社會組織在政府購買公共服務(wù)中的角色定位

摘 要：改革開放后社會組織蓬勃發(fā)展并在國家與社會的分離中發(fā)揮作用，如近幾年不斷發(fā)展的政府購買社會組織公共服務(wù)更能體現(xiàn)這一發(fā)展趨勢。政府購買社會公共組織服務(wù)一方面減輕了政府在無力提供公共服務(wù)過程中的壓力，另一方面還權(quán)于社會，促進(jìn)社會自主治。這種模式也逐漸成為未來社會改革的方向。鑒于這一模式的重要意義，著重于解構(gòu)社會組織在這一模式中的作用，并希冀能為完善其角色扮演發(fā)揮些許作用。

關(guān)鍵詞：政府購買；社會組織；公共服務(wù)

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）25-0102-02

引言

在2012年3月召開的全國民政會議上，溫家寶提出了“政府事務(wù)性管理工作可適當(dāng)交給社會組織”，這一句話提出了社會領(lǐng)域中未來改革的方向，即社會組織在公共服務(wù)過程的參與比例的不斷加重，政府通過購買、招標(biāo)等方式將一些事務(wù)性的、服務(wù)性的管理工作交給社會組織來完成。這是社會多元化的結(jié)果，也是社會力量不斷壯大尋求自治的過程。

政府管理工作的下放主要是通過政府購買的模式來實現(xiàn)的，這種購買模式最先產(chǎn)生于上海。早在2000年上海在改革社會管理體制時就提出了政府購買這一模式并在街道處將養(yǎng)老服務(wù)交給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，取得了預(yù)期的效果，此后全國的其他省市也紛紛效仿，政府購買社會組織公共服務(wù)的模式開始正規(guī)化并逐漸囊括醫(yī)療、教育、就業(yè)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域。

一、社會組織的角色扮演

社會組織也就是大多數(shù)研究者所通稱的“非政府組織”。1950年2月27日聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)暨社會理事會在其第288（x）號決議中將非政府組織定義為“任何國際組織，凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的，均可被看作為此種安排而確立的非政府組織”；我國學(xué)者將社會組織定義為依法注冊的正式組織，從事非營利性活動，滿足志愿性和公益要求，具有不同程度的獨(dú)立性和自治性。而在本文中，為更好地研究政府購買社會組織服務(wù)這一主題，我們對社會組織設(shè)定一個相對寬泛的范圍，包括非營利組織、非政府組織等具有上述特性的社會組織。

（一）人民主權(quán)論中的主權(quán)者

在政府購買社會組織公共服務(wù)這一過程中，社會組織發(fā)揮著供給者的任務(wù)，同時我們不能忽視的是社會組織是由社會成員組成，是由享有國家主權(quán)的公民組織而成，因此社會組織又是公共服務(wù)的被供給者。這就使我們在討論一切其他角色之前必須肯定社會組織作為人民主權(quán)論中主權(quán)者這一角色。在盧梭的人民主權(quán)論中，主權(quán)職能屬于人民。如果主權(quán)不屬于人民，社會契約既不能產(chǎn)生，也不能存在，自由和平等也就無從談起。政府購買社會組織服務(wù)這一契約中首先承認(rèn)社會組織的主權(quán)者角色才能使社會組織堅持獨(dú)立性和公共性。

（二）社會治理中的參與者

自從1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”一詞以來，治理一詞開始廣泛地應(yīng)用于社會科學(xué)界，到了20世紀(jì)90年代以后，研究治理理論的西方學(xué)者對治理理論做了新的界定。概括地說，治理理論包含了三個方面的基本內(nèi)容：一是治理主體的多元化。政府不再是唯一的權(quán)利主體，私營部門和社會組織在得到公眾認(rèn)可的情況下亦可以參與國家治理。社會組織成為準(zhǔn)治理主體。二是主體間責(zé)任界限的模糊性和權(quán)力依賴性。多元治理主體之間存在著權(quán)力依賴關(guān)系與合作伙伴關(guān)系.三是自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系的建立。治理主體的多元化和治理主體之間的權(quán)力依賴關(guān)系落實到運(yùn)行機(jī)制上表現(xiàn)為自主自治的網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)要求各種治理主體依靠各自的優(yōu)勢和資源，通過對話增進(jìn)理解以確立共同的目標(biāo)。因此，政府購買公共組織的服務(wù)正是治理理論的現(xiàn)實運(yùn)用。在這一治理關(guān)系中，社會組織作為多元治理的一元，利用自身優(yōu)勢與其他治理主體相配合，形成權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系，共同努力提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（三）購買合同中的公共服務(wù)承包者

政府購買社會組織服務(wù)過程中，社會組織作為承包者的角色，強(qiáng)調(diào)了社會組織與政府組織之間的平等性。政府組織在官僚體系弊端的處境中難以滿足社會對公共服務(wù)的要求，而社會組織利用其貼近民眾、服務(wù)多元的優(yōu)勢被選中為承包者，在這一供需關(guān)系中雙方為平等的協(xié)商主體，雙方各履行其職能，承擔(dān)約定的責(zé)任，僅就最后公共服務(wù)是否為民眾滿意作為這一模式成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。因此，這一承包者的角色保證了社會組織在與政府組織協(xié)商談判中的平等性，也為社會組織在提供公共服務(wù)的過程中提供了責(zé)任約束。

二、社會組織的功能失靈

社會失靈理論中政府和市場都存在失靈，西方學(xué)者韋斯布羅德曾經(jīng)根據(jù)“需求-供給”這個傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式解釋了非政府組織在政府失靈和市場雙雙失靈下必然存在，然而社會組織作為一個新興的發(fā)展隊伍最初不可能是完善的，同樣也存在著局限性導(dǎo)致其出現(xiàn)失靈。

社會組織失靈的第一個表現(xiàn)是失去自主性。中國有很大一部分的社會組織是通過政府資助，從中獲得資金、人力等資源得到發(fā)展的，這就導(dǎo)致了社會組織嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。這樣在提供公共服務(wù)的過程中社會組織就不能充分發(fā)揮其對政府機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充作用，導(dǎo)致社會組織失靈。

社會組織失靈的第二個表現(xiàn)是能力匱乏。社會組織在我國出現(xiàn)的最初幾年中并沒有出現(xiàn)質(zhì)的發(fā)展，其真正受到重視是在改革開放之后，發(fā)育時間的有限使社會組織仍然存在著一些自身能力不足的問題。一是資金籌備能力不足，以至于把政府作為其資金來源，失去獨(dú)立性；二是管理能力不足，非營利性組織內(nèi)部的管理混亂、運(yùn)行不暢、資金監(jiān)管上的漏洞、人員管理機(jī)制的不完善，最終都會影響非營利組織的合法性和有效性；三是缺乏專業(yè)能力，這也是受到公眾質(zhì)疑的原因之一。非營利組織在提供公共服務(wù)過程中缺乏專業(yè)知識，從而使公共服務(wù)不能滿足公眾的需要，降低其信用度。

非營利組織失靈的第三個表現(xiàn)是社會組織喪失公共性。以不正當(dāng)?shù)氖侄潍@得合同；在提供公共服務(wù)時追逐一己之利置公共利益于不顧，這與社會組織的本質(zhì)特征相違背，最終導(dǎo)致這一服務(wù)供給模式失靈。

三、社會組織失靈的宏觀分析和微觀探討

從宏觀角度來看，社會組織失靈的原因是其所處的社會環(huán)境引起的。社會組織發(fā)展的大環(huán)境是其身后轉(zhuǎn)型時期的整個中國社會。轉(zhuǎn)型時期的中國社會面臨著價值理念、管理體制的根本大變革，在這一新舊理念的沖擊下，中國社會組織存在著發(fā)展空間有限、自身發(fā)展不足導(dǎo)致其功能失靈。

首先，社會組織發(fā)展的政治環(huán)境。在新中國建國初期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府包攬一切公共服務(wù)，社會組織幾乎退出公共領(lǐng)域，沒有任何的發(fā)展空間。改革開放之后，社會組織開始有其一席之地，但是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的國家發(fā)展戰(zhàn)略使社會組織得不到應(yīng)有的重視。即使在政府購買社會組織服務(wù)轟轟烈烈的當(dāng)下，社會組織承擔(dān)這一公共職能所面臨的政治環(huán)境也是不完善的。政府購買社會組織服務(wù)沒有相應(yīng)的法律法規(guī)對其進(jìn)行約束：哪些公共服務(wù)可以交給社會組織；政府購買社會組織服務(wù)的法定程序是否公開透明；政府購買社會組織服務(wù)過程中的監(jiān)管程序等，這些法律的不完善必然會為政府購買公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展埋下隱患。

其次，管理理念缺失。政府購買社會組織的公關(guān)服務(wù)是多元治理理論的體現(xiàn)。在多元治理理論下，政府、市場與社會組織分工合作以期達(dá)到善治。在我國這一理念并沒有得到真正的落實，鑒于權(quán)、錢以及各方利益，政府在購買公共服務(wù)時不肯輕易放權(quán)，社會組織不能積極發(fā)揮作用。這就導(dǎo)致這一模式在我國的部分失靈。

在微觀角度，社會組織在承接社會公共服務(wù)時自身存在的能力不足以及觀念錯位也值得我們的重視。社會組織在我國發(fā)展的時間不是很長，加上社會組織成長所需的空間有限，這就使社會組織在管理、提供公共服務(wù)以及其他方面都存著能力不足。此外，社會組織的公共理念也有待深化。社會組織的重要特征就是公共性，但是社會轉(zhuǎn)型期利己主義、金錢至上的觀念沖擊以及小家為上的文化傳統(tǒng)使社會組織易受私人利益的影響，喪失公共理念。

四、政府購買公共服務(wù)的發(fā)展建議

雖然宏觀環(huán)境和社會組織的微觀建設(shè)上存在問題，但是不能否認(rèn)政府購買公共服務(wù)這一模式提升了公共服務(wù)質(zhì)量，并將公民權(quán)、社會自治、多元治理的理念貫徹到我國的公共服務(wù)中。因此，探索解決之道是我們的重中之重。

政治理念的建設(shè)。首先是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該簡政放權(quán)，真正將善治的理念踐行到我國的社會管理和公共服務(wù)中。一方面政府應(yīng)有意識地引導(dǎo)、扶持、培育實力較弱的社會組織，進(jìn)行培訓(xùn)、孵化，提高社會組織的服務(wù)能力；另一方面，真正將權(quán)力、責(zé)任交給社會組織，明確規(guī)定政府可以購買提供的服務(wù)項目，將那些能夠交給社會組織來做的公共服務(wù)項目納入政府購買的范疇，交由社會組織來做。

政治環(huán)境的建設(shè)。政府購買公共服務(wù)不僅需要理念的轉(zhuǎn)變，還需要將理念轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，將政府購買社會組織的公共服務(wù)這一模式納入法律的軌道。首先將政府購買公共服務(wù)以法定的程序加以規(guī)定。所有的流程，包招標(biāo)采購、資質(zhì)審查和用人用工等要嚴(yán)格按照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行，嚴(yán)禁違規(guī)運(yùn)行。其次將社會組織的準(zhǔn)入納入法律化管理，建立社會組織信息公開制度，社會組織將登記證書、稅務(wù)登記證書、服務(wù)方式、服務(wù)準(zhǔn)則等信息向社會公開，以便形成輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，保證其具有承擔(dān)社會公共服務(wù)的能力；再次，對社會組織提供公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。第一，建立健全檢查評估機(jī)制。對社會組織承接的服務(wù)進(jìn)行檢查、評估，形成檢查評估報告。第二，建立健全責(zé)任追究機(jī)制。政府購買社會組織服務(wù)后對其評估結(jié)果進(jìn)行追究檢查，以分析出社會組織在提供公共服務(wù)中存在的問題，提出整改建議，督促社會組織提高自身能力。

社會組織的自身建設(shè)。首先提高專業(yè)服務(wù)能力。社會組織要注重自身的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)專業(yè)化水平，提升承接服務(wù)的能力。二是提高凝聚力。社會組織應(yīng)發(fā)揮自身的公共性優(yōu)勢將行政資源和社會資源結(jié)合起來，提高自身服務(wù)能力得到政府認(rèn)可的同時擴(kuò)大社會資源儲備贏得社區(qū)、公民的信任，從而擴(kuò)大自身的組織規(guī)模和影響力。三是提高管理能力。要健全社會組織內(nèi)部運(yùn)行結(jié)構(gòu)，規(guī)范財務(wù)管理，提高資金效益，提升科學(xué)民主決策能力和項目運(yùn)作水平。建立健全組織內(nèi)部自律機(jī)制，制定社會組織的自律規(guī)范，贏得政府和社會的信任，得到更多的服務(wù)機(jī)會。

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