我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的困境與對(duì)策

摘 要：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文化有機(jī)融合和城鄉(xiāng)居民共享社會(huì)發(fā)展成果的根本途徑。在建設(shè)過(guò)程中還面臨著思想認(rèn)識(shí)不到位、規(guī)劃水平不高、政策不配套、建設(shè)用地難、建設(shè)資金匱乏等困境。需要通過(guò)采取轉(zhuǎn)變干群思想觀(guān)念、科學(xué)規(guī)劃、加大政策扶持力度、多元化籌措建設(shè)資金、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐、突出農(nóng)民主體地位等措施加以突破。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）25-0117-03

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾物質(zhì)文化生活得到了極大改善，但農(nóng)民的生活質(zhì)量和生產(chǎn)環(huán)境，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展不相同步。黨的十八大報(bào)告明確指出，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑”[1]。讓辛苦勞作的農(nóng)民就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，享受到與城市一樣的公共服務(wù)，享受到城市文明，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是一次前所未有的歷史跨越。馬克思曾說(shuō)過(guò)：“城鄉(xiāng)關(guān)系的面貌一改變，整個(gè)社會(huì)的面貌也跟著改變?！盵2]新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文化有機(jī)融合和城鄉(xiāng)居民共享社會(huì)發(fā)展成果的根本途徑。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)內(nèi)容豐富、領(lǐng)域廣闊、任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，在建設(shè)過(guò)程中還面臨著一些困境，需要采取相應(yīng)的措施加以突破。

一、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的主要困境

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)雖然開(kāi)端良好，但是還存在著思想認(rèn)識(shí)不到位，規(guī)劃水平不高，政策不配套，建設(shè)用地難，建設(shè)資金匱乏等困境。

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

當(dāng)前制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的首要問(wèn)題是農(nóng)村廣大干部群眾思想認(rèn)識(shí)不到位。雖然大家都渴望改善自己的生產(chǎn)生活環(huán)境，也意識(shí)到自然村落或零散建房會(huì)造成土地等資源的極大浪費(fèi)，且不利于自己生活環(huán)境的改善。但是，對(duì)于什么是新型農(nóng)村社區(qū)、為什么要建新型農(nóng)村社區(qū)以及如何建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)等問(wèn)題，缺乏充分的認(rèn)識(shí)。有的甚至把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)片面化地理解為“就是樓房化、就是騰地”。一些基層干部認(rèn)為缺資金，用地難，存在著等、靠、要等思想，工作缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性和創(chuàng)造性。有的基層干部不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，把示范社區(qū)建設(shè)簡(jiǎn)單地理解為拆舊建新，忽視了農(nóng)民意愿，搞不切實(shí)際的“強(qiáng)迫命令”和“一刀切”。作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主體的農(nóng)民，對(duì)新型農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)了解不多、認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是政府的事，缺乏自力更生的主體意識(shí)和參與意識(shí)。群眾認(rèn)為距離農(nóng)田遠(yuǎn)，耕種不方便，到新型社區(qū)建房意愿不強(qiáng)烈。有的群眾故土難離，對(duì)新建社區(qū)缺乏歸屬感、認(rèn)同感，參與支持社區(qū)建設(shè)的熱情不高。

（二）規(guī)劃水平不高

一些地方對(duì)規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不足，重視不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，致使一些農(nóng)村社區(qū)，與縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等沒(méi)有很好銜接，存在著規(guī)劃不科學(xué)、論證不充分、布局不合理、詳規(guī)不細(xì)致的情況，缺乏前瞻性、整體性、層次性。甚至在少數(shù)地方的規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中照搬照抄，造成不少社區(qū)規(guī)劃建設(shè)沒(méi)有特色，千篇一律等。隨著農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)化集中發(fā)展，城鎮(zhèn)居民越來(lái)越多，社區(qū)越來(lái)越大，但是公共基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，管理跟不上、服務(wù)不到位，不能滿(mǎn)足社區(qū)居民物質(zhì)文化生活的要求。大部分村因無(wú)集體積累，居住區(qū)內(nèi)路道、垃圾處理等難以配套。

（三）政策不配套

政策不配套是當(dāng)前制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本問(wèn)題。到目前為止，國(guó)家層面的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策體系還沒(méi)有完全形成，相關(guān)配套政策還不完善。如由于土地調(diào)整置換政策不健全，加上各地財(cái)力有限，拆舊宅和建新居往往不能同步進(jìn)行，影響著示范社區(qū)建設(shè)的推動(dòng)和進(jìn)展，成為制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最大瓶頸，同時(shí)也造成基層干部在工作中無(wú)所遵循、操作困難。近年來(lái)，隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，相當(dāng)一部分農(nóng)民住進(jìn)了新社區(qū)。但是，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，在社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，并未建立城鄉(xiāng)戶(hù)籍統(tǒng)一居民身份的管理制度，失地農(nóng)民的戶(hù)籍、房屋產(chǎn)權(quán)、養(yǎng)老、低保、就業(yè)等方面的改革滯后，還沒(méi)有建立起跟城鎮(zhèn)市民同樣的各項(xiàng)社會(huì)福利和保障制度。在社會(huì)保障不到位、沒(méi)有充分就業(yè)崗位的情況下，對(duì)大多農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是一種主要的生產(chǎn)方式和謀生手段，大多數(shù)農(nóng)民仍然選擇外出打工等，還難以完全享受到與城市居民同等的社會(huì)待遇。

（四）建設(shè)用地難

規(guī)劃建設(shè)新社區(qū)，對(duì)土地的需求是必然的，尤其是新建社區(qū)，所需土地大部分要占用耕地。而現(xiàn)行的土地政策及用地指標(biāo)的約束成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一大瓶頸。在國(guó)家嚴(yán)格的土地政策面前，搞建設(shè)需要將集體用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，而建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)受到限制，使新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)難以得到真正落實(shí)。國(guó)家雖然給有“增減掛鉤”土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，但由于“增減掛鉤”項(xiàng)目存在著指標(biāo)少、審批時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題，同時(shí)由于多數(shù)農(nóng)民還不富裕，小農(nóng)意識(shí)和傳統(tǒng)觀(guān)念對(duì)農(nóng)民的影響比較大，拆舊還耕工作進(jìn)展緩慢，最終使“增減掛鉤”政策難以適時(shí)充分地發(fā)揮作用，最終造成社區(qū)建設(shè)用地緊張。

（五）建設(shè)資金匱乏

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要龐大的資金支持。建設(shè)資金匱乏是當(dāng)前制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套資金問(wèn)題是最大瓶頸。由于各級(jí)財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)財(cái)政政策捆綁、項(xiàng)目整合的扶持資金非常有限，金融貸款不易，土地置換資金到位滯后，土地補(bǔ)償資金利用困難等，造成新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在著巨大的資金缺口。同時(shí)，建設(shè)資金來(lái)源也存在著以政策性投入為主，渠道狹窄，資金來(lái)源單一，社會(huì)組織投入、企業(yè)參與以及個(gè)人贊助等社會(huì)力量參與程度嚴(yán)重不足，外援嚴(yán)重缺乏，造成用地資金比較緊張。再加上村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，難以從根本上滿(mǎn)足社區(qū)建設(shè)對(duì)資金的需要。因此，主體多元化、渠道多樣化的投融資機(jī)制尚未形成，資金短缺的瓶頸制約非常突出，難以彌補(bǔ)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金的缺口。

二、推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對(duì)策和建議

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的嶄新課題，推進(jìn)過(guò)程中必然會(huì)遇到這樣那樣的問(wèn)題，尚處于探索、實(shí)踐的階段。面對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在的突出問(wèn)題，需要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行探索。

（一）轉(zhuǎn)變干群思想觀(guān)念

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村發(fā)展的“第二次革命”，是改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式的重要載體。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既是農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式的一場(chǎng)變革，同時(shí)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理能力也是一場(chǎng)考驗(yàn)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作必須由政府牽頭主導(dǎo)，組織各方面力量協(xié)同推進(jìn)。各級(jí)政府部門(mén)要有正確清醒的認(rèn)識(shí)，明確新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的功能定位，從全局和戰(zhàn)略的高度，要以產(chǎn)業(yè)的支撐來(lái)帶動(dòng)人口的集聚，把社區(qū)的選址、規(guī)模、類(lèi)型與資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)緊密結(jié)合在一起。以人為本，完善服務(wù)功能，提高服務(wù)水平。善于通過(guò)多種恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒ㄟM(jìn)行廣泛的普及和宣傳，提高農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)，充分尊重農(nóng)民意愿和生活習(xí)慣，增強(qiáng)農(nóng)民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)民思想觀(guān)念的根本轉(zhuǎn)變，激發(fā)農(nóng)民參與建設(shè)、管理新型農(nóng)村社區(qū)的熱情，贏(yíng)得廣泛的民心支持。

（二）科學(xué)規(guī)劃

規(guī)劃也是生產(chǎn)力。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體、規(guī)劃先行的原則。只有堅(jiān)持規(guī)劃先行，才能確保各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)科學(xué)實(shí)施、有序推進(jìn)。否則，沒(méi)有科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)，希望建成符合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的新型農(nóng)村社區(qū)就是一句空話(huà)。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃必須立足實(shí)際，突出特色，形成體系。要按照“全域規(guī)劃”的理念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃?；A(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃同步安排、同步推進(jìn)，加快城鎮(zhèn)服務(wù)功能和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村延伸。確保規(guī)劃的前瞻性、合理性和統(tǒng)籌性，必須充分考慮歷史沿革、資源配置以及村民生活習(xí)慣等因素，本著因地制宜、量力而行的原則，切忌盲從激進(jìn)?？茖W(xué)規(guī)劃空間布局，合理確定社區(qū)規(guī)模，高標(biāo)準(zhǔn)同步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套服務(wù)設(shè)施，不斷完善社區(qū)功能，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃對(duì)小城鎮(zhèn)土地和空間資源的調(diào)控作用，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，真正使廣大農(nóng)民過(guò)上和城里人一樣的生活。

（三）加大政策扶持力度

政策是引領(lǐng)也是導(dǎo)向。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個(gè)逐步推進(jìn)、深入人心的過(guò)程，破解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的難題，同樣需要加大政策的扶持力度。進(jìn)一步制定和完善新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的配套政策，切實(shí)注重新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的延續(xù)性，充分發(fā)揮政策的推動(dòng)和導(dǎo)向作用，切忌朝令夕改，讓群眾心存疑慮。在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)，圍繞破解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地難的制約瓶頸，創(chuàng)造性地利用好現(xiàn)行土地政策，最大限度地發(fā)揮土地的使用效益，破解用地瓶頸和拆遷難題。政府部門(mén)應(yīng)簡(jiǎn)化新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的申報(bào)審批程序，減少、減免有關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。積極探索建立新型農(nóng)村社區(qū)資金方面的相關(guān)政策，用足用活國(guó)家的各種優(yōu)惠政策，不斷整合涉農(nóng)惠民資金、加大財(cái)政投入、實(shí)行規(guī)費(fèi)減免、提供信貸支持。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)，逐步建立起多元投入機(jī)制，引導(dǎo)使用好社會(huì)資金。政府部門(mén)要深化戶(hù)籍制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的發(fā)展格局，使廣大農(nóng)民更多地享受到改革發(fā)展的成果。

（四）多元化籌措建設(shè)資金

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，需要足夠的資金支持。積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必須科學(xué)有效破解資金籌措難題。在資金籌措上，積極爭(zhēng)取上級(jí)政府扶持資金的同時(shí)，整合各種涉農(nóng)項(xiàng)目資金，對(duì)交通、水利、衛(wèi)生等各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)資金，統(tǒng)一使用，提高資金使用效益。充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，挖掘自身集體建設(shè)用地潛力，把置換來(lái)的掛鉤指標(biāo)有償使用費(fèi)投入社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。積極爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)的融資貸款，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制和理念，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，探索成立新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投融資公司，鼓勵(lì)社會(huì)資金和民間資本，參與新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；健全多渠道各要素投入機(jī)制，多元化籌措建設(shè)資金，整合政府、社會(huì)、企業(yè)及個(gè)人投資等多個(gè)資金來(lái)源，促進(jìn)城鎮(zhèn)資源和要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

（五）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是提高廣大農(nóng)民的生活水平、生活質(zhì)量、生活環(huán)境。農(nóng)民搬進(jìn)新社區(qū)后，去哪里干活，到哪里掙錢(qián)，是一個(gè)必須解決的問(wèn)題。推進(jìn)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，必須以當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力和社會(huì)發(fā)展水平為依據(jù)，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，立足自身資源和優(yōu)勢(shì)，因地制宜確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，通過(guò)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，具備條件的可建設(shè)規(guī)模適當(dāng)?shù)墓I(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，把二、三產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展銜接起來(lái)。有了產(chǎn)業(yè)支撐，可以吸納社區(qū)群眾就地就業(yè)、就近就業(yè)，形成農(nóng)民增收致富的穩(wěn)定來(lái)源，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。要著力抓好興產(chǎn)業(yè)、興市場(chǎng)這兩個(gè)支撐點(diǎn)，突出地方特色，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以三產(chǎn)帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)向小城鎮(zhèn)適度集中，以各類(lèi)特色市場(chǎng)為依托，形成農(nóng)產(chǎn)品集散中心，以商活鎮(zhèn)，拉動(dòng)社區(qū)建設(shè)?？傊?，只有以城市化發(fā)展的理念進(jìn)行農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，才能有力推動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展。

（六）突出農(nóng)民主體地位

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村發(fā)展的大方向，尊重農(nóng)民意愿，激發(fā)農(nóng)民主體意識(shí)，是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。各級(jí)黨委和政府在推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，要以農(nóng)民自愿為原則，提高農(nóng)民生活水平為目標(biāo)，既要積極引導(dǎo)，著力推動(dòng)，又要從實(shí)際出發(fā)，量力而行。要始終堅(jiān)持一切為了群眾，一切從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，始終堅(jiān)持“不包辦、不圖利、不冒進(jìn)”的原則，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。在舊村拆遷、社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)方式等方面征詢(xún)?nèi)罕姷囊庖?jiàn)，始終考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件和承受能力，把新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，真正把新型農(nóng)村社區(qū)建成農(nóng)民愿意、農(nóng)民受益、農(nóng)民參與的民心工程。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民就業(yè)方式、生活質(zhì)量、生活理念的根本轉(zhuǎn)變，物質(zhì)、文化生活的根本轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民群眾享受與城市同樣的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)保障待遇，更多地享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步所帶來(lái)的物質(zhì)和精神文明成果。

參考文獻(xiàn)：

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