公安邊防工作的法理學(xué)視角解析

摘 要：公安邊防工作是具有政治、軍事、法律特點(diǎn)的工作范疇，其法理學(xué)基礎(chǔ)可以歸結(jié)為國(guó)家主權(quán)、人權(quán)保障、國(guó)際法約束、國(guó)家利益平衡和法律實(shí)施，對(duì)其進(jìn)行含義表達(dá)應(yīng)當(dāng)從其目的、主體、內(nèi)容、區(qū)域、措施等方面進(jìn)行，如此才能更有利于對(duì)公安邊防工作進(jìn)行合理的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：公安邊防；法理；國(guó)家

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）22-0160-02

公安邊防工作是集政治性、軍事性、法律性于一體的工作范疇。由于缺乏理論法學(xué)視角的深入解析，公安邊防工作的理論研究常停留在“概念”、“作用”、“意義”、“原則”的認(rèn)定與描述層面。學(xué)理基石的不穩(wěn)，使公安邊防工作政策制定缺乏內(nèi)在的指導(dǎo)，也構(gòu)成了公安邊防工作實(shí)踐發(fā)展的阻礙因素。

一、公安邊防工作的常見闡釋

作為專門領(lǐng)域的具體含義范疇，顯然其上位概念“邊防”是闡釋公安邊防工作含義的核心要素。

（一）一國(guó)外的“邊防”含義

在國(guó)外，僅有“邊防”的概念，并無“公安邊防”的概念?！斑叿馈钡母拍?，建立在軍事語境之中。代表性的有如下幾種：（1）蘇聯(lián)稱“邊防”為“國(guó)境警衛(wèi)”，即保障國(guó)家的陸地、海上和空中警戒不受侵犯，并保護(hù)國(guó)家在邊境的政治和經(jīng)濟(jì)利益的一整套措施。（2）日本稱邊防為“邊備”，即國(guó)境的守備、保衛(wèi)邊境。（3）德國(guó)軍語將邊防定義為“為防止不合理的越界和對(duì)邊境地區(qū)（縱深30公里）公共安全和秩序的干擾，而采取的旨在保障邊界安全的措施和行動(dòng)?！?/p>

另有部分國(guó)家設(shè)立移民管理部門，其工作內(nèi)容與我國(guó)公安邊防工作中的出入境邊防檢查工作有共同之處。

（二）我國(guó)“邊防”、“公安邊防工作”的含義闡釋

在我國(guó)，對(duì)“邊防”的含義描述分為兩個(gè)層面，第一層面為主權(quán)和國(guó)防層面，是原生的“邊防”，第二層面為社會(huì)管理層面，是“公安邊防工作”，在語言表達(dá)中，公安機(jī)關(guān)習(xí)慣性將“公安邊防工作”縮略為“邊防”。兩個(gè)層面的“邊防”字面相同，但立足點(diǎn)不同，含義有所關(guān)聯(lián)，容易混同。

1.主權(quán)和國(guó)防層面的“邊防”

該層面的含義描述主要有以下幾種：（1）《現(xiàn)代漢語小詞典》（1981版）的解釋是，邊防是為保衛(wèi)國(guó)家安全在邊境地區(qū)布置的防務(wù)。（2）《辭?！返谋硎鰹?，邊防是為保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全，防備外來侵略，在邊境地區(qū)所采取的軍事措施。（3）“作為國(guó)家整體防務(wù)體系的一部分，是國(guó)家整體防務(wù)方針、政策在邊境防務(wù)上的實(shí)施和反應(yīng)?！盵1]（4）邊防是“國(guó)家為捍衛(wèi)本國(guó)邊界安全所采取的一系列措施、手段的總稱?！盵2]

2.社會(huì)管理層面的“邊防”

作為社會(huì)管理層面的“公安邊防工作”自其產(chǎn)生伊始就依存于上述主權(quán)和國(guó)防層面的“邊防”。目前，對(duì)“公安邊防工作”的含義描述也難以擺脫其影響。

常見的關(guān)于“公安邊防工作”的“邊防”的描述有：（1）邊防是“中央和地方政府為保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整和海洋權(quán)益，促進(jìn)國(guó)家邊境和沿海地區(qū)的政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)繁榮，維護(hù)安定和平的周邊環(huán)境，在陸疆、海疆和空疆的邊緣地帶所實(shí)施的建設(shè)、防衛(wèi)和管理措施?！盵3]（2）1997版解放軍《軍語》的解釋為，邊防是國(guó)家為保衛(wèi)主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全，防御外敵入侵，在邊境地區(qū)進(jìn)行的防衛(wèi)和管理活動(dòng)的統(tǒng)稱。（3）邊防是國(guó)家為防衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)完整與安全，防御外敵入侵，維護(hù)邊境秩序、增進(jìn)睦鄰友好，保障邊境地區(qū)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在陸、海、空的邊緣地帶實(shí)施的防衛(wèi)、管理和建設(shè)活動(dòng)的總稱[4]。

顯然，目前常見的“公安邊防工作”的“邊防”含義均進(jìn)行了模糊處理，研究者試圖將主權(quán)和國(guó)防層面的“邊防”與社會(huì)管理層面的“邊防”進(jìn)行統(tǒng)一描述。筆者認(rèn)為，這是一種混沌的描述模式，無法形成對(duì)于“公安邊防工作”的清晰闡述，無法實(shí)現(xiàn)確定“公安邊防工作”含義的基本目的。因此，必須根據(jù)“公安邊防工作”的自身特點(diǎn)進(jìn)行解析，使之與主權(quán)與國(guó)防層面的“國(guó)防”區(qū)別開來。

二、公安邊防工作的法理學(xué)基礎(chǔ)

如前所述，當(dāng)前對(duì)公安邊防工作的認(rèn)知尚未從主權(quán)和國(guó)防的“邊防”觀念中掙脫出來。公安邊防工作的法理基礎(chǔ)是什么，是亟待解決的問題。法理學(xué)層面對(duì)邊防的認(rèn)知欠缺導(dǎo)致我國(guó)邊防政策缺乏理論層面的基本指導(dǎo)。一旦遇到問題，很難從理論層次來探尋解決方法，只能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，甚至以“維護(hù)國(guó)家主權(quán)，保障國(guó)家安全”這種極度拔高、極度政治化的理由搪塞。

實(shí)際上，法理層面的問題，最根本的就是公安邊防工作的合法性基礎(chǔ)是什么，因?yàn)椤胺ɡ碜鳛橐环N法律意識(shí)（理論、學(xué)說、觀念和觀點(diǎn)），是法律制度的精神底蘊(yùn)與形態(tài)的基礎(chǔ)。每個(gè)時(shí)代和每個(gè)國(guó)家的法律制度都是以一定的法律為設(shè)計(jì)藍(lán)圖而建構(gòu)起來的。反過來，只有掌握了這種法律，才能透徹地理解法律制度，并保證法律制度的實(shí)現(xiàn)。” [5]

筆者認(rèn)為，我國(guó)公安邊防工作法理學(xué)層面的基礎(chǔ)表達(dá)可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面：

（一）國(guó)家主權(quán)

主權(quán)，是國(guó)家的根本利益。國(guó)防意義上談?wù)搰?guó)家主權(quán)固然重要，而國(guó)內(nèi)安全及國(guó)與國(guó)相銜接的“第一道防線”上的治安管理亦不可忽略。

保護(hù)本國(guó)利益所采取的各種邊防行為，屬于國(guó)家的固有權(quán)力。為了更好地維護(hù)國(guó)家主權(quán)，各個(gè)國(guó)家都擁有自己的邊防管理機(jī)構(gòu)（盡管名稱可能不一）。我國(guó)公安邊防部門在邊境治安管理、邊境會(huì)談會(huì)晤、出入境邊防檢查等實(shí)際工作中，在很大意義上也涉及國(guó)家主權(quán)的維護(hù)，此所謂“邊防無小事，事事通中央”。下面以出入境邊防檢查工作為例進(jìn)行分析：

公安邊防部門在依法對(duì)我國(guó)邊界進(jìn)行保衛(wèi)、維護(hù)和管理時(shí)，有權(quán)對(duì)侵犯我國(guó)主權(quán)和領(lǐng)土安全的行為進(jìn)行對(duì)外交涉和自衛(wèi)，而作為邊界之延伸和出入境通道的口岸對(duì)于國(guó)家主權(quán)同樣具有重要意義。世界上大多數(shù)國(guó)家在口岸都設(shè)立邊防檢查機(jī)構(gòu)，而且把口岸邊防檢查作為國(guó)家主權(quán)的一種象征。為體現(xiàn)這種主權(quán)象征，我國(guó)的邊防檢查機(jī)構(gòu)冠以“中華人民共和國(guó)”的名稱。依據(jù)國(guó)際法，各國(guó)皆可以依據(jù)政治、法律、健康等理由，拒絕某特定國(guó)家的公民或特定人員入境，即國(guó)家沒有允許外國(guó)人進(jìn)入本國(guó)的義務(wù)。同理，主權(quán)國(guó)家可在特定條件下，將外國(guó)人驅(qū)逐出境，驅(qū)逐理由既可能是違法，也可能是政治因素。為更好地體現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家主權(quán)，維護(hù)出入境秩序，國(guó)家還制定了《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》等法律、法規(guī)。

由此，公安邊防執(zhí)法的法理基礎(chǔ)其重中之重也在于國(guó)家主權(quán)，在任何時(shí)候都不能更改。

（二）人權(quán)保障

在公安邊防工作中，涉及人權(quán)保障的內(nèi)容主要為邊境地區(qū)治安管理和出入境邊防檢查工作。人權(quán)保障是公安邊防工作中一個(gè)值得探討的問題，因?yàn)槿藱?quán)保障常和國(guó)家主權(quán)等基本法理價(jià)值產(chǎn)生沖突。仍然以出入境邊防檢查工作為例進(jìn)行分析：

國(guó)家的出入境管理制度，可區(qū)分為本國(guó)人管理制度及外國(guó)人管理制度。就本國(guó)人來講，本國(guó)人的入境權(quán)，幾乎是不做限制；在出境方面，除涉及犯罪外，一般應(yīng)較少進(jìn)行限制。然而，新中國(guó)建立以來，公安邊防工作承載了相當(dāng)強(qiáng)的政治責(zé)任，其中一個(gè)重要方面即是管理、限制本國(guó)人的出境。另外，外國(guó)人于本國(guó)的入境、出境、居留等權(quán)利如何保護(hù)，是否給予“國(guó)民待遇”還未形成定論。面對(duì)這些問題，目前常以“歷史和客觀的原因”來進(jìn)行解釋，實(shí)踐中更多的是運(yùn)用內(nèi)部文件和政策性規(guī)定。從法理角度對(duì)公安邊防工作與人權(quán)保障之間的關(guān)系進(jìn)行認(rèn)知，顯然是十分具有理論和現(xiàn)實(shí)意義的。

筆者認(rèn)為，公安邊防工作是執(zhí)法工作的重要環(huán)節(jié)，憲法所確立的“尊重和保障人權(quán)”的基本觀念理應(yīng)在公安邊防工作中予以體現(xiàn)。一方面，從制度構(gòu)建角度確立“公民的自由遷徙權(quán)利”；另一方面，則應(yīng)基于外國(guó)人“國(guó)民待遇”，因?yàn)槿藱?quán)保障是一個(gè)全球性問題，“外國(guó)人亦成為基本人權(quán)之主體，才能符合現(xiàn)代國(guó)際主義原則”。

（三）國(guó)際法約束

國(guó)際法的法律效力已經(jīng)為國(guó)際社會(huì)普遍承認(rèn)。迄今為止，尚沒有哪個(gè)國(guó)家聲明否定或不遵守國(guó)際法。相反，各國(guó)政府都表明遵守國(guó)際法，部分國(guó)家還在憲法中規(guī)定本國(guó)簽訂的國(guó)際條約是國(guó)內(nèi)法的一部分[6]。

作為國(guó)際社會(huì)的成員之一，我國(guó)應(yīng)秉承國(guó)際規(guī)則，遵守國(guó)際法。因此，除盡可能將國(guó)際法轉(zhuǎn)化成國(guó)內(nèi)法外，應(yīng)積極研究國(guó)際法在國(guó)內(nèi)法上的地位以及在公安邊防工作中的作用，以提高公安邊防工作與國(guó)際法律規(guī)范的符合程度，減少因公安邊防工作而產(chǎn)生的國(guó)際交流障礙或矛盾。

國(guó)家所受的國(guó)際法約束主要是以下模式：直接適用國(guó)際條約；將國(guó)際法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法；優(yōu)先適用國(guó)際條約；一般遵守國(guó)際慣例。公安邊防工作實(shí)踐中難民問題、遣返問題、雙邊關(guān)系問題，以及前面所述的人權(quán)保障的問題等均是涉及國(guó)際法的重要問題，顯然應(yīng)受到國(guó)家法約束。

（四）國(guó)家利益平衡

“沒有永恒的朋友，只有永恒的利益?！眹?guó)家利益是一個(gè)國(guó)家所有行為的最重要考量因素，也是國(guó)家間交往時(shí)的矛盾焦點(diǎn)所在。公安邊防工作理應(yīng)承擔(dān)維護(hù)國(guó)家利益的基本職責(zé)，作為國(guó)家間利益平衡與制衡的有效途徑，落實(shí)國(guó)家基于多種利益的平衡而形成的規(guī)范公安邊防工作的法律制度和邊防工作政策。

（五）法律實(shí)施

公安邊防工作從其權(quán)力實(shí)質(zhì)來講從屬于廣義的國(guó)家行政權(quán)力，這一權(quán)力實(shí)現(xiàn)的過程就是與公安邊防工作相關(guān)的各項(xiàng)法律制度得以實(shí)施的過程。因此，法律實(shí)施是當(dāng)然的公安邊防工作的法理基礎(chǔ)的組成部分。

三、公安邊防工作的法理學(xué)視角分析

如上所述，對(duì)“邊防”含義描述的基點(diǎn)不同，會(huì)出現(xiàn)不同的描述結(jié)果。社會(huì)管理層面的“邊防”，是國(guó)家行政管理工作、行政執(zhí)法、刑事司法的組成部分。顯然，依照法理學(xué)的視角對(duì)“邊防”的含義進(jìn)行解析，能夠更為清晰。“邊防”的法理學(xué)視角的含義包括：目的、主體、內(nèi)容、區(qū)域、措施等方面。

（一）目的——公安邊防工作的基本價(jià)值

每一部法律都有其立法目的，可見目的對(duì)于法學(xué)領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系認(rèn)知的重要意義。在法學(xué)意義上解析公安邊防工作，也需從其設(shè)立目的出發(fā)。

依據(jù)上述對(duì)不同層面的“邊防”的含義分析以及對(duì)公安邊防工作的法理基礎(chǔ)進(jìn)行闡述，筆者認(rèn)為，公安邊防工作的目的包括國(guó)家與公民兩個(gè)層面，即：維護(hù)國(guó)家主權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)邊境地區(qū)的管理與保障公民基本權(quán)利不受侵犯。

（二）主體——公安邊防工作的行為實(shí)施者

在傳統(tǒng)意義中，研究者對(duì)“邊防”的認(rèn)知更多側(cè)重于政治性和軍事性，低估甚至忽略了其作為公安部門的實(shí)際屬性，這與特定時(shí)代的政治形勢(shì)直接相關(guān)。

關(guān)于公安邊防工作主體的屬性，其判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)來自于行為的屬性。對(duì)于主體屬性，需要判斷的是邊防事權(quán)是應(yīng)當(dāng)由軍人還是由警察來實(shí)施。筆者認(rèn)為，警察在實(shí)施國(guó)家權(quán)力時(shí)，依照的是法律規(guī)定的程序，目的是實(shí)現(xiàn)法律賦予的特定權(quán)力的正常運(yùn)行。軍人行為目的是使用武力最大限度消滅敵人以保障國(guó)家安全。而事實(shí)上的公安邊防工作承載的軍事方面的國(guó)防預(yù)期遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其作為警察的社會(huì)管理預(yù)期。公安邊防部門的重要性更多地體現(xiàn)在邊境治安管理、出入境邊防檢查、打擊和防范邊境走私、販毒、偷渡、海上治安管理等方面。

公安邊防工作是國(guó)家的形象，其行為受到行政、刑事等方面法律規(guī)范直接調(diào)整，屬于執(zhí)法行為，以警察身份更能體現(xiàn)我國(guó)公安邊防工作的實(shí)質(zhì)。至于我國(guó)將這一部分警察以現(xiàn)役體制進(jìn)行管理，在實(shí)際上是部門內(nèi)部的人員管理模式和隊(duì)伍建設(shè)問題，與軍人執(zhí)法問題不應(yīng)混淆。

（三）內(nèi)容——公安邊防工作的權(quán)力與職責(zé)

公安邊防部門的權(quán)力與職責(zé)范圍的邊界在哪里？這是需要認(rèn)真思考的問題。

依照國(guó)家設(shè)置邊防的目的和法律的授權(quán)，公安邊防工作的權(quán)力與職責(zé)的范圍包括：（1）邊境防衛(wèi)。邊境防衛(wèi)是公安邊防部門的原始職能，國(guó)家設(shè)立公安邊防部門的初衷即是保衛(wèi)邊境地區(qū)的安全。但是，隨著國(guó)家邊境局勢(shì)變遷和防務(wù)工作的調(diào)整，公安邊防部門的邊境防衛(wèi)職責(zé)漸漸步入從屬地位，與中國(guó)人民解放軍的防衛(wèi)責(zé)任逐漸區(qū)別愈加清晰。（2）邊境地區(qū)社會(huì)治安管理。這部分工作內(nèi)容是公安邊防工作的主體內(nèi)容，社會(huì)治安管理包括邊境地區(qū)人口管理、漁船民管理、治安案件和刑事案件的辦理等工作。（3）出入境邊防檢查。邊防檢查是主權(quán)國(guó)家通過設(shè)在對(duì)外開放口岸的邊防檢查機(jī)關(guān)，依法對(duì)出入境人員、交通運(yùn)輸工具及其攜帶、載運(yùn)的行李物品、貨物等實(shí)施檢查、監(jiān)督的一種行政管理活動(dòng)，是維護(hù)國(guó)家主權(quán)，保衛(wèi)國(guó)家安全，維護(hù)口岸秩序，方便合法往來的必要手段，是國(guó)家出入境管理的重要組成部分。（4）邊防建設(shè)。這項(xiàng)工作是公安邊防工作體系中輔助性的內(nèi)容，包括國(guó)家制度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、邊防體制、邊防政策、人員素質(zhì)、境外情況、雙邊關(guān)系等諸多方面建設(shè)。

（四）區(qū)域——公安邊防工作的存在空間和管轄范圍

邊防工作存在的空間，是“邊防”的實(shí)際承載區(qū)域。需要注意的是“邊防”不僅是以界碑、界樁為表現(xiàn)的有形邊界的工作，“對(duì)有形邊界進(jìn)行管控的觀念，已經(jīng)不適應(yīng)信息時(shí)代的發(fā)展和要求了”[4]，邊防不僅僅在“邊”，而且要有所延伸。也就是公安邊防工作實(shí)際上涉及了任何形式的國(guó)家主權(quán)界限。

（五）行為——公安邊防工作的具體化

公安邊防工作，最終會(huì)以行為展現(xiàn)出來。其外化過程和外化形式，取決于不同時(shí)代國(guó)家對(duì)公安邊防工作屬性和工作重點(diǎn)的確定。幾十年來，隨著政治形勢(shì)的不斷變遷，邊防的屬性也在悄然變化。公安邊防工作的模式從管控到管理再到服務(wù)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)邊防問題的基本觀念的變遷。但是，隨著法治國(guó)家的進(jìn)一步建設(shè)，這種變化會(huì)越來越少，執(zhí)法行為將是其變化的最終表現(xiàn)。

公安邊防工作是特定歷史條件和符合國(guó)家特定需求的工作范疇，對(duì)其進(jìn)行法理學(xué)層面的解析，顯然更有利于對(duì)其進(jìn)行全面的認(rèn)識(shí)與建設(shè)。于此，筆者將公安邊防工作的含義進(jìn)行基于法理學(xué)視角的闡釋，作為本文的最終結(jié)點(diǎn)：公安邊防工作是國(guó)家以維護(hù)國(guó)家主權(quán)、尊嚴(yán)、領(lǐng)土完整及保障國(guó)家安全及公民權(quán)利為目標(biāo)在國(guó)家確定的區(qū)域由特定部門進(jìn)行的行政管理、刑事司法等方面的專門工作。

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