試論中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地配置問題

摘 要：中國進(jìn)入21世紀(jì)后將經(jīng)歷一個城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)時期。土地配置在小城鎮(zhèn)發(fā)展中占據(jù)著非常重要的地位，深入研究探討適應(yīng)我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的土地配置機(jī)制，已是一個迫在眉睫的課題。本研究以大量的實地調(diào)研為基礎(chǔ)，系統(tǒng)地分析歸納了我國目前小城鎮(zhèn)用地具有土地權(quán)屬的交叉性、用地結(jié)構(gòu)的相對單一性、經(jīng)濟(jì)利益的多元性、用地對象的相對固定性、土地資產(chǎn)價格相對較低等特點，最后提出了一系列嚴(yán)格的配套制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村城鎮(zhèn)化 小城鎮(zhèn) 土地配置

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-8882（2014）08-0-02

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的基本概念

城鎮(zhèn)化是指一個國家從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國步入現(xiàn)代工業(yè)國所必然出現(xiàn)的城鎮(zhèn)發(fā)展過程，是人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文明進(jìn)步的必然趨勢，其主要內(nèi)涵是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過程。城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的載體，城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模決定著城鎮(zhèn)人口的容量，也就決定了城鎮(zhèn)化水平的高低。我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的興起，是在中國特定的城鄉(xiāng)分割制度限制農(nóng)村人口進(jìn)入城市的特殊國情條件下推動的。一方面，現(xiàn)有的大、中、小城市在戶籍、就業(yè)、土地、社會保障等方面阻礙著農(nóng)村人口的進(jìn)城；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀上存在著對城鎮(zhèn)化迫切要求，這樣，農(nóng)村地域內(nèi)的廣大小城鎮(zhèn)就成為了農(nóng)村人口實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的主要選擇。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是中國農(nóng)民創(chuàng)造出的一條具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，也是符合中國國情特點的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的基本特點 推進(jìn)我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重大意義

目前在我國城鎮(zhèn)的8000萬流動人口中70--80%的是進(jìn)城打工的農(nóng)民，這些進(jìn)城打工農(nóng)民基本上是從事第二產(chǎn)業(yè)，只要當(dāng)?shù)貤l件成熟，他們中的絕大部分會回到本地從事非農(nóng)生產(chǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資本積累。改革20年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高所提供的農(nóng)業(yè)剩余，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了前提。小城鎮(zhèn)建設(shè)已具備了現(xiàn)實基礎(chǔ)。根據(jù)國家體改委等11個國務(wù)院有關(guān)部委對全國18個省市1035個建制鎮(zhèn)（包括縣城關(guān)鎮(zhèn)）的隨機(jī)抽樣調(diào)查結(jié)果，平均每個小城鎮(zhèn)（建成區(qū)）經(jīng)營總收入達(dá)6.5億元，擁有固定資產(chǎn)原值3億多元，固定資產(chǎn)凈值2億多元。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我國整體城鎮(zhèn)化中必不可少的重要組成部分。提高我國城鎮(zhèn)化整體水平，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的客觀要求。根據(jù)國際城鎮(zhèn)化發(fā)展慣例，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%以后，城鎮(zhèn)化將進(jìn)入加速發(fā)展的時期。我國1999年的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到30.9%（2000年在第五次人口普查中，由于調(diào)整了城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑，城鎮(zhèn)化水平提高到36%）。因此，進(jìn)入21世紀(jì)后，我國就應(yīng)步入了城鎮(zhèn)化水平快速提高的時期。在我國“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要”中，明確提出了實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的重要途徑。

三、中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地配置存在的主要問題

為了深入了解小城鎮(zhèn)土地配置現(xiàn)狀，于2001年上半年，對全國部分綜合改革試點鎮(zhèn)的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查分三部分進(jìn)行，一是結(jié)合國務(wù)院體改辦對小城鎮(zhèn)發(fā)展考核內(nèi)容進(jìn)行實地調(diào)研，在陜西省的小城鎮(zhèn)綜合改革試點中，分別抽取四個小城鎮(zhèn)進(jìn)行分析，主要是研究2000年至2003年的城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)大和人口增加的關(guān)系，從中分析人均用地的變化趨勢。二是對2000年小城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行了信函調(diào)查，對30個小城鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)查，收回有效調(diào)查表格15份。三是對鄰近山西、河南近幾年小城鎮(zhèn)發(fā)展較快的小城鎮(zhèn)土地利用進(jìn)行實地調(diào)查，通過走訪小城鎮(zhèn)當(dāng)?shù)卣?，市、縣、鎮(zhèn)各級土地管理部門和小城鎮(zhèn)居民，采取實地考察、問卷調(diào)查、座談會等形式，對小城鎮(zhèn)用地管理現(xiàn)狀、居民權(quán)屬概念、土地隱性市場等內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)查?；厥樟?6戶小城鎮(zhèn)居民的有效問卷，問卷調(diào)查設(shè)計。

調(diào)查結(jié)果表明，單一的征用土地配置機(jī)制，極大地激發(fā)了地方政府“以地生財”的積極性，而忽視了對存量土地的管理，導(dǎo)致了諸多小城鎮(zhèn)用地不合理現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）用地粗放，土地利用效率低；（2）大量耕地被占；（3）重平面擴(kuò)張，輕內(nèi)部挖潛；（4）用地結(jié)構(gòu)不合理，建筑布局凌亂。

四、建設(shè)多元化的小城鎮(zhèn)土地市場

多元化的小城鎮(zhèn)土地市場，是指在土地使用權(quán)與所有權(quán)分離的基礎(chǔ)上，既包括國有土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，也包括集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在土地市場內(nèi)容形式上，既有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓市場，也應(yīng)有土地整理復(fù)墾市場。當(dāng)前小城鎮(zhèn)普遍存在建筑密度大，容積率低，宅基地布局凌亂、功能混雜，道路、綠化、供排水、衛(wèi)生防疫等基礎(chǔ)設(shè)施不配套的現(xiàn)象，致使小城鎮(zhèn)居民生活條件較為惡劣，要解決這些問題，運(yùn)用小城鎮(zhèn)土地整理市場進(jìn)行舊鎮(zhèn)區(qū)改造不防是一條好的途徑。

為了保障多元化小城鎮(zhèn)土地市場的運(yùn)行，研究還提出了一系列嚴(yán)格的配套制度建設(shè)：一是完善土地征用制度，營造集體土地與國有土地公平流轉(zhuǎn)的環(huán)境。要明確公共目的是行使土地征用權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格土地征用程序，并逐漸實現(xiàn)由“征”向“購”過渡。二是明確集體土地所有權(quán)主體。綜合考慮土地配置的效益和小城鎮(zhèn)發(fā)展要求，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體定位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級比較適宜。三是加強(qiáng)相關(guān)法制化建設(shè)，規(guī)范多元化土地市場的運(yùn)轉(zhuǎn)。特別要在集體土地流轉(zhuǎn)法人主體、對象、范圍、形式、年限、價格評估、收益分配等事項作明確規(guī)定。四是加強(qiáng)土地管理基礎(chǔ)制度建設(shè)。包括土地產(chǎn)權(quán)登記制度，土地評估制度，土地價格公告制度，土地信用制度，土地交易制度、土地合同管理制度等。五是加大土地整理力度。不僅要包括鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地整理，也包括區(qū)域土地整理和農(nóng)村居民點用地整理。

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