論政府在中國公益基金會發(fā)展進程中的作用

摘 要：從公益基金會的概念和特征出發(fā)，總結(jié)我國公益基金會發(fā)展的基本情況，分析了其對政府的推動和依賴，從而論證政府支持基金會發(fā)展的充分性。進而指出政府在公益基金會的發(fā)展進程中應(yīng)該發(fā)揮的作用，分析其缺陷與不足，最后提出在現(xiàn)行體制大環(huán)境下政府在管理上推動中國公益基金會發(fā)展的對策建議。

關(guān)鍵詞：公益基金會；政府管理；政策

中圖分類號：D632 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）25-0078-03

一、中國公益基金會的概念和特征

《國際基金會指南》一書指出：“基金會是一個非政府、非營利的組織，它有自己的基金，由其受托人和董事會管理，以維持或協(xié)助教育、社會、慈善、宗教等公共服務(wù)為目的并提供補助金的公益性組織”。2004年中國國務(wù)院頒布實施的《基金會管理條例》將基金會定義為“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人”。該條例把基金會分為兩類：公募基金會和非公募基金會。前者主要是依靠向社會募集資金來從事公益性的資助活動，后者主要依靠自有資金的運作增值以及發(fā)起人等的后續(xù)捐助來從事公益活動。

公益基金會屬于非政府組織的范疇，因此，它具有非政府組織的一般特征，包括：非政府性，非營利性，自治性，志愿性，組織性，公共利益性。然而，由于中國國情的特殊性，中國的非政府組織不是內(nèi)生型的，而是在政府的扶持下誕生的。所以中國公益基金會也有自己的特殊性，尤其是那些全國性的公募基金會，甚至與非政府組織的一般特征有不一致的地方，即官方性、行政化、依賴性和官僚化。

二、中國公益基金會對政府的促進和依賴

中國公益基金會自建立起便與政府存在著千絲萬縷的聯(lián)系，并且處在不斷的變化發(fā)展中。從一開始政府對基金會的管理混亂，到1988年出臺《基金會管理辦法》，再到1998年國務(wù)院批準基金會劃歸民政部統(tǒng)一管理，再到2004年頒布《基金會管理條例》，政府對公益基金會的管理處于不斷的完善當中。同時，公益基金會對于政府的依賴逐漸開始走向正?；⑶覍φ挠绊懻谌找嬖鰪?。

（一）公益基金會發(fā)展對政府改革的促進

在中國改革開放進程中，公益基金會在社會事務(wù)中扮演著越來越重要的角色。它可以向公眾提供很多準公共產(chǎn)品，滿足了一些市場和政府不愿涉及或者涉及不到的社會需求。同時公益基金會還在一定程度上推動了政府職能的轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在以下四個方面：

第一，公益基金會有效開發(fā)和整合了各種社會資源，向各種社會弱勢或邊緣群體提供公益服務(wù)，幫助政府解決了部分社會問題，彌補了政府在公共服務(wù)方面的不足；

第二，公益基金會通過募集社會賦予財富，通過資金的運作實現(xiàn)了社會財富的又一次分配，對于緩解貧富差距日益擴大，增進社會福利及實現(xiàn)社會公平正義起了積極的作用，同時也減輕了政府的壓力和負擔；

第三，隨著公益基金會的獨立性逐漸增強，它將逐步完善自身的管理體系，合法性和公信力將逐漸提高，從而引導(dǎo)公民積極參與共同推動公益事業(yè)的發(fā)展，從而緩和社會矛盾，促進民主和社會和諧；

第四，公益基金會能夠廣泛吸收人民群眾的意見，了解人民群眾的需求，并把群眾的利益訴求直接或間接地輸入到政府，從而影響到政府的決策過程，促進政府決策的科學(xué)化、民主化。

（二）公益基金會對政府的依賴

雖然中國公益基金會有了30年的發(fā)展歷史，但是由于體制環(huán)境制約以及自身治理不利等原因，基金會在管理體制、人事安排、資金募集和運作、監(jiān)督管理等方面對政府都有不同程度的依賴。具體表現(xiàn)為：

第一，從管理體制上看，我國公益基金會尤其是那些全國性的公募基金會，在管理體制上均不同程度依賴于政府的組織體系，它們的活動都要受到業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，在日常運作、管理、人事等各方面都要受到政府的影響，很難獨立于政府之外實現(xiàn)完全的自主運作。

第二，從人事安排上看，目前我國公益基金會的用人權(quán)，尤其是高層管理人員的任命都要受到業(yè)務(wù)主管部門的影響，很多基金會的主管或是直接來自主管部門的任命或者派遣，或是由基金會提名再經(jīng)過主管部門批準，人事安排很難獨立自主。

第三，在經(jīng)費籌集上，當前中國基金會資金來源單一且結(jié)構(gòu)不合理，由于公信力缺失等原因，基金會的募捐效果差，籌集經(jīng)費的能力差。有時會嚴重依賴政府的財政撥款和補貼，這對基金會的日常運作造成非常消極的影響。

第四，在監(jiān)督管理上，由于我國法制尚不完善，相關(guān)制度尚不健全，公益基金會內(nèi)部監(jiān)督體系不完善，外部監(jiān)督由政府主導(dǎo)，社會監(jiān)督缺失，從而導(dǎo)致基金會的監(jiān)督系統(tǒng)不完善不穩(wěn)定，而過于依賴單一的政府監(jiān)督使得基金會的發(fā)展缺乏一個平等、法制的外部環(huán)境及監(jiān)督機制，制約了基金會的整體發(fā)展。

三、公益基金會發(fā)展中政府的責任

正如上面所說，公益基金會的發(fā)展對于彌補政府公共服務(wù)的不足，促進政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。尤其在中國目前公民社會發(fā)展尚不充分的情況下，社會組織本身還無法僅僅通過自身的努力來發(fā)展壯大，其發(fā)展對政府有很強的依賴性，甚至在某種程度上取決于政府政策的變化，因此政府在扶持和規(guī)范公益基金會發(fā)展上應(yīng)當承擔起更多的責任。

（一）構(gòu)建完備的法律體系，創(chuàng)建良好的法律環(huán)境

在依法治國基本國策的大環(huán)境下，公益基金會的發(fā)展需要一整套法律體系來支持和規(guī)范。首先，要明確公益基金會的法律地位，將之納入法人制度體系，這樣一方面有利于政府對基金會的整體發(fā)展情況進行把握和評估，從而確定基金會對政府功能進行替代和補充的領(lǐng)域和范圍，另一方面還有利于政府在配套法律中衍生出對不同類型的基金會的相關(guān)管理措施，并形成政府對基金會發(fā)展方向的明確引導(dǎo)。其次，要在法律體系中針對基金會進行科學(xué)的分類，根據(jù)其類型的不同制定相應(yīng)的法律法規(guī)，從而在日常管理中進行有區(qū)別的稅收優(yōu)惠和日常監(jiān)督等，有針對性地促進各類基金會的科學(xué)發(fā)展。第三，要形成一整套詳細具體的程序規(guī)范，既要涉及基金會的登記、變更、終止、籌資與活動限制、日常監(jiān)管等各方面，同時每個方面都要包含詳細的管理細則，確保法律法規(guī)要具有很強的操作性，并隨時根據(jù)社會發(fā)展的需求進行完善。

（二）活用財政稅收杠桿，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)基金會的活動

除了法律和行政手段外，政府應(yīng)當積極利用財政和稅收手段，來引導(dǎo)公益基金會的發(fā)展，從而實現(xiàn)國家戰(zhàn)略發(fā)展目的。首先，要針對不同領(lǐng)域、不同類別的基金會采取不同的財政補貼政策，財政資助的領(lǐng)域及力度會直接反映出政府的政策導(dǎo)向，也就是說政府在某一領(lǐng)域加大財政補貼力度會直接吸引基金會參與到此領(lǐng)域的活動中來，這樣既可以實現(xiàn)對基金會的資助，又有助于實現(xiàn)政府的社會治理目標。其次，對基金會實行稅收優(yōu)惠，通過直接影響基金會的收入構(gòu)成來影響它的活動。對基金會非營利且用于公益目的的收入進行免稅，會對基金會從事募捐及公益活動產(chǎn)生非常積極的鼓勵作用，從而擴大基金會活動的社會效應(yīng)。第三，為向基金會捐款的企業(yè)和個人提供稅收優(yōu)惠政策，一來可以鼓勵社會捐贈，擴大基金會的資金來源，二來通過鼓勵捐贈來培育公益文化，促進社會成員的相互認同。同時通過捐贈行為可以對社會資源進行一定程度上的第三次調(diào)配，從而促進社會穩(wěn)定。

（三）構(gòu)建完善的監(jiān)督體系，確?；饡慕】蛋l(fā)展

基金會的健康發(fā)展離不開政府的支持，同時也依賴于嚴格的監(jiān)督。政府除了在政策上加強對基金會的管理外，還需要促進基金會行業(yè)內(nèi)部自律，同時積極引導(dǎo)社會監(jiān)督，三位一體的監(jiān)管才能使基金會始終運行在陽光下。首先，要明確政府監(jiān)管部門的職責，確保監(jiān)管制度的完善，通過過程控制的監(jiān)管方式來實現(xiàn)制度約束的目的。通過年度報表、審計與獨立財務(wù)審查、質(zhì)詢調(diào)查等制度化方式實現(xiàn)對基金會的有效監(jiān)管。其次，要求基金會行業(yè)內(nèi)部進行行業(yè)自律，通過同行業(yè)組織對基金會的運行情況進行監(jiān)督。第三，要求基金會公開組織活動情況、項目執(zhí)行情況和財務(wù)情況，通過公開和透明機制對基金會日常運作的全過程進行社會監(jiān)督，從而保障基金會的活動始終處于人民群眾的監(jiān)督之下。

（四）大力倡導(dǎo)公益文化，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境

公益基金會的發(fā)展不可能始終依靠政府的扶持和推動，而應(yīng)該是以公民社會為依靠。政府有責任大力倡導(dǎo)公益文化，一方面通過正面的宣傳使得群眾在思想上接受公益文化，另一方面通過政策的鼓勵和導(dǎo)向，引導(dǎo)群眾積極參與公益活動，在社會上形成人人關(guān)注公益、人人熱衷公益的氛圍，為基金會的活動打下良好的群眾基礎(chǔ)，只有這樣才能促進基金會的長遠發(fā)展。

四、政府管理公益基金會存在的問題

改革開放30多年來，政府在推動公益基金會發(fā)展中發(fā)揮了非常重要的作用。包括主動建立一批官辦型公益基金會，出臺和完善規(guī)范基金會發(fā)展的法律法規(guī)，為基金會提供政策、經(jīng)費、資源上的支持，對部分基金會實行稅收優(yōu)惠等等。但是，由于我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，社會發(fā)展相對滯后，基金會的現(xiàn)狀仍然跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，而政府的管理也沒有及時做出相應(yīng)的調(diào)整，致使基金會發(fā)展出現(xiàn)了困境。

（一）政府與社會關(guān)系理念轉(zhuǎn)變緩慢

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成就。政府改革也不斷深入，由全能政府逐漸向有限政府轉(zhuǎn)變，由管制型政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。但是在這個過程中，政府與社會關(guān)系理念轉(zhuǎn)變相對緩慢。雖然政府逐步認識到基金會等非政府組織在社會治理中的積極作用，但是出于政治穩(wěn)定等因素的考慮，政府始終不能給予非政府組織充分的信任，從而出現(xiàn)了非常矛盾的局面。一方面政府希望基金會等非政府組織承擔起政府轉(zhuǎn)變職能后歸還社會的相關(guān)功能，發(fā)揮“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”的作用，形成社會管理和社會服務(wù)的合力；另一方面又擔心非政府組織發(fā)展力量過大而成為公共政策執(zhí)行的掣肘力量和社會穩(wěn)定的制約因素。這種矛盾的局面致使在政府主導(dǎo)下很多基金會等非政府組織沿襲了政府行政化的特征，嚴重影響了基金會的獨立發(fā)展。除此之外，政府管理的服務(wù)意識還非常淡薄，導(dǎo)致基金會的發(fā)展得不到應(yīng)有的政府支持。

（二）法律體系還不完善

我國至今還沒有一部專門的慈善法，現(xiàn)已頒布實施的涉及公益組織的法律制度主要分散在以下七部法律法規(guī)中：《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《中華人民共和國紅十字會法》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》。法律體系不完善、操作性不強、法律不配套等問題嚴重影響了實際管理中的法律援引，許多具體的管理活動因為缺少法律依據(jù)而難以實施。另外，由于政府對基金會功能和作用的認識還不到位，導(dǎo)致立法的層次不高，對基金會的價值判斷還停留在要不要其存在的層面，而不是在明確其存在的基礎(chǔ)上確定如何推動其發(fā)展。同時，對基金會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和相關(guān)機制缺乏相應(yīng)的規(guī)范導(dǎo)致基金會發(fā)展良莠不齊。

（三）雙重管理體制無法有效實現(xiàn)監(jiān)管目的

基金會要受到登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理，這種管理體制是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，并一直延續(xù)至今。這種管理體制沒有改變其從嚴管制的實質(zhì)，同時也沒有細分監(jiān)管職責，既阻礙了基金會的發(fā)展，同時也起不到監(jiān)管的效果。首先，雙重管理體制形成的高門檻，導(dǎo)致了一大批基金會成為“非法”組織，由于找不到業(yè)務(wù)主管單位或者達不到建立的條件，大批草根基金會游離于政府監(jiān)管之外，既得不到相應(yīng)的政策支持，同時也不受政府的監(jiān)管。其次，登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位之間的職責劃分原則性太強，規(guī)定模糊，操作性極差。這種監(jiān)管職責劃分不清的情況導(dǎo)致政社不分，嚴重削弱了基金會的獨立性，從而直接影響基金會作用的發(fā)揮。

（四）財政稅收政策不完善

目前政府在財政資助和稅收優(yōu)惠方面的配套制度尚不健全，無法發(fā)揮財稅政策的杠桿作用，既無法鼓勵基金會的發(fā)展，也無法形成對基金會的監(jiān)督和引導(dǎo)。一方面基金會向社會提供公共服務(wù)還沒有被納入到政府采購議程，這導(dǎo)致大部分基金會很少能得到政府的資助，而少數(shù)大型國字號基金會則壟斷了政府的資源支持，從而嚴重影響了其他基金會的發(fā)展。另一方面，政府制定的對基金會的稅收優(yōu)惠政策，由于操作性差、覆蓋范圍窄、程序煩瑣等原因，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策無法形成激勵作用，也無法通過稅收來對基金會進行監(jiān)管。

（五）資金、人才等方面的外圍制度有待完善

除了以上體制性因素制約外，目前制約中國公益基金會發(fā)展的還有兩個重要因素：資金和人才?；饡确钦M織是區(qū)別于政府和市場的第三部門，其特殊性決定了它既沒有政府的公共權(quán)力，也不能像企業(yè)那樣以營利為目的。這除了導(dǎo)致其資金缺乏外，還直接造成了基金會吸引人才的籌碼匱乏。再加上社會對基金會的認可度不高，相對于政府部門和企業(yè)，基金會更難以吸引足夠的優(yōu)質(zhì)人才，這反過來又限制了基金會籌資能力的提高，使得基金會發(fā)展陷入惡性循環(huán)。

五、政府推動中國公益基金會進一步發(fā)展的對策建議

在目前我國行政管理體制的大環(huán)境下，制度變遷表現(xiàn)出很強的路徑依賴。法律和政策環(huán)境處于逐步完善的過程，無法一蹴而就，很多現(xiàn)行的法律體系、財稅政策在相當長的一段時間內(nèi)還有可能繼續(xù)維持下去。那么是不是說政府就無法作為了呢？其實不然，在法律體系和大的政策方向變革緩慢的情況下，政府仍舊可以在很多微觀政策層面推動基金會的發(fā)展。

（一）加強理論研究和科學(xué)規(guī)劃，建立基金會孵化基地

政府相關(guān)部門的工作人員應(yīng)該加強對公益基金會的理論學(xué)習(xí)，掌握基金會領(lǐng)域的相關(guān)知識，在提高認識的基礎(chǔ)上，政府工作人員才能更加理性地對待基金會相關(guān)事務(wù)。同時政府要根據(jù)社會需求對基金會未來的發(fā)展提出科學(xué)的規(guī)劃，在基金會規(guī)模、能力、發(fā)揮作用、監(jiān)管等各方面提出具體的目標和要求，從而促進其發(fā)展。同時在實踐中，借鑒設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗，實行扶持基金會發(fā)展的專項計劃，通過建立基金會孵化基地和專項孵育基金的方式主動培育基金會的發(fā)展，專項資金可以由民政部門負責管理，財政部門負責監(jiān)督。

（二）逐步改革雙重管理體制，放寬準入門檻，實行備案制

在不違背相關(guān)法律的前提下，可以把業(yè)務(wù)主管單位變成業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，并逐步予以取消?；饡某闪⒅苯酉蛎裾块T申請，并由民政部門負責監(jiān)管。這種逐步弱化直至取消業(yè)務(wù)主管單位監(jiān)管職能的做法可以讓大部分找不到業(yè)務(wù)主管單位的基金會順利納入依法管理的軌道，從而促進基金會的科學(xué)發(fā)展。對于基金會的成立也應(yīng)適當放寬門檻，寬進嚴管，實行備案制。門檻過高導(dǎo)致很多草根基金會由于拿不到執(zhí)照而游離于政府監(jiān)管之外，這樣既不利于基金會的發(fā)展，也不利于社會的穩(wěn)定。放寬準入門檻，把基金會納入到政府的監(jiān)管體系嚴格管理，才是實現(xiàn)基金會發(fā)展和政府監(jiān)管雙贏的有效途徑。

（三）建立責任考核制度，同時將政府購買服務(wù)納入議程

一方面把促進基金會的培養(yǎng)和發(fā)展列入地方黨委和政府社會建設(shè)績效考核的重點內(nèi)容，促使地方黨委和政府積極主動地加強對基金會的培育。同時完善對基金會的考核與評價指標，引導(dǎo)基金會行業(yè)進行自我評估，促進行業(yè)規(guī)范發(fā)展。另一方面編制詳細的政府可向公益基金會轉(zhuǎn)移的職能目錄，明確公益基金會可以提供的服務(wù)項目，選擇有能力承接政府職能轉(zhuǎn)移的基金會，切實推行政府向基金會購買服務(wù)，從而一方面給予基金會資金上的支持，引導(dǎo)基金會的活動方向，另一方面促進政府職能的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。

（四）制定相關(guān)的人才政策，完善社會工作人員的保障措施

政府應(yīng)該加大社會工作人才的培養(yǎng)，制定相應(yīng)的社會工作人員持證上崗和聘任制度，制定促進人才在公益領(lǐng)域就業(yè)的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵專業(yè)人才進入基金會工作，一方面促進基金會的發(fā)展，另一方面可以緩解就業(yè)壓力。同時要建立社會工作人員勞動用工制度，制定針對專職社工的政策保障，維護社會工作者的合法權(quán)益，維持他們的薪資水平和生活保障，從而讓專職的社會工作者不會因為生活困窘而無心從事公益事業(yè)。

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