對證券市場政府監(jiān)管內(nèi)涵的探究

摘 要：證券市場的監(jiān)管對于證券市場健康發(fā)展以及保護投資者具有重要意義，但有關(guān)的一些最基本的概念如“證券市場監(jiān)管”至今仍無定論，要進一步對證券監(jiān)管領(lǐng)域進行深入研究，“名正才能言順，正本才能溯源”，必須首先明確這些基本概念，否則即有舍本逐末之嫌。

關(guān)鍵詞：證券市場；政府監(jiān)管；自律監(jiān)管

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0164-02

一、相關(guān)概念之明晰

（一）監(jiān)管與調(diào)控

監(jiān)管自然屬于政府的干預(yù)，但干預(yù)絕不僅包括監(jiān)管一類。調(diào)控也是一種干預(yù)，監(jiān)管和調(diào)控都屬于干預(yù)的范疇。監(jiān)管體現(xiàn)為一種連續(xù)的、常態(tài)化的過程，而調(diào)控一般是觸發(fā)某個臨界點時才會進行；監(jiān)管更主要的是為了避免非系統(tǒng)性風險，而調(diào)控更多是為了避免系統(tǒng)性風險；監(jiān)管能夠懲罰違法違規(guī)行為，發(fā)揮一定的威懾作用，這一點是調(diào)控難以望其項背的。

（二）規(guī)制與管制

在英文中，規(guī)制、管制同為“Regulation”，含有規(guī)范、管理、監(jiān)督和制裁的意義，并且在大部分場合規(guī)制和管制往往是作為同義詞使用的。筆者認為規(guī)制和管制含義基本相同，但相對而言規(guī)制比管制要更規(guī)范化一些。相對而言，規(guī)制和管制都更偏向于事中存在，而監(jiān)管更偏向于事后存在，就這一點來看，監(jiān)管是與規(guī)制和管制都區(qū)別開的，因此從這個意義上來說規(guī)制和管制并無區(qū)分的必要。所以暫且不對規(guī)制和管制做詳細區(qū)分，而將重點放在區(qū)分規(guī)制（管制）與監(jiān)管的不同。就政府規(guī)制而言，其概念也沒有達成統(tǒng)一，日本學(xué)者植草益在《微觀規(guī)制經(jīng)濟學(xué)》中認為政府規(guī)制是“在以市場機制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟體制條件下，以矯正、改善市場機制內(nèi)在的問題（廣義的‘市場失靈’）為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟主體（特別是企業(yè)）活動的行為?！盵1]余暉認為政府規(guī)制是指“由行政機構(gòu)指定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”[2]。成思危指出，“管制是政府運用控制權(quán)通過行政機構(gòu)和行政法規(guī)對市場進行干預(yù)，以求達到糾正市場失靈、提高經(jīng)濟效益的目的。”[3]通過以上各種意見，可以看出，雖然對“政府規(guī)制”的含義仍未形成一個被廣泛認可的通說，但學(xué)者們給出的各種定義中有幾點是較為明確、沒有爭議的，第一，政府規(guī)制是政府運用行政權(quán)的活動；第二，政府規(guī)制是政府對經(jīng)濟，主要是微觀經(jīng)濟，進行干預(yù)的活動。

（三）監(jiān)管與管制

就監(jiān)管和管制（規(guī)制）而言，規(guī)制作為一種國家行政管理，“主要是國家為了維護社會、治安和政治秩序，保障國家行政管理職能實現(xiàn)，而對于社會經(jīng)濟活動以及對國家機關(guān)自身的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟管理活動實施的日常性和一般性管理”[4]。具體來說，規(guī)制和監(jiān)管在目的、方式、原則，以及側(cè)重的角度上都有所不同。

第一，規(guī)制的目的在于通過保障和制約國家行政機關(guān)權(quán)力的行使，對證券市場中各類主體及其活動進行直接管理，以實現(xiàn)對市場秩序的維護；而監(jiān)管是通過國家對市場的指導(dǎo)調(diào)控，調(diào)節(jié)市場的結(jié)構(gòu)和運行，以排除各種市場障礙，使市場規(guī)律能夠正常發(fā)揮。第二，規(guī)制作為一種行政管理，主要是通過直接命令的方式進行管理，而監(jiān)管則需要建立在對整個市場宏觀形勢掌握的基礎(chǔ)上。第三，規(guī)制一般遵循行政管理特有的命令與服從的原則，而監(jiān)管以保護市場總體公平與效率為原則，兼顧市場各方利益。最后，規(guī)制側(cè)重于實現(xiàn)政府的意志而對市場進行管理，在此基礎(chǔ)上兼顧市場各方利益，監(jiān)管則側(cè)重于實現(xiàn)市場總體公平和效率，是以社會本位為視角。

證券市場中規(guī)制與監(jiān)管的區(qū)別可以說是“國家行政管理活動”與“國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)活動”的區(qū)別，這實質(zhì)就是行政法與經(jīng)濟法調(diào)整對象之區(qū)別的一個縮影。證券市場監(jiān)管關(guān)系應(yīng)當由經(jīng)濟法進行調(diào)整，這在經(jīng)濟法學(xué)界已經(jīng)得到廣泛認可。盡管法學(xué)界對經(jīng)濟法本身的定義仍存在眾多主張，“但從發(fā)展總趨勢看，意見在日益接近和趨同。例如大家都把經(jīng)濟法定義為國家對社會經(jīng)濟的‘調(diào)節(jié)’、‘干預(yù)’、‘管理’、‘協(xié)調(diào)’等，都在突出經(jīng)濟法作為國家公權(quán)力介入和影響社會經(jīng)濟之法這一基本屬性。”證券監(jiān)管被納入經(jīng)濟法的調(diào)整對象，也是因為其具有了這些特點。其目的應(yīng)當是排除市場障礙，保障市場自身的調(diào)節(jié)功能，因此當證券市場健康運行時，政府應(yīng)當“無為而治”，正如一句名言所述，“政府應(yīng)當手持短槍，站在門后，槍擦亮、彈上膛，時刻準備著開槍，卻希望永遠不要開槍?！?/p>

二、證券市場監(jiān)管與證券市場政府監(jiān)管

對于“證券市場監(jiān)管”和“證券市場政府監(jiān)管”這兩個概念的認識，證券市場的監(jiān)管包括來自政府及其監(jiān)管部門的監(jiān)管和來自自律組織的監(jiān)管，這一點沒有異議，而把來自自律組織的監(jiān)管定義為“自律監(jiān)管”應(yīng)當也沒有異議，可見問題實際就在于，能否將“自律監(jiān)管”歸入“政府監(jiān)管”的概念中。這實質(zhì)上就是由于對自律監(jiān)管與政府監(jiān)管之間的關(guān)系沒有形成統(tǒng)一意見而造成的混亂，目前國內(nèi)大部分學(xué)者都認為自律監(jiān)管屬于政府監(jiān)管的一部分，他們認為自律組織本身已被納入政府監(jiān)管的對象，其運作過程也要接受政府的監(jiān)管，更何況在我國，“政府監(jiān)管幾乎是作為證券市場監(jiān)管的唯一形式存在的，自律監(jiān)管作用微乎其微，而且，自律監(jiān)管的作用發(fā)揮也有賴于政府的推動。從這個意義上講，將證券市場監(jiān)管理解為政府監(jiān)管也不是沒有道理的。”[5]因而自律監(jiān)管雖然相對獨立，但也是政府監(jiān)管體系的一部分，證券監(jiān)管基本等同于政府監(jiān)管。對此筆者持反對意見，認為政府監(jiān)管即為政府及其監(jiān)管部門的監(jiān)管，自律監(jiān)管即為自律組織的監(jiān)管，二者相互區(qū)別、相互配合、相互補充，是兩種不同的監(jiān)管方式。

另外，除了對“政府監(jiān)管”的含義存在的混亂以外，對監(jiān)管本身所做出的定義也不盡相同，各有側(cè)重，例如有學(xué)者把監(jiān)管限于信息披露的范圍內(nèi)，認為所謂監(jiān)管，就要抑制信息披露過程中不正當?shù)钠墼p行為，實現(xiàn)公平、公正、公開[6]。另有學(xué)者給出了類似的定義，“證券市場監(jiān)管是指證券管理機關(guān)運用法律的、經(jīng)濟的以及必要的行政手段，對證券的募集、發(fā)行、交易等行為以及證券投資中介機構(gòu)的行為進行監(jiān)督與管理。”[7]也有學(xué)者認為“指政府設(shè)立專門機構(gòu)或由證券交易所及證券交易商協(xié)會等自律機構(gòu)以行政、經(jīng)濟或法律的手段對證券的發(fā)行、轉(zhuǎn)讓、買賣等市場行為行使的監(jiān)督管理?！盵8]筆者認為，僅就證券市場的監(jiān)管來說，必然同時包括來自政府和自律組織的監(jiān)管。另外，對于監(jiān)管的定義，筆者認為應(yīng)當加入監(jiān)管目標的內(nèi)容，監(jiān)管目標從本源上決定著監(jiān)管的方式、對象以及運用的手段，甚至決定著監(jiān)管的有效運行和長期發(fā)展，尤其是在我國，由于股市自身特殊的歷史背景以及發(fā)展尚不充分，監(jiān)管者對股市的監(jiān)管理念和監(jiān)管目標都存在很大的扭曲和偏離，已經(jīng)“偏離了大方向”，監(jiān)管者更多地停留在對市場指數(shù)、對市場運行軌跡的干預(yù)和控制，旨在為國有經(jīng)濟服務(wù)，而相對忽視了對投資者的保護和對市場良好秩序的維護。在監(jiān)管目標和理念上存在的問題已經(jīng)成為限制我國證券市場監(jiān)管有效進行的痼疾，從本質(zhì)上制約著證券市場的健康發(fā)展。而且，我國《證券法》第一條開宗明義，把保護投資者作為我國證券市場監(jiān)管的重要目標，這也應(yīng)當在對監(jiān)管的定義中有所體現(xiàn)。

三、明確政府監(jiān)管的含義

通過對監(jiān)管與規(guī)制、管制、調(diào)控及干預(yù)等相關(guān)概念的辨析，尤其是對監(jiān)管與規(guī)制之間區(qū)別的探討，可以看出，證券市場中政府監(jiān)管的行為應(yīng)當屬于經(jīng)濟法的調(diào)整對象，其具有經(jīng)濟法調(diào)整對象的一般特點，也具有自身獨有的特點。首先，監(jiān)管應(yīng)當屬于政府以國家公權(quán)力對證券市場進行干預(yù)的活動，這種干預(yù)多是間接的調(diào)整、指導(dǎo)、管理及監(jiān)督，需要政府從宏觀上、整體上把握市場的運行現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，發(fā)現(xiàn)并排除市場中阻礙市場規(guī)律正常運行的各種障礙，以實現(xiàn)市場總體的公平與效率。其次，就監(jiān)管自身特點而言，主要體現(xiàn)為一種連續(xù)性、規(guī)范性及間接性，相對規(guī)制而言，其偏向于事后存在，能夠發(fā)揮一定的威懾作用。

為了最終明確政府監(jiān)管的應(yīng)有含義，有一點十分重要，就是理順“政府”、“法律”、“市場”三者之間的關(guān)系。吳志攀先生提出過證券產(chǎn)業(yè)運行機制的“三元結(jié)構(gòu)”，就是指政府、法律和市場三者組成的運行機制[9]。具體來說，首先，在證券市場中政府對市場的監(jiān)管必須是一種“有限監(jiān)管”，市場有自身的發(fā)展和運行規(guī)律，政府需要做的只是保障證券市場的正常發(fā)展和健康運行，而不能夠取而代之，以國家公權(quán)力推動或控制市場的發(fā)展和運行。讓市場的歸市場，讓政府的歸政府，這是監(jiān)管的精髓所在。第二，我國傳統(tǒng)以來一直有“政法不分家”之說，但這必須予以摒棄，法律的地位至高無上，政府對市場的干預(yù)必須以法律為依據(jù)，而且需要受到法律的監(jiān)督，絕不能把法律視為政府監(jiān)管市場的“工具”，“因為‘工具’不可能比使用工具的‘主體’更重要，而法律比政府更重要”理順了這種“三元結(jié)構(gòu)”中三方之間的關(guān)系，有助于明確政府監(jiān)管的目的，也有助于明確法律在“政府監(jiān)管”含義中舉足輕重的地位。

綜上所述，筆者認為證券市場中“政府監(jiān)管”的基本含義應(yīng)當是：政府監(jiān)管部門依據(jù)監(jiān)管法律或其他規(guī)范，利用國家公權(quán)力對證券市場進行監(jiān)督和管理，以消除市場障礙，促進證券市場整體公平和效率。

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