是抽象的行政行為的合憲性。司法審查是行政法的平衡器，是行政行為合法性和有效性的保證。在我國司法審查由法院進行，司法審查的基礎(chǔ)是憲政，政府的權(quán)力來自于人民，只能依法取得并依法行使。獨立的司法機構(gòu)是對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。目前我國行政訴訟的司法審查權(quán)是有限的，本文試從以下幾個方面探討我國行政訴訟具體制度的完善。

一、擴大行政訴訟的受案范圍

“行政訴訟受案范圍”，又稱“可訴性行為范圍”，它是指法院受理行政爭議案件的界限，即可以受理什么樣的案件，不能受理什么樣的案件。受案范圍過窄是目前《行政訴訟法》最為突出的問題?！缎姓V訟法》采用了兩種方法規(guī)定法院受理行政案件的范圍。一是概括式，即對法院受理行政案件的范圍做出原則性的統(tǒng)一規(guī)定?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向法院提起訴訟?！钡?1條第1款第8項規(guī)定公民“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”，可以提起訴訟。該條第2款規(guī)定“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。”二是列舉式，《行政訴訟法》第11條第1款前7項列舉了法院應當受理的行政行為引發(fā)的爭議。第12條列舉了法院不能受理的四類事項，《行政訴訟法》第12條規(guī)定，人民法院不對下列行政行為進行司法審查：第一，國防、外交等國家行為；第二，行政法規(guī)、規(guī)章或行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；第三，行政機關(guān)內(nèi)部管理行為，如對行政機關(guān)工作人員的獎懲，任免等決定；第四，法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為：2000年3月10日起實施的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，采用了概括加排除列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍，即明確列舉了不屬于行政訴訟受案范圍的事項，對于其他行政爭議，只要未在排除事項之列，原則上均允許相對人提起行政訴訟。該若干問題的解釋回避了對具體行政行為下定義的做法，在第1條第1款采用了概括式的規(guī)定受案范圍，該款規(guī)定：“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院的行政受案范圍?！钡?款則采用了列舉式規(guī)定法院不予受理的案件，包括6類不可訴的行為。即：第一，行政訴訟法第12條規(guī)定的行為；第二，公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為；第三，調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；第四，不具有強制力的行政指導行為；第五，駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；第六，對公民、法人或其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為。

行政訴訟法界定行政訴訟范圍的標準：一是具體行政行為標準，《行政訴訟法》第5條規(guī)定，人民法院只對具體行政行為的合法性進行審查。對具體行政行為以外的其他行為即抽象行政行為提起訴訟，法院不予受理。關(guān)于何謂具體行政行為，《行政訴訟法》并未給出定義，而是用列舉的方法列出公民、法人或其他組織可以提起訴訟的8種具體行政行為以及法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。若干問題的解釋第1條肯定性地表述了行政行為的可訴性，回避了具體行政行為的概念。若干問題的解釋第1條規(guī)定：公民、法人或其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。從理論上講，通常具體行政行為是指行政機關(guān)及其工作人員針對特定的行政機關(guān)及其工作人員做出的，能夠?qū)ζ錂?quán)利和義務直接產(chǎn)生法律效力的行政行為，這類行為只能適用一次。而抽象行政行為是指行政機關(guān)針對非特定人做出的具有普遍約束力的法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件的行為。抽象行政行為針對的對象是非特定的，其效力作用于所有適用的對象，而且在一定范圍內(nèi)可以反復適用。二是人身財產(chǎn)權(quán)標準。人民法院只受理對行政機關(guān)及其工作人員人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行政行為不服提起的訴訟，除非法律另有規(guī)定，法院一般不受理對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)益造成侵犯的行政爭議。目前國內(nèi)的抽象行政行為數(shù)量逐漸增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。并且抽象行政行為是針對普遍對象做出的，適用的效力不止一次，具有反復性、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠遠大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損害，并且造成在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞性。所以，必須將部分抽象行政行為納入我國的司法審查范圍。

二、放寬原告資格

我國行政訴訟法規(guī)定，原告是指認為行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，而向人民法院提起訴訟的公民、法人或其他組織。這一概念可以從以下兩個方面來理解：第一，原告必須是行政相對人一方，即公民、法人或其他組織。第二，原告必須是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的人。首先，行政機關(guān)的行為是直接影響了公民、法人或其他組織的權(quán)益，二者之間是實質(zhì)性聯(lián)系；其次，必須是認為具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，而不是他人的合法權(quán)益。《行政訴訟法》第24條規(guī)定了原告資格應具備三個條件：第一，原告必須是公民、法人或其他組織。第二，原告必須是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的人。第三，原告必須是向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他組織?！度舾蓡栴}的解釋》第12條規(guī)定，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！钡?3條列舉了行政行為可能影響相對人權(quán)益的四種情形：第一，被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；第二，與被訴的行政復議決定有法律上利害關(guān)系或者在復議程序中被追加為第三人的；第三，要求主管行政機關(guān)依法追究加害人法律責任的；第四，與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的。

三、簡化被告制度

我國行政訴訟的被告制度過于煩瑣，不利于相對人行使訴權(quán)。按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向法院提起訴訟的，做出具體行政行為的行政機關(guān)是被告；經(jīng)過復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，做出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告；復議機關(guān)決定改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告；兩個以上行政機關(guān)做出同一具體行政行為的，共同做出具體行政行為的行政機關(guān)是共同被告；法律、法規(guī)授權(quán)的組織所做的具體行政行為，該組織是被告；行政機關(guān)委托的組織所做的具體行政行為，委托的行政機關(guān)是被告；行政機關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被告。根據(jù)若干問題解釋的規(guī)定，當事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告。行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，以自己的名義做出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告。行政機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)或者派出機構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義做出的具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關(guān)為被告。法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構(gòu)或者組織為被告。行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關(guān)為被告。復議機關(guān)在法定期間內(nèi)不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應當以做出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告；當事人對復議機關(guān)不作為不服提起訴訟的，應當以復議機關(guān)為被告。

四、完善證據(jù)制度

行政訴訟證據(jù)跟民事、刑事證據(jù)相比，確實有它的獨特的地方。行政訴訟證據(jù)最特殊的首先就是證明對象，行政訴訟的基本審查原則是審查被告行政行為的合法性，所以不論原告或者被告，他證明的主要對象，也基本上是圍繞行政行為的合法性展開的。如果被告不能舉出充足的證據(jù)證明行政行為的合法性，將面臨敗訴的風險。另一個特點是行政訴訟中的證據(jù)具有雙重適用性或中間性。因為所有的行政訴訟過程中，用來證明行政行為合法性的證據(jù)，通常情況下都是在行政程序中已經(jīng)被使用過一次的證據(jù)，而在行政訴訟中無非是把已經(jīng)使用過的證據(jù)提交到法院，由法院來判斷這個證據(jù)是不是能夠證明行政行為的合法性。第三個特點是行政訴訟證據(jù)的范圍要比其他的訴訟廣泛。行政訴訟證據(jù)除了行政機關(guān)做出行政決定的事實根據(jù)外，還有行政機關(guān)做出決定的法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等依據(jù)。其他訴訟法除了一些書證、物證這些證明具體爭議事實的證據(jù)之外，不太多地引用國家的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，而在行政訴訟過程中，相當多的證據(jù)都體現(xiàn)為法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。這類證據(jù)在司法認知上也有獨特地方，很多國家的法律規(guī)定對這類證據(jù)是可以司法認知的，不用審查的。行政訴訟法規(guī)定以法律、法規(guī)作為依據(jù)，規(guī)章作為參照，其他規(guī)范性文件即沒有作為依據(jù)也沒有作為參照，只是簡單講，還是需要法庭進行調(diào)查。

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》強調(diào)了被告舉證的時限，被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交答辯狀，并提供做出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據(jù)。在舉證責任分配方面，應由被告承擔主要的舉證責任，因為從行政行為與證據(jù)的關(guān)系來看，被告應在行政程序中完成舉證義務，由被告承擔主要的舉證責任，符合行政訴訟的救濟本質(zhì)。原告對下列事項承擔舉證責任：證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外；在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成的事實；其他應當由原告承擔舉證責任的事項。因而，舉證責任進一步細化是行政證據(jù)制度完善的一個主要問題。