環(huán)境影響評價的制度困境及規(guī)范再造

摘 要：《中國環(huán)境影響評價法》實施十年以來，我國的環(huán)境問題仍持續(xù)惡化，“環(huán)評風(fēng)暴”不斷，凸顯出我國環(huán)境影響評價制度執(zhí)行不力的現(xiàn)狀?！把a(bǔ)辦”環(huán)評的存在削減了其預(yù)防性功能，公眾參與制度的缺失，以及不合理的責(zé)任體系都是我國環(huán)評制度有效性低的主要原因。因此，只有通過完善相關(guān)立法，才能走出環(huán)評的制度困境。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價；“環(huán)評風(fēng)暴”；公眾參與；法律責(zé)任

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0158-02

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）自2003年9月1日起施行，距今已有十余個年頭。在這十多年間，我國環(huán)境影響評價制度有了巨大的發(fā)展，但是在實踐中也逐漸暴露出諸多問題，其突出表現(xiàn)在建設(shè)單位違反《環(huán)評法》，“未批先建”、“先建后評”的情形層出不窮；環(huán)評機(jī)構(gòu)缺乏資質(zhì)、環(huán)評報告書弄虛作假的現(xiàn)象時有發(fā)生。這些問題的出現(xiàn)主要緣于現(xiàn)行環(huán)評制度規(guī)范不足所導(dǎo)致的功能缺失。

一、現(xiàn)實環(huán)評中的問題表現(xiàn)

（一）違反環(huán)評現(xiàn)象普遍存在

2005年，國家環(huán)?？偩謴?qiáng)勢叫停金沙江溪洛渡水電站等13個省市30個違法開工項目，掀起首次“環(huán)評風(fēng)暴”。隨后幾年，國家環(huán)?？偩謳缀醣黄饶昴暌酝瑯拥姆绞浇型１姸啻笮徒ㄔO(shè)項目。這些被環(huán)?？偩置髁钔Ｖ菇ㄔO(shè)的項目大都是未進(jìn)行環(huán)境影響評價或者環(huán)境影響評價文件未獲批準(zhǔn)的情況下就先行開工建設(shè)的，但是這些轟動一時的“環(huán)評風(fēng)暴”幾乎都以違法開工的建設(shè)單位暫時停止建設(shè)并補(bǔ)辦環(huán)境影響評價手續(xù)，之后又全部恢復(fù)建設(shè)收場。

（二）公眾參與環(huán)評的渠道狹窄

公眾參與一直被認(rèn)為是環(huán)境影響評價制度的核心，是確保環(huán)境影響評價的民主性和正當(dāng)性的必要程序。然而，目前公眾參與條款在我國環(huán)境影響評價中的實際執(zhí)行效率非常低。

（三）建設(shè)單位守法成本高、違法成本低

我國《環(huán)評法》第31條對建設(shè)單位違反環(huán)境影響評價的法律責(zé)任做了規(guī)定，從法律條文中來看，對于未評先建的情形，其所受的處罰僅僅是停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)。只有逾期未補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)的，才會導(dǎo)致相應(yīng)的罰款。這就意味著，這里的罰款似乎并非是針對“未評先建”的違法行為，而是為對建設(shè)單位未按照環(huán)保行政主管部門的要求在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)而設(shè)立。就法律規(guī)范而言，建設(shè)單位開工之前與開工之后在履行環(huán)評審批義務(wù)方面似乎無差別。這樣看來，建設(shè)單位的違法成本幾乎為零，而且，即便被處以罰款，最高限額二十萬的處罰對于動輒過億的大型建設(shè)項目而言，只是九牛一毛。

（四）環(huán)評機(jī)構(gòu)的管理不規(guī)范

近年來，環(huán)保護(hù)環(huán)評司幾乎年年都要處罰一大批缺少資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)，出借個人證書、環(huán)評文件質(zhì)量差或者超越專業(yè)類別的從業(yè)人員。2011年以來，被環(huán)保部取消資質(zhì)、限期整改的環(huán)評機(jī)構(gòu)不下百余家，被環(huán)保部處罰的從業(yè)人員也有數(shù)百人之多。由此，環(huán)評機(jī)構(gòu)的亂象可見一斑。

另外，在環(huán)評機(jī)構(gòu)編制環(huán)評報告書的過程中，大量編制內(nèi)容不嚴(yán)格遵守標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、單憑經(jīng)驗編制或者相互借鑒等問題普遍存在。有些環(huán)評機(jī)構(gòu)追求自身的經(jīng)濟(jì)利益，缺乏社會責(zé)任感，或者與建設(shè)單位、政府主管部門存在利益關(guān)系，無法真實客觀地進(jìn)行評估，導(dǎo)致環(huán)評結(jié)果的科學(xué)性、中立性、真實性、有效性都較為低下。

二、環(huán)評問題的制度困境檢視

（一）環(huán)評補(bǔ)辦規(guī)范不合理

環(huán)境影響評價是針對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響對策和措施的制度。由此可見，環(huán)境影響評價針對的是擬議中尚未發(fā)生的人為活動，因此前瞻性和預(yù)防性是環(huán)境影響評價制度的基本法律功能。然而，我國的《環(huán)評法》在法律責(zé)任一章中對補(bǔ)辦環(huán)評做出規(guī)定，這實際上大大消減了環(huán)評的預(yù)防性功能。一旦項目付諸實施甚至建設(shè)完畢，對環(huán)境的不利影響就已經(jīng)發(fā)生且往往是不可逆的，那時已不可能再有真正意義上的環(huán)評了。這樣的環(huán)評無法制止或預(yù)防可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險，實則成為一種補(bǔ)救手段。

與作為一般法的《行政許可法》相比，《環(huán)評法》應(yīng)該屬于行政許可制度在環(huán)境決策領(lǐng)域中實施的特別法。那么，站在依法行政的立場上分析，環(huán)評制度的實施應(yīng)當(dāng)以事前評價為原則，事后補(bǔ)辦為例外[1]。但是在該法的第31條卻規(guī)定了“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的條款。這種規(guī)定嚴(yán)重削弱了環(huán)境影響評價制度的預(yù)防性功能，是對環(huán)境影響評價制度所追求的預(yù)防價值的根本否定。

（二）公眾參與制度缺失

環(huán)境影響評價中的公眾參與，是指除開發(fā)單位及審查環(huán)境影響評價的機(jī)關(guān)外，其他相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦?，通過法定或非法定的方式，參與環(huán)境影響評價的制作、審查與監(jiān)督等階段[2]。環(huán)境保護(hù)行政問題往往涉及眾多利益沖突，其性質(zhì)上有必要借助公眾參與來增強(qiáng)決策的正當(dāng)性。我國雖然在法律中規(guī)定了公眾有參與環(huán)境影響評價的權(quán)利，但公眾參與程序缺失，法律條文多是原則性規(guī)定，缺乏可操作性。

（三）法律責(zé)任設(shè)置不科學(xué)

我國《環(huán)評法》對于“未評先建”和“未批先建”這兩種違法行為規(guī)定了不同的處罰方式。從主觀上來看，未評先建的主觀惡性或客觀危害顯然比未批先建的大，但是對于未評先建的行為只要在規(guī)定內(nèi)“補(bǔ)辦”環(huán)評文件即可免除所有處罰，而對于未批先建的情形則須面臨罰款和行政處分，顯然輕重失當(dāng)。

事實上，我國環(huán)境處罰力度虛弱一直為實務(wù)界和理論界所詬病。我國目前環(huán)境立法中面臨的困境之一就是環(huán)境行政處罰種類單一，總以罰款為主，罰款額又過低，導(dǎo)致違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本更高的問題不能得到解決。

（四）環(huán)評機(jī)構(gòu)中立性缺乏制度規(guī)范

我國《環(huán)評法》雖然規(guī)定了環(huán)評機(jī)構(gòu)對評價結(jié)論負(fù)責(zé)，且不得與負(fù)責(zé)審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)主管行政部門或者其他有關(guān)審批部門存在任何利益關(guān)系。但實際上，環(huán)評機(jī)構(gòu)常常受制于委托單位以及環(huán)境保護(hù)主管部門。

三、環(huán)境影響評價的規(guī)范再造

制度本身存在缺陷是造成環(huán)境影響評價制度執(zhí)行不力的根本原因。正因如此，要想走出環(huán)境影響評價目前面臨的諸多問題，僅僅靠近年來越發(fā)頻繁的“環(huán)評風(fēng)暴”是無法從根本上得到解決的，必須追根溯源，從制度的改革與完善入手。

（一）廢除環(huán)評限期補(bǔ)辦的法律規(guī)定

在環(huán)境影響評價制度極高的執(zhí)行率面前，廣大公眾體會到的卻是環(huán)境問題在中國越演越烈的殘酷現(xiàn)實，這時如果公眾說“限期補(bǔ)辦手續(xù)”這一規(guī)定是一個典型的“惡法”的話，也是不為過的[3]。環(huán)境影響評價制度的本質(zhì)就是為了預(yù)防有可能發(fā)生的環(huán)境損害，并設(shè)法將該損害降到最低。因此“事后補(bǔ)辦”的規(guī)定存在以“事前預(yù)防”為主要目的的制度中是非常不合理的。縱觀世界其他國家和地區(qū)的環(huán)評立法，“補(bǔ)辦”程序也是不存在的。因此，筆者認(rèn)為，為了恢復(fù)環(huán)境影響評價的前置性和預(yù)防性的本質(zhì)，有必要取消“限期補(bǔ)辦手續(xù)”這一規(guī)定。環(huán)境影響評價必須在擬定活動實施前進(jìn)行，否則就失去了環(huán)評的意義。

（二）完善公眾參與制度

第一，豐富參與主體。受到開發(fā)活動影響或與開發(fā)活動及其后果存在利害關(guān)系的個人應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與環(huán)境影響評價。另外，除了《環(huán)評法》規(guī)定的專家和有關(guān)單位外，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)吸收社會團(tuán)體參與環(huán)境影響評價。

第二，拓展參與方式。我國法律法規(guī)規(guī)定的公眾參與方式為座談會、聽證會、論證會以及其他形式。目前大多數(shù)單位采取的調(diào)查問卷這種方式雖然比較簡易方便，但是問卷的內(nèi)容和形式比較單一，獲取的公眾意見缺乏代表性。因而，在參與方式上應(yīng)當(dāng)多元化，除了既有的論證會、聽證會、問卷調(diào)查等，還可以利用新聞傳媒，互聯(lián)網(wǎng)，熱線電話等了解公眾的意愿。

第三，明確參與時間。根據(jù)我國法律的規(guī)定，在環(huán)保機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)評的初審階段公眾是無權(quán)參與的，因而導(dǎo)致許多污染嚴(yán)重的中小企業(yè)合法避開了公眾參與制度。

（三）嚴(yán)格法律責(zé)任

對于處罰形式單一和處罰金額過低的問題可以借鑒《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)條例》的規(guī)定，該條例在規(guī)定建設(shè)單位違法的法律責(zé)任時，一方面把罰款數(shù)額和建設(shè)項目投資總額相對應(yīng)，投資總額越高，相應(yīng)的罰款也就越多[4]。這種投入越大、罰款越高的處罰方式才能對大型項目建設(shè)者起到震懾作用，提高違法成本，減少意欲違法者的僥幸心理。同時，要增加環(huán)境行政處罰的責(zé)任形式，對于違反《環(huán)評法》且造成嚴(yán)重后果的建設(shè)或規(guī)劃單位的負(fù)責(zé)人、其他直接責(zé)任人依法追究行政責(zé)任，視情節(jié)嚴(yán)重與否給予警告、罰款甚至拘留的行政處罰。另外，改變《環(huán)評法》第31條規(guī)定的“未評先建”與“未批先建”的責(zé)罰不相適應(yīng)的現(xiàn)象。無論是“未評先建”還是“未批先建”都要承擔(dān)停止建設(shè)和承擔(dān)罰款的處罰，且對于“未評先建”的罰款金額要高于“未批先建”的罰款。

同時，筆者建議引入“按日計罰”制度。具體而言，對于違反環(huán)境影響評價法的規(guī)定的情況，經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門處罰，違法行為人仍不停止違法行為或者逾期不改的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對違法行為人進(jìn)行按日計罰。這種規(guī)定可以有效提高違法成本，從而減少違反《環(huán)評法》的行為的發(fā)生。

（四）規(guī)范環(huán)評機(jī)構(gòu)管理

針對目前環(huán)評機(jī)構(gòu)存在的問題，我們需要在制度上進(jìn)行完善的首要問題就是從體制上將環(huán)評單位及其人員與政府行政主管部門徹底分離，使環(huán)評單位成為獨立于政府職能部門的第三方。這樣才會消除公眾對環(huán)境影響評價單位與環(huán)保部門之間“暗箱操作”的懷疑，增強(qiáng)環(huán)境影響評價結(jié)論的公信力。而對于環(huán)評機(jī)構(gòu)編制環(huán)評報告不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范的行為，筆者建議設(shè)立環(huán)評單位終身責(zé)任制，即環(huán)評單位需要對本單位進(jìn)行環(huán)境影響評價的項目以及做出的環(huán)境影響評價結(jié)論終身負(fù)責(zé)。這樣一來，就能促使環(huán)評單位在環(huán)境影響評價過程中更加尊重客觀現(xiàn)實，嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行評價，減少委托單位和其他方面意圖對環(huán)境影響評價的影響。只要環(huán)境影響評價的結(jié)論是依據(jù)客觀事實和環(huán)境評價技術(shù)規(guī)范做出的，就符合法律規(guī)定，就不存在任何與環(huán)境影響評價本身無關(guān)的現(xiàn)實風(fēng)險。

四、結(jié)語

我國的《環(huán)評法》已經(jīng)實施了十余年，但從日益惡化的環(huán)境問題以及頻發(fā)的“環(huán)評風(fēng)暴”中，我們可以看到我國環(huán)評制度的實施效果不盡如人意。環(huán)評問題背后存在著深刻的制度根源。環(huán)評制度是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之沖突在現(xiàn)實層面的集中體現(xiàn)，我們深知環(huán)評制度的完善是一個長期的，艱巨的過程。但是日益惡化的環(huán)境問題已經(jīng)容不得我們再安于現(xiàn)狀，廢除環(huán)評限期補(bǔ)辦制度，完善公共參與制度，嚴(yán)格法律責(zé)任，規(guī)范環(huán)評機(jī)構(gòu)管理才是走出環(huán)評困境的唯一出路。

參考文獻(xiàn)：

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