“城中村”治理問題淺析

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加快和城區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張，臨沂市的“城中村”治理問題日益凸顯。臨沂市在“城中村”治理中取得了很大的成績(jī)，人民的居住環(huán)境有了較大的改善。然而，“城中村”不僅僅是一種房屋形態(tài)，更是一種社會(huì)形態(tài)?！俺侵写濉钡闹卫硎且粋€(gè)涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產(chǎn)處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程。借鑒總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)，臨沂市在“城中村”治理問題上，要更注重“城中村”社會(huì)形態(tài)的改造，把加強(qiáng)“城中村”改造與城市社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，促進(jìn)“村民”向市民的轉(zhuǎn)變。在治理時(shí)要注重民意，關(guān)注民生，堅(jiān)持依法處理土地權(quán)屬和改造集體經(jīng)濟(jì)組織形式。另外，要堅(jiān)持“城中村”改造與保留城市歷史相結(jié)合，注重城市歷史記憶的開發(fā)，建設(shè)具有自己獨(dú)特歷史發(fā)展軌跡的文化名市。

關(guān)鍵詞：城中村；治理；臨沂

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）22-0129-02

隨著近些年臨沂城市化進(jìn)程的加快，城區(qū)規(guī)?？焖贁U(kuò)張，部分村居逐步并入城區(qū)成為“城中村”。“城中村”給臨沂市城市發(fā)展提供寶貴的空間的同時(shí)，也帶來了諸多的問題?！俺侵写濉钡闹卫砀脑斐蔀樯鐣?huì)穩(wěn)定和諧必須要解決的課題。

一、臨沂市“城中村”治理現(xiàn)狀

近年來，臨沂市由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，出現(xiàn)了許多的“城中村”。臨沂市的“城中村”可分為兩類，一類是建城區(qū)范圍內(nèi)各村街，已被城市所包圍，形成“城中村”。這些街村已成為城區(qū)的一部分，但在戶籍、土地權(quán)屬、經(jīng)濟(jì)組織和行政管理體制方面仍保留原農(nóng)村模式，住戶大多獨(dú)門獨(dú)院，土地利用率低，建筑密度大，村內(nèi)道路狹窄，存在很大的消防安全隱患；出租房屋缺乏管理，外來人員多，存在社會(huì)治安問題；環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)、綠化等各類配套設(shè)施不完善，居住條件差。另一類是由于新一輪城市規(guī)劃，將新增加的“城中村”。城郊接合部的村莊，位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)，但未完全納入城市建設(shè)范疇，村民群居意識(shí)較強(qiáng)，生活方式接近農(nóng)村。隨著城市的發(fā)展，這些村莊有可能成為新的“城中村”。

根據(jù)統(tǒng)一的城市規(guī)劃和城市發(fā)展的定位，市委、市政府高度重視舊城改造工作，把舊城改造和城中村治理作為優(yōu)化城市發(fā)展布局，提升城市品位，改善人民群眾生活環(huán)境的大事、實(shí)事來抓，相繼出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)城中村改造工作的意見（試行）》，《臨沂市城中村改造項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)技術(shù)文件》等相關(guān)文件，保證城中村改造的規(guī)范運(yùn)作。遵循大規(guī)劃、高品位的城市建設(shè)理念，統(tǒng)一規(guī)劃，確保了將“城中村”的治理與大臨沂的城市建設(shè)緊密結(jié)合，不搞重復(fù)建設(shè)。

2003年以前，臨沂市主要進(jìn)行的是市區(qū)的舊村改造，由于資金等方面的原因“城中村”改造進(jìn)展緩慢。近幾年來，市委、市政府加快了“城中村”的改造治理，列入規(guī)劃范圍的村居有249個(gè)，其中已完成改造的“城中村”有64個(gè)，正在改造中的“城中村”有118個(gè)，累計(jì)拆除房屋面積1 710萬(wàn)平方米，新增安置房面積1 086萬(wàn)平方米。

二、臨沂市“城中村”治理的特點(diǎn)

臨沂市的“城中村”改造工作取得了較大成績(jī)，極大改善了居民的居住條件，改善了城市環(huán)境面貌，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，也摸索出了因地制宜，實(shí)施“城中村”改造的一些方法。

1.將“城中村”治理改造統(tǒng)一于大臨沂的建設(shè)中

遵循大規(guī)劃、高品位的城市建設(shè)理念，為確保城市建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次，臨沂市專門請(qǐng)來兩院院士、國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃的權(quán)威專家參與指導(dǎo)新一輪城市規(guī)劃，結(jié)合臨沂的自然、歷史、地理、資源特點(diǎn)和發(fā)展前景，將城市定位為“魯東南地區(qū)中心城市，全國(guó)性商貿(mào)物流中心之一，歷史文化名城，具有濱水特色的宜居城市”。統(tǒng)一規(guī)劃確保了將“城中村”的治理與大臨沂的城市建設(shè)緊密結(jié)合，不搞重復(fù)建設(shè)。

2.因地制宜，實(shí)施“城中村”改造

在“城中村”改造工程的實(shí)施中，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、分類實(shí)施、以點(diǎn)帶面”的指導(dǎo)思想，始終堅(jiān)持以城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為龍頭，在保障被拆遷群眾利益的前提下，“拆一還一，先建后拆”；對(duì)企業(yè)搬遷的，實(shí)行先補(bǔ)后拆，城區(qū)內(nèi)統(tǒng)一建設(shè)社區(qū)，實(shí)施成片區(qū)規(guī)模改造；在農(nóng)村，采取填實(shí)“空心村”、合并建立中心村、建設(shè)統(tǒng)一社區(qū)（農(nóng)民公寓）等模式進(jìn)行改造。在改造的方式方法上，采用村居為主，自我改造；土地收儲(chǔ)，政府改造；吸引外資，聯(lián)合開發(fā)；以強(qiáng)帶弱，共同發(fā)展等多種方法進(jìn)行改造。

3.多種舉措，妥善安置搬遷村民

“城中村”雖然有這樣那樣的問題和弊端，但村民早已習(xí)慣，他們最關(guān)心的不是改造后城市環(huán)境如何優(yōu)美，街道如何整齊，而是更多地?fù)?dān)心改造后失去賴以生存的房產(chǎn)和土地，害怕既不能保住自己原有的資產(chǎn)，又失去謀生的手段。因此，如何妥善安置搬遷村民，是市委市政府考慮的首要問題。在拆遷安置中，各級(jí)部門充分聽取群眾意見，采取貨幣安置、還建安置、留地安置、養(yǎng)老保險(xiǎn)安置、用地單位安置等多種形式做好群眾安置工作。想民之所想，憂民之所憂，妥善安置村民，解決他們的后顧之憂，使臨沂市的“城中村”改造進(jìn)展順利。

三、關(guān)于臨沂市“城中村”治理問題的思考

當(dāng)前，臨沂市的“城中村”治理，主要是對(duì)“城中村”的建設(shè)改造，側(cè)重的是統(tǒng)一的規(guī)劃和拆遷重建工作。對(duì)于既定的舊城舊村改造任務(wù)中“促進(jìn)舊村居和城中村集體經(jīng)濟(jì)的管理模式轉(zhuǎn)變，使其成為符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)”及“村民”向市民轉(zhuǎn)變的問題，所關(guān)注的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

“城中村”改造是一個(gè)涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產(chǎn)處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程，改造的任務(wù)重，經(jīng)濟(jì)利益復(fù)雜，所需資金數(shù)額巨大。省內(nèi)外一些大中城市在“城中村”改造中，已經(jīng)探索積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，例如，珠海市對(duì)“城中村”進(jìn)行拆除并安置村民，輔之以一些配套措施，吸引房地產(chǎn)公司參與舊村改造。廣州市的“城中村”也成功完成了改制，都市農(nóng)民成為公司股東，“城中村”撤銷村委會(huì)，組成股份公司，按《公司法》經(jīng)營(yíng)原來集體企業(yè)與物業(yè)。借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，臨沂市在繼續(xù)推進(jìn)“城中村”治理的工作中，應(yīng)更加注意以下方面：

1.加強(qiáng)“城中村”改造與城市社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，促進(jìn)“村民”向市民的轉(zhuǎn)變

總結(jié)目前各地“城中村”改造的做法，要特別注意防止將“城中村”改造僅僅局限于房屋形態(tài)的改造，忽視“城中村”社會(huì)形態(tài)的改造?！俺侵写濉辈粌H僅是一種房屋的形態(tài)，它還是一種社會(huì)形態(tài)。因此，“城中村”的治理就不僅僅是人們由平房搬進(jìn)高樓大廈這么簡(jiǎn)單。城市化進(jìn)程中，人的城市化更加重要。這就要求我們?cè)凇俺侵写濉备脑熘袠淞㈤L(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，注意在進(jìn)行房屋改造的同時(shí)，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)形態(tài)的改造，使“城中村”更好地融入到城市整體中去，以實(shí)現(xiàn)“城中村”徹底的城市化。

首先，在“城中村”改造后的社區(qū)引入規(guī)范化、市場(chǎng)化、統(tǒng)一化的物業(yè)和社會(huì)管理方式，使“城中村”社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。臨沂市在“城中村”改造中所實(shí)行的成片開發(fā)，即合并組建大型社區(qū)的做法非常值得肯定。這一做法為改造后實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)與管理現(xiàn)代化打下了很好的基礎(chǔ)。

其次，通過大力開展社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)等工作，從思想觀念、行為方式、社區(qū)管理等方面徹底把“城中村”居民的傳統(tǒng)農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化城市生活方式，使“城中村”居民徹底告別舊有的生活方式，走進(jìn)現(xiàn)代城市文明社區(qū)，成為真正的城市人。

2.加快城市建設(shè)步伐與注重民生相結(jié)合，堅(jiān)持“以人為本”

在加快城市建設(shè)過程中，必須“以人為本”，善解民意，善待百姓。治理“城中村”要考慮到那些以出租房屋為生計(jì)的村民和居民的生活來源問題，而這恰恰是需要各個(gè)方面認(rèn)真考慮的問題，也是考驗(yàn)城市管理者智慧的問題。目前臨沂市在這方面已經(jīng)做了一些工作，但工作還應(yīng)該更細(xì)致、更扎實(shí)，爭(zhēng)取將每一項(xiàng)工作落到實(shí)處。

首先，要強(qiáng)化就業(yè)技能培訓(xùn)，積極促進(jìn)村民就業(yè)?！俺侵写濉贝迕裼泄ぷ?，有固定的收入，才能保障社會(huì)的穩(wěn)定。針對(duì)“城中村”村民的文化程度普遍較低的狀況，要加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)，從而提高村民的素質(zhì)，促進(jìn)就業(yè)。

其次，應(yīng)多措并舉，妥善解決村民的養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題。臨沂市規(guī)定，村民身份改變?yōu)槌鞘芯用窈?，符合參加城?zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)條件的應(yīng)按規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。村民轉(zhuǎn)為城市居民后，享受城市居民有關(guān)的優(yōu)撫、復(fù)員退伍軍人安置和社會(huì)救助等政策，符合低保條件的可按規(guī)定程序申領(lǐng)城市居民最低生活保障金?！俺侵写濉备脑旌缶用竦酿B(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)如何納入城市保險(xiǎn)范圍及所需資金從何處籌集，是需要十分關(guān)注的問題。

再次，關(guān)注貧困、弱勢(shì)群體，加大廉租房建設(shè)的力度和管理?！俺侵写濉庇捎诘土姆孔?，使得它成為農(nóng)民工、外來務(wù)工人員初到城市的棲身之地，成為城市包容性的一大體現(xiàn)。目前臨沂市區(qū)的一些村子里，近1/3是外來人口，拆遷后這些人的居有其所也是我們政府部門所應(yīng)關(guān)注解決的問題。

3.堅(jiān)持依法處理土地權(quán)屬和改造集體經(jīng)濟(jì)組織形式

經(jīng)過這幾年的工作，臨沂市舊城舊村改造取得了明顯成績(jī)，土地集約利用水平顯著提高。根據(jù)臨沂市人民政府《關(guān)于加快推進(jìn)市區(qū)城中村改造工作的意見（試行）》，“城中村”改造中的集體土地，具備條件的依法征為國(guó)有土地，并按國(guó)有土地進(jìn)行管理；其中農(nóng)用地必須按規(guī)定辦理專用手續(xù)?！俺侵写濉钡募w土地征為國(guó)有后，任何單位不得無償使用。凡涉及改造的村居，其還建安置用地、村民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地規(guī)模必須根據(jù)市政府的政策規(guī)定，以滿足本村居民還建安置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求來確定，禁止以還建安置等名義變相占地進(jìn)行商品房開發(fā)。然而，由于大規(guī)模地進(jìn)行舊村治理改造，審查監(jiān)管工作跟不上，有些“城中村”以舊村改造的名義從事房地產(chǎn)開發(fā)，由于其建設(shè)用地未辦理土地出讓手續(xù)，致使公開向社會(huì)出售的這部分房屋無法辦理房產(chǎn)證，因此造成大量的民事糾紛，帶來一系列的社會(huì)問題。對(duì)于“城中村”改造必然涉及的土地問題，政府對(duì)此必須依法出臺(tái)具體的、易于操作的實(shí)施辦法。要依法處理好集體土地，健全城市土地供應(yīng)的管理機(jī)制。

另外，要改造“城中村”集體經(jīng)濟(jì)組織形式，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。農(nóng)村集體資產(chǎn)去留和經(jīng)營(yíng)中涉及村民切身利益的大事，建議通過稅費(fèi)政策和土地升值收益的調(diào)節(jié)使集體資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)普遍增值，再將村的集體資產(chǎn)組建為社會(huì)化股份公司。在改制工作中，還要正確處理國(guó)家、集體和個(gè)人的關(guān)系，在留足必要的集體公共積累外，按人口、勞動(dòng)年限將股份盡可能量化到個(gè)人，從而壯大和優(yōu)化原有的集體資產(chǎn)，解決“城中村”村民轉(zhuǎn)為城市居民的后顧之憂。蘭山區(qū)的曹王莊社區(qū)，是原曹王莊改造后的社區(qū)，集體資產(chǎn)改制后組建成了集團(tuán)公司。社區(qū)的集團(tuán)公司是社區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有300多人參與集團(tuán)公司工作，每年工作人員最低的能拿到15 000元，高的一般能拿到五六萬(wàn)元。另外，村里進(jìn)行舊村改造時(shí)還建了18萬(wàn)平方米的沿街樓作為公產(chǎn)，集體對(duì)外承包、租賃，收入由社區(qū)居民共有。村民根據(jù)公司的發(fā)展情況，每年有分紅和福利。這樣做，將“城中村”的集體經(jīng)濟(jì)組織形式的改造和解決村民的生活問題更好地結(jié)合起來，切實(shí)解決了村民的后顧之憂。

4.堅(jiān)持“城中村”改造與保留城市歷史相結(jié)合，注重城市特色

“城中村”的改造和治理應(yīng)該是多樣的，而不是整齊劃一的。世界上每個(gè)城市都有高樓大廈，似乎都一樣，但當(dāng)你走進(jìn)城市，仔細(xì)去品味時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)每個(gè)城市都讓人有不同的感受，這種獨(dú)特的感受源自于我們對(duì)這個(gè)城市的歷史、城市的內(nèi)涵的感觸。城市的歷史與韻味，積淀在城市古老的建筑中，積淀在城市深處的小巷中，也存在于原住民的生活方式中。無論是“城中村”中的古建筑還是原住民，在他們身上都承載了這座城市的記憶，在“城中村”改造的同時(shí)應(yīng)該保護(hù)這樣一種人文生態(tài)。這種人文生態(tài)和自然生態(tài)具有共同點(diǎn)，其中蘊(yùn)含的類越豐富、越多樣，生態(tài)系統(tǒng)才能越具有生命力。

我們今天的城市建設(shè)，需要改造“城中村”，因?yàn)椤俺侵写濉痹诔鞘邪l(fā)展中確實(shí)出現(xiàn)了很多的問題。但我們?cè)诖笠?guī)模的拆遷舊居時(shí)，要注意對(duì)有地方特色建筑的保留，開發(fā)性地保護(hù)城市記憶，而不是讓我們的城市看上去整齊劃一，非常漂亮，仔細(xì)體味時(shí)卻發(fā)現(xiàn)是一個(gè)沒有歷史記憶的城市。臨沂市是一個(gè)有悠久發(fā)展歷史的城市，有著豐富的文化資源，有孝文化、兵學(xué)文化、紅色文化。老城區(qū)的每一個(gè)街道，每一條小巷都有其歷史的淵源，有一個(gè)值得傳頌的故事。因此，在“城中村”改造的過程中，我們不能忽視對(duì)歷史文化的保護(hù)、繼承和延續(xù)，要對(duì)歷史文化街區(qū)和歷史優(yōu)秀建筑實(shí)行保護(hù)性整治，使之凸現(xiàn)我們臨沂市的城市歷史文化特色。

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