新公共管理之于“五位一體”政府理念建設(shè)淺析

摘 要：當(dāng)新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方主要資本主義國家進(jìn)行與消逝的時(shí)候，我國的發(fā)展并沒有受到巨大沖擊，也并沒有亦步亦趨地沿著西方社會(huì)發(fā)展的道路前進(jìn)，而新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)于西方社會(huì)的影響是有目共睹的。批判性地對(duì)新公共管理理念加以應(yīng)用，有助于我國政府建設(shè)理念的轉(zhuǎn)變和更新，對(duì)于我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)的建設(shè)都大有裨益。

關(guān)鍵詞：新公共管理；五位一體；政府建設(shè)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）25-0075-03

新公共管理運(yùn)動(dòng)是20世紀(jì)70年代以來，一場(chǎng)建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改造政府部門，打破建立在官僚制基礎(chǔ)上的政府模式行政改革的浪潮。它在理論和實(shí)踐上都為當(dāng)時(shí)世界范圍內(nèi)的政府改革運(yùn)動(dòng)開拓了新的視野，提出了新的要求和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的一些政府運(yùn)作模式和理念也飽受中西方學(xué)者的批判和質(zhì)疑。人們認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革偏離了政府提供公共服務(wù)、從事公共管理的主要職責(zé)，完全市場(chǎng)化的政府治理模式導(dǎo)致市場(chǎng)缺乏監(jiān)管，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無序與物欲統(tǒng)治下的社會(huì)失范最終導(dǎo)致了這場(chǎng)金融危機(jī)。就目前我國政府機(jī)構(gòu)改革與建設(shè)的現(xiàn)狀而言，新公共管理對(duì)于我國政府建設(shè)理念的改變意義重大。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府建設(shè)理念

（一）促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的政府

我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度已經(jīng)確立，但是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的范圍狹小，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的渠道單一，由市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)配置的資源較少，部分行業(yè)仍然處于國家壟斷。這些問題很大程度上制約了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。新公共管理提供的不是企業(yè)化政府，而是啟發(fā)政府通過自身市場(chǎng)化的方式促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理競(jìng)爭(zhēng)的理念。政府建設(shè)的理念應(yīng)該以確保市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行為起點(diǎn)，放權(quán)于市場(chǎng)，確保市場(chǎng)在資源配置中起主導(dǎo)作用。打破行業(yè)壟斷，讓所有部門的逐步參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的大熔爐之中，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境。

（二）強(qiáng)化監(jiān)管的政府

世界性金融危機(jī)爆發(fā)主要的原因除了經(jīng)濟(jì)全球化以外，更主要的是西方國家在新公共管理視野下的政府運(yùn)作模式改革過程中，只注重引入了市場(chǎng)機(jī)制和私人部門的管理方法，缺乏對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的監(jiān)督和管理。我國政府建設(shè)的理念應(yīng)破除只執(zhí)行缺監(jiān)管的做法，政府建設(shè)必須從市場(chǎng)需求出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式和主體的監(jiān)管，維持安全穩(wěn)定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

（三）追求卓越的政府

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之中，市場(chǎng)主體間的競(jìng)爭(zhēng)為的是追求效益。新公共管理運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)出政府對(duì)效益的追求，建立卓越的政府。我國政府建設(shè)需要在明確市場(chǎng)主體追求效益的前提下，圍繞提高政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的促進(jìn)能力的理念。使作為市場(chǎng)主體之一的政府在不斷完善自身的同時(shí)，推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不斷深化和發(fā)展，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

二、社會(huì)主義政治與政府建設(shè)理念

新公共管理運(yùn)動(dòng)所改革的政府模式，是建立在政治與行政二分理論基礎(chǔ)之上的官僚制政府。然而，無論是官僚制還是新公共管理視野下的政府均未能完成完全意義上的政治與行政二分。我國長期實(shí)行的是集中統(tǒng)一的政治制度，政治與行政在歷史上從未有過明確的分離。

（一）民主與公平的政府建設(shè)

新公共管理主張改變?cè)瓉斫鹱炙降目茖庸倭沤M織，建立扁平式的非官僚政府體制，即從集權(quán)式政府模式向分權(quán)式政府模式轉(zhuǎn)變。從政府組織的建設(shè)模式上確立政治的民主與公平。不用顧忌“顧客”意識(shí)下的民主問題，以及“公民”觀念下的公平問題。政府建設(shè)應(yīng)促使人們通過行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)、表達(dá)自由權(quán)、對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約權(quán)，牢牢控制國家政權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的政治權(quán)利。使其作為社會(huì)公共機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象時(shí)，選擇價(jià)格低廉、質(zhì)量?jī)?yōu)良的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為根本出發(fā)點(diǎn)。使“人民主權(quán)”和“消費(fèi)者主權(quán)”二者有機(jī)統(tǒng)一起來，以推動(dòng)政府徹底改革傳統(tǒng)公共服務(wù)體制[1]。

新公共管理更注重行政部門建設(shè)的民主政治責(zé)任；強(qiáng)調(diào)國家的政治與行政二分與政府的決策與執(zhí)行職能的分離。從傳統(tǒng)的單純強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的民主政治責(zé)任擴(kuò)大到強(qiáng)調(diào)公共部門、第三部門、甚至擴(kuò)大到私營部門和公民個(gè)人的公共責(zé)任。同時(shí)，新公共管理講求政府效率的提高、效用的最大化，績(jī)效管理和考核對(duì)于政府提高行政能力與規(guī)整公務(wù)員隊(duì)伍整體水平有著不凡的作用。必須從政府內(nèi)部人員的素質(zhì)和能力上解決好公務(wù)員的腐敗、不作為及價(jià)值偏差的問題，加強(qiáng)政府的執(zhí)政能力建設(shè)與部門工作的有效性以提高行政的民主和行政行為的公平性，樹立對(duì)人的管理層面的政府建設(shè)理念。

（二）法治政府建設(shè)

目前我國正處于體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，存在著法制體系不健全，法治社會(huì)和法治政府的進(jìn)程依舊緩慢等問題。新公共管理要在我國政府建設(shè)中起到作用，務(wù)必在政府建設(shè)中引入建設(shè)法治政府的理念。一方面，法制是國家秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是有序地進(jìn)行政府管理改革的基礎(chǔ)。建立和完善各種行政法律法規(guī)法規(guī)，規(guī)范行政行為，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制、工作程序的法定化[2]。另一方面，民主、法治政府是實(shí)行公共服務(wù)市場(chǎng)化的根本保證。缺乏健全的民主制度和法律制度，對(duì)政府主管部門及其官員缺乏有力的監(jiān)督制約機(jī)制，缺少公開、公平、公正的政府運(yùn)行監(jiān)管，公共服務(wù)的市場(chǎng)化會(huì)成為官員腐敗一個(gè)新的渠道[1]。政府的建設(shè)一定要高度重視促進(jìn)社會(huì)的法治建設(shè)，為政府管理改革營造良好的法治環(huán)境。

三、社會(huì)文明與政府建設(shè)理念

（一）促進(jìn)社會(huì)自治的政府

政府讓位于社會(huì)，讓權(quán)于社會(huì)的同時(shí)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公共服務(wù)提供的主體可以由企業(yè)、社會(huì)組織或其他第三部門組織。而我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府是“全能政府”，所有公共管理事務(wù)一概由政府包辦，非政府組織或非營利組織沒有被賦予從事大量公共管理工作的責(zé)任和權(quán)力。20世紀(jì)80年代以后，信息化浪潮席卷全球，“信息時(shí)代”已經(jīng)來臨。新公共管理在這種信息時(shí)代的誕生與發(fā)展更為充分，信息化大大增加了公民和社會(huì)團(tuán)體在信息和知識(shí)方面的占有量，打破了政府壟斷信息的局面，政府與公民和社會(huì)更直接地交流，公民和社會(huì)團(tuán)體參與決策和管理有了訴求，而且信息化的發(fā)展擴(kuò)大了公民參政議政渠道和手段，參與式的決策和對(duì)政府行為的監(jiān)督能力有了逐步提高，社會(huì)民主化程度將會(huì)進(jìn)一步提高。這些客觀上的巨大變化都對(duì)政府建設(shè)的理念提出了要求，政府需要將一部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織和社區(qū)[1]。

隨著全球化的發(fā)展、信息技術(shù)的革新和我國政府改革的不斷深入，在我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展的促生下，我國社會(huì)組織也在逐步成長，政府的建設(shè)不能局限于封閉的國內(nèi)環(huán)境。因此，我國政府建設(shè)的理念應(yīng)該注重對(duì)社會(huì)組織的培育和扶植上，制定相關(guān)政策和配套措施，轉(zhuǎn)變政府一手獨(dú)大的思想，促進(jìn)社會(huì)自治能力的提高。

（二）促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的政府

新公共管理雖主張將公共服務(wù)的提供主體多元化，但也區(qū)分公共物品的類型，主要分為核心公共產(chǎn)品和混合公共產(chǎn)品，政府提供諸如國防、軍隊(duì)、警察、外交等社會(huì)組織和私人無法有效提供的公共物品；而例如教育、醫(yī)療、交通等輔助性公共服務(wù)和產(chǎn)品可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織及私人提供。不僅能增強(qiáng)公共服務(wù)的高效性，更能解決好我國政府在社會(huì)治理的失位與缺位，并促進(jìn)社會(huì)自治的同時(shí)，有利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

新公共管理旨在用市場(chǎng)的方法解決行政過程中的問題，以滿足社會(huì)的需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。和諧社會(huì)建設(shè)的主導(dǎo)是政府，和諧社會(huì)建設(shè)的幫手是社會(huì)，和諧社會(huì)成敗的關(guān)鍵在于公共產(chǎn)品是否充裕。因此，政府建設(shè)應(yīng)該確立確保自身職責(zé)履行，核心公共產(chǎn)品的提供有保障，監(jiān)督混合公共產(chǎn)品提供充裕的思想，進(jìn)而樹立建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的政府理念。

（三）促進(jìn)民生發(fā)展的政府

政府公共服務(wù)的提供應(yīng)有強(qiáng)烈的當(dāng)事人取向，施政目標(biāo)應(yīng)以公民的需求為考慮，視顧客為關(guān)懷的對(duì)象，強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé)，并以顧客滿意為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)[3]。社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求政府必須及時(shí)調(diào)整行政理念，更改行政模式，摒棄以物為本、樹立以人為本的發(fā)展觀。強(qiáng)調(diào)保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，各項(xiàng)管理活動(dòng)必須自覺體現(xiàn)公民意志與利益要求，要做到“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”[4]。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的成敗在于民生問題的結(jié)局與否，其產(chǎn)生是由于政府效率低下，社會(huì)需求難以得到滿足，人民的生活得不到有效保障；而被認(rèn)為新公共管理破產(chǎn)的原因在于人民社會(huì)水平的極度下滑，社會(huì)不滿情緒高漲，政府監(jiān)管的失位。新公共管理主義要求我國樹立建立服務(wù)型政府、民生型政府的理念。我國政府建設(shè)理念應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際國情，貫徹落實(shí)好以人為本的政府治理理念，政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)取決于GDP的增長與否，而在于民生工程是否建立與完善，人民生活水平與人民的切身利益是否得到提高與實(shí)現(xiàn)。

四、文化與政府建設(shè)理念

（一）促進(jìn)文化建設(shè)的政府

近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息全球化的迅猛發(fā)展，西方文化的普遍傳入極大地沖擊著中華民族的傳統(tǒng)文化，社會(huì)趨向于對(duì)經(jīng)濟(jì)消息的追求，社會(huì)道德失范，倫理缺失，不僅體現(xiàn)在普通民眾之間，更深深地烙入我國政府建設(shè)的過程之中。新公共管理從管理的共同性出發(fā)，將私營部門的管理方法和手段引入公共部門，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破公共服務(wù)的壟斷，實(shí)行績(jī)效管理，使公共部門的財(cái)政撥款和工作人員的工作業(yè)績(jī)直接掛鉤，從而將公共文化與市場(chǎng)文化結(jié)合，形成了新的公共理念，成功實(shí)現(xiàn)了公共文化的創(chuàng)新[1]。

文化的創(chuàng)新在于政府對(duì)于文化的引導(dǎo)，社會(huì)對(duì)于文化的接受，民眾對(duì)于文化的認(rèn)同。文化的創(chuàng)新要求我國政府建設(shè)必須重視精神文明與物質(zhì)文明的有機(jī)結(jié)合，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)重視社會(huì)道德培育。正確引導(dǎo)人民對(duì)于中西文化的片面心理，加強(qiáng)科教文衛(wèi)體等事業(yè)的建設(shè)，促進(jìn)全民文化素質(zhì)的提升。從公務(wù)員自身做起，教育和引導(dǎo)公務(wù)員正確認(rèn)識(shí)文化的力量與傳承，重視公務(wù)員的文化素質(zhì)和道德培育，切實(shí)做到為人民服務(wù)的宗旨。要求我國政府建設(shè)必須樹立正確的文化觀，并促進(jìn)文化政府的建設(shè)。

（二）信息化的政府

20世紀(jì)80年代以來，全球化、市場(chǎng)化、信息化迅猛發(fā)展以及新公共管理運(yùn)動(dòng)的蓬勃開展，使得社會(huì)公共事務(wù)變得愈來愈復(fù)雜，社會(huì)公共服務(wù)需求也變得更為多元化，進(jìn)而要求政府具有靈敏迅速的應(yīng)變能力和一流的決策能力，決策必須更加靈活、更加高效和實(shí)際。這一階段，西方世界逐步將電子政務(wù)的辦公方式引入到政府治理手段中來，極大地促進(jìn)了政府辦公能力和行政效率的提高。伴隨著新公共管理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)部門和私人部門對(duì)公共服務(wù)提供的介入促使政府建設(shè)追求更加信息化和技術(shù)化。政府辦公電子化，信息化和技術(shù)化已經(jīng)成為各國政府提高自身能力，增強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段和變化趨勢(shì)，我國政府應(yīng)在政府建設(shè)的理念上逐步更新，在自身建設(shè)上也應(yīng)該積極運(yùn)用。

（三）高效政府的建設(shè)

如前文所述，新公共管理追求效率政府和效用政府，高效政府的建設(shè)應(yīng)該是我國今后政府建設(shè)的重要理念。一方面，信息技術(shù)對(duì)政府的辦公能力和行政效率的提高起著更為突出的作用。另一方面，現(xiàn)代社會(huì)信息技術(shù)的進(jìn)步和通訊的發(fā)展為各種非政府組織和普通公民參與政治決策和公共管理活動(dòng)提供了有利的條件和機(jī)遇。信息的開放與透明度的增強(qiáng)使公民對(duì)政治和公共管理事務(wù)的了解日漸增多[5]。社會(huì)組織和公民對(duì)于政府的訴求有了更快、更多、更新的渠道；對(duì)于公務(wù)員和政府的行為也有了監(jiān)督的手段，信息化的發(fā)展使得政府行為越來越受到關(guān)注，基于言論自由之上的意愿表達(dá)和人民對(duì)于政府的不滿也有了更為直接和多元的發(fā)泄手段。都促使政府建設(shè)要樹立政務(wù)公開透明的理念，公務(wù)員行為履歷和財(cái)產(chǎn)公開接受監(jiān)督的理念。政府建設(shè)通過不斷與人民的互動(dòng)溝通，不斷地接受監(jiān)督揭發(fā)和批評(píng)，不斷地應(yīng)用新的公務(wù)處理技術(shù)和改進(jìn)自身不足以達(dá)到高效行政的政府。

五、生態(tài)文明與政府建設(shè)理念

新公共管理運(yùn)動(dòng)提出降低成本，節(jié)約資源，重產(chǎn)出而非投入，有收益而不浪費(fèi)的政府建設(shè)思想。我國黨和政府依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和我國實(shí)際相結(jié)合，提出了科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展道路建設(shè)。尤其十八大和十八屆三中全會(huì)更是明確我國社會(huì)發(fā)展的“五位一體”發(fā)展思想，強(qiáng)調(diào)了我國生態(tài)文明建設(shè)的迫切性，規(guī)劃了生態(tài)文明建設(shè)的舉措。

一方面，牢固樹立節(jié)約型政府建設(shè)的理念，政府在指導(dǎo)和參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中時(shí)，小如政府的公車消費(fèi)，政府的辦公用品，大到官員和政府的形象政績(jī)工程必須重視自身的節(jié)約，倡導(dǎo)低碳環(huán)保，樹立環(huán)保理念，建設(shè)節(jié)約型政府。另一方面，政府建設(shè)理念的轉(zhuǎn)變應(yīng)該注重對(duì)環(huán)保和資源意識(shí)的教育，對(duì)生產(chǎn)技術(shù)改進(jìn)的大力扶植，對(duì)資源循環(huán)利用的倡導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的生態(tài)問題已迫在眉睫，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)科教行業(yè)的大力支持，制定相關(guān)政策法律，通過教育讓全社會(huì)樹立環(huán)保意識(shí)和資源節(jié)約的思想。大力鼓勵(lì)和扶植高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是涉及環(huán)保、節(jié)約資源和資源循環(huán)利用的技術(shù)研發(fā)與生產(chǎn)行業(yè)，通過技術(shù)的革新與綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。黨和國家的政策制定和政府建設(shè)必須結(jié)合中國國情，重視成本和投入，追求更大的產(chǎn)出，加強(qiáng)對(duì)已污染、已破壞和已浪費(fèi)的治理力度。堅(jiān)定不移地走經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展道路，落實(shí)好科學(xué)發(fā)展觀，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。

六、結(jié)論

新公共管理的部分理念在結(jié)合我國國情的情況下是有助于我國政府建設(shè)理念的轉(zhuǎn)變的。新公共管理運(yùn)動(dòng)的許多思想在我國政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)初見端倪，并已起到應(yīng)有的作用。只要將我國當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)情況與新公共管理的思想進(jìn)行批判性的結(jié)合，相信新公共管理對(duì)于我國的發(fā)展，尤其是政府建設(shè)理念的更新有著巨大的促進(jìn)作用。

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