治理理論視域下善治政府的政策選擇

摘 要：在這個(gè)尋覓幸福和善治的“后GDP時(shí)代”，世界上唯一一個(gè)以追求國民幸福為執(zhí)政目標(biāo)且真正成功實(shí)現(xiàn)的國家——不丹，越來越受到各界人士的關(guān)注。以國民幸?？傊担℅NH）作為衡量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的“不丹模式”對我國的善治政府道路有著重要的參考價(jià)值和借鑒意義。試從治理理論出發(fā)，通過不丹幸福治理模式的案例分析，從政府的合法性、責(zé)任性、法治、有效性以及社會(huì)資本的良好傳承等方面對不丹模式進(jìn)行深入剖析，試尋找出有益于我國善治政府的政策選擇路徑。

關(guān)鍵詞：治理；善治；不丹；國民幸?？傊担℅NH）；社會(huì)資本

中圖分類號(hào)：D57 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）25-0073-02

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)首次提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，體現(xiàn)了政府和非政府組織共同來管理社會(huì)的決心，這是國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，也是一個(gè)還政于民的過程。

全球治理委員會(huì)在研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》（1995）中，對治理做出了權(quán)威性的概念界定，認(rèn)為治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。治理理論打破了社會(huì)科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，強(qiáng)調(diào)管理是一種有效互動(dòng)的合作過程，認(rèn)為公民社會(huì)也是合法權(quán)利的來源，同時(shí)，治理也是當(dāng)代民主的一種新的形式。而建立在政府和市場基礎(chǔ)上的有效的治理——善治——可以有效彌補(bǔ)政府和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的不足。善治，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[1]。

一、不丹的幸福治理模式

近十幾年，不丹在國際社會(huì)的影響越來越大，因?yàn)樗鞘澜缟衔ㄒ灰粋€(gè)以國民幸福為治理目標(biāo)的國家。2006年英國心理學(xué)家艾德里昂·懷特公布的包含全球178個(gè)國家的世界幸福地圖中，不丹的幸福指數(shù)排名世界第八位，前七名除了巴哈馬之外，其他都是北歐發(fā)達(dá)的高福利國家[2]。更值得關(guān)注的是，不丹是東亞和南亞地區(qū)國民感覺最幸福的唯一國家，也是排前20名的幸福國家中唯一經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的國家。這一結(jié)果讓不丹的發(fā)展模式開始備受關(guān)注。

不丹模式強(qiáng)調(diào)物質(zhì)財(cái)富和精神產(chǎn)品的均衡發(fā)展，資源環(huán)境的保護(hù)和傳統(tǒng)文化的促進(jìn)優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用GNH代替GDP成為衡量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。GNH體系由以下四大支柱構(gòu)成：

第一，公平的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀。不丹以國民幸福為執(zhí)政目標(biāo)并不意味著放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)注重公平和可持續(xù)發(fā)展，絕不以犧牲資源和環(huán)境來追求GDP的發(fā)展。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，高度重視幫助窮人，消除赤貧，高度重視保護(hù)環(huán)境和生態(tài)發(fā)展，高度重視對社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)確保社會(huì)公平。

第二，科學(xué)的良善治理制度。不丹國王四世認(rèn)識(shí)到制度的建立與完善不是自上而下的單向度運(yùn)轉(zhuǎn)能夠完成的，應(yīng)該充分發(fā)揮民眾自下而上的自主性，因此在第四個(gè)五年規(guī)劃（1976-1980年）中要求全國18個(gè)區(qū)組建區(qū)發(fā)展委員會(huì)（1976年），委員代表本區(qū)的民眾面見政府官員，反映民生問題。在1991年建立單元發(fā)展委員會(huì)，委員會(huì)的委員都由當(dāng)?shù)丶彝ネ七x，有深厚的草根基礎(chǔ)，為公民有效參與公共事務(wù)治理[3]。

第三，資源的合理開發(fā)和環(huán)境的有效保護(hù)。不丹擁有大范圍的僅存的喜馬拉雅半山生態(tài)系統(tǒng)，森林覆蓋率84.63%（2010年），不丹的公園和保護(hù)地是世界上72種瀕臨絕跡的生物的棲息地，是全球僅有的十個(gè)生物多樣性的熱點(diǎn)之一。這樣完整的原生態(tài)保存得益于不丹政府和民眾對資源的合理開發(fā)和環(huán)境的有效保護(hù)。不丹政府號(hào)召每位公民每年種十棵樹，樹木除滿足民眾自身需求（如建房）外，不允許商業(yè)砍伐。為了減少對地面生態(tài)的破壞，不丹水力發(fā)電站也以修筑在地下為主。同時(shí)，不丹政府對游客數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格控制，目的是減少對資源環(huán)境的人為破壞。

第四，傳統(tǒng)文化的傳承與保護(hù)。不丹政府不僅努力保存不丹的宗教信仰，而且極力倡導(dǎo)和鼓勵(lì)志愿精神與和諧的合作精神，用傳統(tǒng)文化維護(hù)人與社會(huì)、人與人之間的和諧關(guān)系。不丹政府和民眾對待環(huán)境的態(tài)度和相關(guān)措施深深植根于佛教傳統(tǒng)的信仰和價(jià)值觀。自然環(huán)境保護(hù)和傳統(tǒng)文化保存得到有機(jī)的結(jié)合，讓現(xiàn)代的不丹人感受到自己對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與祖先的生活和思想一脈相承，從內(nèi)心得到歸屬感與幸福感。

由上述四大支柱組成的國民幸?？傊刁w系并不是空喊口號(hào)的，不丹內(nèi)閣批準(zhǔn)并成立的不丹研究中心（CBS）持續(xù)專注于GNH的調(diào)研與開拓完善，通過科學(xué)的測量指標(biāo)將民眾對生活的主觀感受和體驗(yàn)與幸福的客觀標(biāo)準(zhǔn)量化并達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一。CBS具體把不丹的國民幸福總值劃分為9個(gè)領(lǐng)域，33個(gè)二級(jí)測量指標(biāo)，72個(gè)具體指標(biāo)。這9個(gè)領(lǐng)域分別為心理幸福感、衛(wèi)生、時(shí)間運(yùn)用、教育、文化多樣性與彈性、良善治理、社區(qū)活力、生態(tài)多樣性與彈性、生活水準(zhǔn)。不丹政府通過不斷的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革，制定和實(shí)施一系列政策來提升國民的幸福。自GNH體系實(shí)施以來，不丹發(fā)生了重大變化，例如國民平均壽命、人均收入、識(shí)字率都有了顯著提高，嬰兒夭折率有了顯著下降。從2008年開始，不丹政府每年都會(huì)調(diào)查國民的幸福狀況，并據(jù)之來制定和調(diào)整政策。根據(jù)不丹2010年的國民幸福調(diào)查和統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，8.3%的公眾非常深度地感到幸福，32.6%的公眾在很廣范圍內(nèi)都感到是幸福的，47.8%的公眾感到勉強(qiáng)算是幸福的，只有10.4%的不丹民眾感到不幸福。

二、不丹模式的深入探討

不丹政府推行的GNH體系注重價(jià)值、政策執(zhí)行及指標(biāo)之間的平衡。從善治的角度出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)不丹模式之所以成功，與以下幾點(diǎn)密不可分：

（一）政府的合法性

政治的統(tǒng)治基礎(chǔ)是合法性，而合法性來自于社會(huì)對政治的認(rèn)同。不丹國民幸福程度高，所以民眾對政府信任、理解、支持、配合，對不丹政府執(zhí)政理念發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同和支持，因此政府的合法性程度很高。同時(shí)，政府和民眾之間的良性持續(xù)互動(dòng)也是政府合法性的來源。規(guī)劃委員會(huì)相當(dāng)程度上的自主性讓公民社會(huì)能夠有效參與到社會(huì)公共事務(wù)管理之中，這在很大程度上協(xié)調(diào)了公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾。

（二）政府的責(zé)任性

不丹政府及其公職人員履行了應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)，在一切行動(dòng)中貫徹追求國民幸福的執(zhí)政理念。不丹政府認(rèn)為他們有責(zé)任傳承傳統(tǒng)民族文化中的精華，倡導(dǎo)志愿精神以及和諧合作精神；有責(zé)任保護(hù)好人民的生活居住環(huán)境；有責(zé)任追求社會(huì)公平。為保證政府的責(zé)任性，不丹通過法律和道義的雙重手段來提高政府的善治程度。一方面通過不丹憲法將責(zé)任性法治化，另一方面通過傳統(tǒng)文化的道德約束來增強(qiáng)政府責(zé)任性。

（三）責(zé)任的法治化

法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒有善治[1]。為了在國家治理中確立法治原則，不丹成立了國家司法委員會(huì)，制定了一系列重要的法律，確立了法治原則在國家治理中的地位。2008年，不丹《憲法》第九條明確宣布：“國家的目標(biāo)是提高那些有助于實(shí)現(xiàn)GNH的條件。”[4]正是責(zé)任的法治化保障了不丹政府在實(shí)現(xiàn)國民幸福的目標(biāo)上具有政治秩序的合法律性。

（四）政府的有效性

首先，不丹政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理。主要體現(xiàn)在發(fā)展委員會(huì)的有效建立。從1976年國王四世在全國18個(gè)區(qū)組建區(qū)發(fā)展委員會(huì)開始，到1991年建立單元委員會(huì)，政府經(jīng)過長期的戰(zhàn)略調(diào)整形成了政府與公民社會(huì)的雙向合作。其次，不丹政府最大限度降低管理成本。由于不丹經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有限，政府通過政民合作等形式降低管理成本。本地百姓承諾出工出力以使項(xiàng)目獲得政府支持，政府部門提供必要的物資和技術(shù)支持，公民通過自己付出勞動(dòng)來實(shí)現(xiàn)自身需求和參與社會(huì)公共事務(wù)的治理，政府政策也會(huì)在公民參與的過程中深入民心，實(shí)現(xiàn)了政府和公民的良性互動(dòng)，且降低了政府管理成本，一舉多得。

（五）社會(huì)資本的良好傳承

善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是公民社會(huì)的培育，而其基本假設(shè)前提是“社會(huì)資本”。不丹民眾受宗教信仰、傳統(tǒng)文化的影響，加之政府的良好治理而產(chǎn)生的幸福感普遍高漲，人與人之間相互信任、理解、支持，人們能夠規(guī)范自己的行為，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和諧，孕育了良好的社會(huì)資本條件，為不丹政府善治打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、我國善治政府的政策選擇

我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，我國在成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的同時(shí)，也陷入了“中國迷惑”，即物質(zhì)財(cái)富增長并沒有導(dǎo)致國民幸福感的提升，人們在物質(zhì)生活越來越好的今天并沒有感到生活幸福，看病難、買房貴、“死不起”（公墓地價(jià)高）等社會(huì)問題越來越嚴(yán)重，面對這些隨時(shí)可能激化的社會(huì)矛盾，我國政府該如何轉(zhuǎn)型才能真正做到“以人為本”，如何調(diào)整治國戰(zhàn)略和政策體系才能使人民安居樂業(yè)，是當(dāng)前我國政府亟待解決的問題。不丹雖是一個(gè)小國，并且還有許多方面需要經(jīng)過時(shí)間來完善，其國民發(fā)展也面臨各種挑戰(zhàn)，但是，它的治國理念和善治道路還是有值得我國政府學(xué)習(xí)和借鑒的地方，我們可以從“不丹模式”中獲得點(diǎn)滴啟示。

（一）從GDP崇拜走向GNH關(guān)懷

過度追求GDP增長并不能建立一個(gè)美好和諧幸福社會(huì)，克服伊斯特林幸福悖論的前提是政府要實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福。中國特色社會(huì)主義道路帶領(lǐng)13億中國人民走向全面建設(shè)小康社會(huì)，追求GDP是無可厚非的，但長期以來我們似乎將過多的社會(huì)才智和社會(huì)價(jià)值投入物質(zhì)財(cái)富的積累，忽略了對精神財(cái)富的追求。進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)問題的出現(xiàn)呼喚政府及時(shí)調(diào)整政策方針，從GDP崇拜走向GNH關(guān)懷，將社會(huì)成本、環(huán)境成本、公民幸福、社會(huì)公平等人文因素納入到政治目標(biāo)中并加以法律規(guī)范，而不是空談“以人為本”、科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展。

（二）構(gòu)建責(zé)任政府、有效政府

政治改革目標(biāo)成功與否的關(guān)鍵在于政府在多大程度上能夠放權(quán)給公民社會(huì)以及在多大程度上約束自己的行為。只有構(gòu)建了權(quán)責(zé)明確的責(zé)任政府和以公共利益最大化為宗旨的有效政府，才能真正為公民謀福利，才能稱為真正意義上人民的公仆。責(zé)任政府使政府有責(zé)任感和使命感，能夠減少“尋租”、搭便車等行政腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，真正以實(shí)現(xiàn)國民幸福為目標(biāo)，將人民利益擺在職責(zé)首位，滿足人民日益增長的物質(zhì)需要和精神需要，使人民滿意，善治才有得以實(shí)現(xiàn)的可能。同時(shí)，提高政府管理的效率也是實(shí)現(xiàn)善治政府的條件之一，提高政府行政效能是克服政府不作為等低效率表現(xiàn)的關(guān)鍵。在管理機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置和最大限度地降低管理成本方面提高管理效率，建立有效政府，是善治政府的必然選擇。

（三）培養(yǎng)公共精神，豐富社會(huì)資本

培養(yǎng)具有信任、合作、團(tuán)結(jié)的公共精神是公民社會(huì)有效參與社會(huì)公共事務(wù)治理的前提條件。帕特南發(fā)現(xiàn)，在有更多公民精神的意大利地區(qū)，市民與政府官員的最初聯(lián)系傾向于涉及公共問題，而在公民精神較少的地區(qū)，這樣的聯(lián)系“絕大部分是對工作和資助的請求”[5]。因此，我們需要傳承中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，培養(yǎng)具有團(tuán)結(jié)、互助、信任的公共精神，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，豐富社會(huì)資本，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供精神動(dòng)力支持。同時(shí)，社會(huì)資本具有自我增值的特性，是一個(gè)良性循環(huán)的過程，通過培養(yǎng)公共精神使公民具有高度的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)，有效參與到社會(huì)公共事務(wù)管理和決策中，在相互依存的環(huán)境中與政府共同分享公共權(quán)利，善治局面才會(huì)長久存在，公共利益才能得到最大化實(shí)現(xiàn)。

（四）政策制定與調(diào)整的學(xué)術(shù)保障

不丹幸福治理模式的成功得益于執(zhí)政者對執(zhí)政理念的執(zhí)著追求，為了實(shí)現(xiàn)提高國民幸?？傊档膱?zhí)政目標(biāo)，國家建立了專門致力于研究國民幸?？傊档膶W(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)——不丹研究中心（CBS），為政策目標(biāo)的制定、調(diào)整與執(zhí)行進(jìn)行科學(xué)化、實(shí)踐化指導(dǎo)。我國雖然也有類似機(jī)構(gòu)，但是并沒有真正發(fā)揮科學(xué)作用，而是為了追求政績，應(yīng)付國家指標(biāo)、標(biāo)新立異的噱頭。我國各級(jí)政府需要建立真正能為政策的制定、篩選、調(diào)整等提供有價(jià)值參考意義的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，并且制定行業(yè)規(guī)范，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一學(xué)術(shù)數(shù)據(jù)參考基準(zhǔn)和政策基礎(chǔ)，為建設(shè)具有中國特色的善治道路提供有價(jià)值的科學(xué)建議。

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