區(qū)域公共危機(jī)治理視角下的地方政府合作

摘 要：在區(qū)域化發(fā)展的大背景下，區(qū)域公共危機(jī)的發(fā)生越來(lái)越頻繁，亟須地方政府的通力合作來(lái)解決。與經(jīng)濟(jì)合作的相比，危機(jī)合作具有危機(jī)共享、責(zé)任追究和被動(dòng)合作的特殊性，這些特殊性決定了危機(jī)合作的難度。從對(duì)比研究中，文章對(duì)政府危機(jī)合作的權(quán)責(zé)不清、相互推諉，政府公共治理合作乏力，地方干部政績(jī)考核不夠科學(xué)、合作缺乏法律依據(jù)和規(guī)定等問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：危機(jī)合作；經(jīng)濟(jì)合作；危機(jī)共享；責(zé)任追究；被動(dòng)合作

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）25-0056-02

區(qū)域公共危機(jī)是在近年來(lái)區(qū)域化的發(fā)展趨勢(shì)下，公共危機(jī)的公共性、威脅性、突發(fā)性、危害性等情況下提出的[1]。關(guān)于區(qū)域公共危機(jī)的定義，本文采用國(guó)內(nèi)學(xué)者楊龍、鄭春勇給出的定義，區(qū)域性公共危機(jī)是公共危機(jī)的一種，是在中觀層面從地理范圍意義上對(duì)公共危機(jī)的一種界定。發(fā)生在我國(guó)的區(qū)域公共危機(jī)事件如2005年的松花江行政區(qū)域水污染事件、2008年的南方冰雪災(zāi)害以及甲型H1N1流感事件等，使得我們對(duì)區(qū)域公共危機(jī)事件也有比較直觀的感覺(jué)和認(rèn)知。

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

區(qū)域公共危機(jī)視角下的政府合作（以下簡(jiǎn)稱“（政府）危機(jī)合作”）是指由于公共危機(jī)的爆發(fā)影響到整個(gè)區(qū)域，單個(gè)地方政府沒(méi)有能力依靠自身力量予以解決，同時(shí)由于公共危機(jī)引發(fā)問(wèn)題的嚴(yán)重性，各個(gè)地方政府均有解決的迫切愿望，在此背景下，地方政府進(jìn)行的合作。而地方政府經(jīng)濟(jì)合作是地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)尋求的地方之間在經(jīng)濟(jì)方面開(kāi)展的合作。如我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作就取得了十分矚目的成績(jī)。危機(jī)合作和經(jīng)濟(jì)合作都是政府合作的情形，筆者認(rèn)為，區(qū)域公共危機(jī)下的政府合作較經(jīng)濟(jì)合作具有自身的特殊性，甚至在某種程度上是相悖的。理論界關(guān)于區(qū)域公共危機(jī)和政府合作的論述有很多[2]，大多數(shù)論述都集中于對(duì)區(qū)域公共危機(jī)治理下政府合作的認(rèn)識(shí)和區(qū)域公共危機(jī)的治理問(wèn)題中政府合作的問(wèn)題和機(jī)制研究。在對(duì)區(qū)域公共危機(jī)治理下政府合作的認(rèn)識(shí)方面，相關(guān)研究首先對(duì)區(qū)域公共危機(jī)進(jìn)行了界定，其次從區(qū)域性公共危機(jī)處理中的地方合作中危機(jī)處理的地方合作需求等相關(guān)關(guān)系進(jìn)行了研究。在區(qū)域性公共危機(jī)治理中政府合作的問(wèn)題方面，有關(guān)學(xué)者認(rèn)為地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利性、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不夠科學(xué)、地方合作機(jī)制制度的缺失、現(xiàn)有行政區(qū)域劃分的障礙、財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的不合理以及協(xié)調(diào)與合作組織的缺位是其主要問(wèn)題。這些從不同的角度對(duì)區(qū)域公共危機(jī)和政府合作進(jìn)行了詳細(xì)的論述，但是沒(méi)有明顯地將區(qū)域公共危機(jī)治理下的政府合作與地方政府的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)別開(kāi)來(lái)，本文將從危機(jī)合作與經(jīng)濟(jì)合作的對(duì)比研究出發(fā)，分析政府危機(jī)合作的問(wèn)題和解決建議。

二、危機(jī)合作的特殊性

危機(jī)合作較經(jīng)濟(jì)合作相比，具有以下三種特殊性。

（一）危機(jī)共享

政府之間的危機(jī)合作是建立在區(qū)域公共危機(jī)的爆發(fā)的基礎(chǔ)之上的，沒(méi)有區(qū)域公共危機(jī)的存在，危機(jī)合作就不復(fù)存在。與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的利益共享相比，危機(jī)合作是危機(jī)共享。由于“經(jīng)濟(jì)人”都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的利益，并為此可不擇手段。比如太湖的藍(lán)藻危機(jī)事件，影響到航運(yùn)、漁業(yè)和居民的生活用水等問(wèn)題，阻礙了經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

（二）責(zé)任追究

當(dāng)區(qū)域性公共危機(jī)發(fā)生之后，總會(huì)面臨這樣的問(wèn)題，危機(jī)爆發(fā)的責(zé)任在誰(shuí)？事實(shí)往往是各個(gè)地方政府都負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，而在這種情況下，各個(gè)地方政府由于不想對(duì)公共危機(jī)事件負(fù)責(zé)，也都急于推脫自己的責(zé)任。與經(jīng)濟(jì)合作的好處驅(qū)動(dòng)相比，危機(jī)合作是責(zé)任追究。比如太湖藍(lán)藻危機(jī)事件爆發(fā)后，環(huán)太湖流域地方政府都負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任[3]，然而，在危機(jī)爆發(fā)后，各方分析太湖污染原因，總結(jié)自己在太湖治污方面做出的種種努力，卻沒(méi)有人客觀地分析太湖污染的責(zé)任在誰(shuí)，因?yàn)樘强缃绾矗撜l(shuí)負(fù)責(zé)任似乎很難說(shuō)清楚，但就是這樣一個(gè)大家都有責(zé)任的問(wèn)題，看起來(lái)大家又似乎都沒(méi)有責(zé)任[4]。

（三）被動(dòng)合作

危機(jī)合作與經(jīng)濟(jì)合作不同，危機(jī)合作是被動(dòng)合作，經(jīng)濟(jì)合作是主動(dòng)合作。在現(xiàn)行地方干部政績(jī)考核制度下，地方政府謀求經(jīng)濟(jì)合作是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和個(gè)人得以晉升的客觀要求，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)合作也得到了中央層面的認(rèn)可和政策支持，所以，地方政府謀求經(jīng)濟(jì)合作的熱情很高，而對(duì)于危機(jī)合作，則多是危機(jī)爆發(fā)后面臨不得不解決危機(jī)的問(wèn)題而產(chǎn)生的，地方政府處于被動(dòng)合作的情形。

三、存在問(wèn)題

從危機(jī)合作和經(jīng)濟(jì)合作的對(duì)比研究出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)危機(jī)合作存在以下問(wèn)題。

（一）權(quán)責(zé)不清，相互推諉

基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論，一般情況下，一旦有利益，大家則會(huì)一窩蜂地爭(zhēng)取，而一旦有不好的事情發(fā)生，則都急于撇清關(guān)系。權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題普遍存在，在政府內(nèi)部，權(quán)責(zé)不清常常導(dǎo)致政府部門之間互相推諉責(zé)任，在區(qū)域危機(jī)合作的問(wèn)題上，也同樣存在。比如太湖藍(lán)藻危機(jī)事件爆發(fā)后各個(gè)政府的行為，明確權(quán)責(zé)有利于對(duì)癥下藥，貫徹“誰(shuí)做事，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。

（二）政府公共治理合作乏力

政府公共治理合作乏力源于以下原因：一是政府危機(jī)合作缺乏驅(qū)動(dòng)力，一方面表現(xiàn)為危機(jī)合作是政府之間的被動(dòng)合作，另一方面表現(xiàn)為公共危機(jī)的突發(fā)性使得地方政府缺乏治理和合作方面的經(jīng)驗(yàn)。二是各個(gè)政府之間長(zhǎng)期“畫地為牢，各自為政”，較少考慮威脅到雙方共同利益的突發(fā)性公共危機(jī)，所以合作的基礎(chǔ)薄弱，困難較大。三是地方政府不愿承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。以太湖藍(lán)藻危機(jī)為例，上海、蘇州、無(wú)錫、嘉興、湖州五個(gè)中心城市構(gòu)成了一條環(huán)太湖城市帶，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，工廠眾多，工業(yè)發(fā)達(dá)，而工業(yè)的高速增長(zhǎng)也使工業(yè)污染排放量增加，但是藍(lán)藻危機(jī)發(fā)生后，沒(méi)有人去分析太湖污染的責(zé)任在誰(shuí)，太湖作為一個(gè)“公湖”，“公地悲劇”的出現(xiàn)就不足為奇了。

（三）地方干部政績(jī)考核體系不夠科學(xué)[5]

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的制度背景下，地方官員的政治、經(jīng)濟(jì)收益往往由管轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)直接決定?，F(xiàn)行地方干部政績(jī)考核制度過(guò)分強(qiáng)調(diào)與所轄地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)掛鉤，一方面是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民生活質(zhì)量的有利舉措，另一方面，過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不顧環(huán)境的承載能力，造成自然環(huán)境的極大破壞。雖然“科學(xué)發(fā)展觀”的提出倡導(dǎo)“綠色經(jīng)濟(jì)”，但是地方官員趨于利益的誘惑，其落實(shí)情況也不盡人意。

（四）合作缺乏法律依據(jù)和規(guī)定

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)下的地方政府合作離不開(kāi)法律依據(jù)和規(guī)定。而我國(guó)現(xiàn)行的憲法和地方政府組織法只規(guī)定了各級(jí)政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)的權(quán)限，在涉及有關(guān)地方地方合作的具體規(guī)定和條例方面幾乎處于空白。關(guān)于地方政府公共資源上如何劃分兩者權(quán)限、在跨區(qū)域公共危機(jī)爆發(fā)式如何形成合作關(guān)系及在合作中的地位等方面并沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。

四、對(duì)策建議

通過(guò)以上問(wèn)題的分析，我們提出以下對(duì)策建議。

（一）主動(dòng)完善危機(jī)應(yīng)急預(yù)案

雙方或者各方政府就可能出現(xiàn)的區(qū)域公共危機(jī)，如跨界環(huán)境污染、事故災(zāi)害救助、公共衛(wèi)生事故防止、社會(huì)安全事件防控等領(lǐng)域制定和逐步完善相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，使地方政府危機(jī)合作由被動(dòng)合作轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)合作。在公共危機(jī)發(fā)生后各方政府沒(méi)有相應(yīng)準(zhǔn)備和達(dá)成具體合作事宜的情況下，公共危機(jī)能夠在第一時(shí)間得到相應(yīng)的解決，能夠使人民的生命財(cái)產(chǎn)損失降到最低。

（二）轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的地方干部政績(jī)考核制度

現(xiàn)有的地方干部政績(jī)考核驅(qū)使地方政府官員不得不走“先發(fā)展后治理”的老路，這是政策導(dǎo)向所帶來(lái)的負(fù)面影響，要從制度轉(zhuǎn)變上予以引導(dǎo)[6]?？己酥笜?biāo)不能一味強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是應(yīng)該從全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)衡量一個(gè)地區(qū)的整體實(shí)力和水平。為了促使地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，地方干部考核制度應(yīng)該更多地關(guān)注人民的幸福度、綠色環(huán)保的考核指標(biāo)，從而從正面上引導(dǎo)和激勵(lì)地方政府樹(shù)立正確的發(fā)展觀，在追求生態(tài)平衡和社會(huì)和諧的基礎(chǔ)上發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)政府合作。

（三）打破合作參與主體的層級(jí)界限

在傳統(tǒng)觀念里，省政府高于市政府、市政府高于縣政府，所以在政府危機(jī)合作問(wèn)題上，縣政府理所當(dāng)然地聽(tīng)從于市政府和省政府，省政府處于較高的地位，縣政府較少地發(fā)出自己的聲音，這樣具有層級(jí)優(yōu)勢(shì)的政府就可能通過(guò)權(quán)勢(shì)推卸責(zé)任，以鄰為壑。所以，在政府危機(jī)合作中，應(yīng)該打破合作參與主體的層級(jí)界限和層級(jí)優(yōu)勢(shì)。

（四）予以法律政策規(guī)定和支持

現(xiàn)行法律和政策的缺失使得地方政府的危機(jī)合作無(wú)章可循，筆者認(rèn)為，應(yīng)早日將地方政府間的合作納入法律范圍，使得地方政府危機(jī)合作有理有據(jù)。對(duì)于區(qū)域性公共危機(jī)的責(zé)權(quán)如何界定、合作中的主導(dǎo)權(quán)問(wèn)題、財(cái)政經(jīng)費(fèi)從何而來(lái)都是擺在危機(jī)合作面前亟待解決的問(wèn)題，政府應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行中國(guó)區(qū)域公共危機(jī)的特點(diǎn)、行政區(qū)劃的特點(diǎn)以及中國(guó)的特殊國(guó)情來(lái)制定相應(yīng)的法律和規(guī)定，并鼓勵(lì)地方政府之間進(jìn)行的危機(jī)合作。

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