空心村、農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化

摘 要：在當(dāng)前空心村已成為一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下，農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)就顯得尤為重要，而新型城鎮(zhèn)化恰是在空心村的背景下和農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)中出現(xiàn)的順應(yīng)這一發(fā)展趨勢的一個(gè)提法。闡述了空心村背景下的農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，并在這基礎(chǔ)上提出了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，進(jìn)而簡單論述了這三者之間的關(guān)系，最后提出了自己的一些看法。

關(guān)鍵詞：空心村；農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0127-02

一、空心村背景下的農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)

（一）農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)所面臨的空心村現(xiàn)狀

1.土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

農(nóng)村空心化造成大量土地荒廢，而我國人均耕地面積少，質(zhì)量也不高。農(nóng)村空心化是與居住用地的擴(kuò)展同時(shí)產(chǎn)生的，這就更加會造成土地資源的浪費(fèi)?？招拇逯写罅咳丝诹魇?，農(nóng)民不再在土地上進(jìn)行耕種，農(nóng)村田地都荒廢，同時(shí)農(nóng)村又存在著土地荒漠化、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染等嚴(yán)重的生態(tài)問題。

2.空心村中的養(yǎng)老問題突出

空心村的出現(xiàn)不僅使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，同時(shí)使農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，出現(xiàn)人口集中向城鎮(zhèn)流動(dòng)的問題，造成農(nóng)村人口空心化。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，更多年輕人選擇離開農(nóng)村，去城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)的工作，農(nóng)村的常住人口就是老人和小孩。而老年人在農(nóng)村中占了很大的比例，這就引發(fā)了空心村養(yǎng)老的問題。

3.宅基地的閑置

由于大量空心村的出現(xiàn)和蔓延，農(nóng)村宅基地閑置問題非常嚴(yán)重。“空心村”宅基地的閑置主要為：一方面由于村莊缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和完善的宅基地管理制度，出現(xiàn)農(nóng)民亂占、超占宅基地的現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面是由于農(nóng)村人口外遷造成了大量宅基地不能充分利用起來，大部分荒廢。

（二）農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)與空心村的對接

近些年來各地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了一些成績，但存在的問題也非常突出，尤其是一些地方?jīng)]有能夠做到因地制宜，因人制宜，沒有充分考慮到農(nóng)民的意愿與現(xiàn)實(shí)需要，只是一味根據(jù)某些官員的一廂情愿去推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，結(jié)果釀成了一定的社會矛盾，使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在一些地方遭遇困難。因此，筆者認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)在準(zhǔn)確把握農(nóng)村社區(qū)功能定位的基礎(chǔ)上，尋求一條切實(shí)可行的實(shí)施路徑，真正構(gòu)建一個(gè)符合農(nóng)民意愿、服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展、功能設(shè)施齊全的社會主義新型農(nóng)村社區(qū)，解決空心村所面臨的問題，更好地對接空心村，做到資源利用的最大化。

1.完善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系

一是可以在社區(qū)設(shè)立老年人活動(dòng)中心。這種做法不僅可以活躍老年人的生活，使他們能夠身心愉悅，而且可以較好地排解空心村老年人的子女不在身邊所造成的孤獨(dú)感。二是可以通過建立社區(qū)養(yǎng)老院，解決孤寡老人的養(yǎng)老問題。各地可以結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)契機(jī)，本著就近和實(shí)用的原則，規(guī)劃建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老院，以人為本，解決這些空心村老人的生活起居及精神層面的實(shí)際需求。三是要重點(diǎn)構(gòu)建空心村老人居家照護(hù)服務(wù)體系。建立一支長期穩(wěn)定的助老志愿隊(duì)伍，幫助空心村老年人解決切實(shí)困難。

2.編制科學(xué)合理的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃

農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)應(yīng)集中對農(nóng)村進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，并且也要提高土地的綜合效益和利用率，要根據(jù)地方特色因地制宜進(jìn)行規(guī)劃，這都有利于解決空心村問題。在規(guī)劃過程中要突出鄉(xiāng)村特色、地方特色和民族特色，保護(hù)好農(nóng)村特有的民俗文化和稀有資源，同時(shí)還要考慮建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)的總體要求及空心村的整治要求，做到各方面的協(xié)調(diào)，找好平衡點(diǎn)。

3.建立有效農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使用制度

首先，必須開展農(nóng)村宅基地的綜合整治。政府必須加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地使用情況的清查整治，應(yīng)當(dāng)采取措施防止出現(xiàn)空心村一戶多宅的現(xiàn)象。其次，對于土地的流轉(zhuǎn)，應(yīng)承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的完全物權(quán)化，要運(yùn)用法律手段來保證土地相關(guān)制度運(yùn)作的合法性。最后，科學(xué)合理地使用土地，對“空心村”空心部分進(jìn)行資源的整合利用，在更大范圍內(nèi)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，為農(nóng)村新型社區(qū)的整體規(guī)劃提供條件，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.推進(jìn)農(nóng)村集居化建設(shè)

政府應(yīng)大力支持推進(jìn)農(nóng)村集居化建設(shè)，積極引導(dǎo)村民集中到規(guī)劃區(qū)建房，或?qū)⑿〈搴喜⒊纱蟠?，有步驟地整體搬遷，使空心村向中心村或城鎮(zhèn)集中。推進(jìn)農(nóng)村集居化建設(shè)，要合理引導(dǎo)城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的農(nóng)民流向和研究農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。

5.探索農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移模式

近年來，人們更多關(guān)注到農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的向外流動(dòng)，而忽視了勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。伴隨農(nóng)村空心化現(xiàn)象的日益加劇，使得農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移具有了更加突出的現(xiàn)實(shí)意義。這不僅能夠解決人口增長給城市帶來壓力的問題，也是一條有效應(yīng)對農(nóng)村“空心化”背景下農(nóng)村社會問題的有效途徑。通過實(shí)地調(diào)研和根據(jù)學(xué)者們的研究發(fā)現(xiàn)，可以從下面這四個(gè)方面共同推進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：一是逐步推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向特色農(nóng)業(yè)；二是促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向農(nóng)產(chǎn)品深加工領(lǐng)域；三是促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)之外的領(lǐng)域；四是不斷創(chuàng)造農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移的環(huán)境與條件。

二、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出

（一）加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃，科學(xué)規(guī)范城鎮(zhèn)布局

在空心村這個(gè)背景下，通過農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，合理規(guī)劃農(nóng)村布局和土地使用的情況下，必然會面臨城鎮(zhèn)的規(guī)劃和布局。城鎮(zhèn)規(guī)劃就是在原有城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)上，通過合理布局和規(guī)劃，充分利用城鎮(zhèn)現(xiàn)有的公共服務(wù)資源，使城鎮(zhèn)發(fā)揮應(yīng)有的各種功能，大城鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展，最終能夠推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

（二）推進(jìn)戶籍制度改革

基于城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的限制，加上傳統(tǒng)村莊建設(shè)與規(guī)劃的不合理等諸多因素，導(dǎo)致了村莊空間形態(tài)上空心分布，出現(xiàn)空心村的現(xiàn)象。戶籍制度改革將是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的突破口，人口城鎮(zhèn)化成為我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展中需要解決的重要問題。因此，戶籍制度改革顯得尤為重要，應(yīng)當(dāng)去除附著在戶籍制度上的一切私人利益，恢復(fù)戶籍制度本應(yīng)有的人口信息統(tǒng)計(jì)的基本功能。同時(shí)還要加快建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會公共服務(wù)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的均等化。

（三）充分利用土地，提升產(chǎn)業(yè)水平

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下，重點(diǎn)圍繞保障農(nóng)民利益和節(jié)約用地的問題，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌管理，這正順應(yīng)了空心村的整治趨勢，同時(shí)也是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的路徑。在土地征用過程中切實(shí)保護(hù)好被征地農(nóng)民的權(quán)益，切實(shí)推進(jìn)土地整治，加強(qiáng)農(nóng)村土地規(guī)劃，提升土地使用效率，有效化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地需求和耕地資源保護(hù)的矛盾，這也是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的要求。

三、空心村、農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化三者之間的關(guān)系

（一）農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)是整治空心村的必要途徑

農(nóng)村“空心化”造成土地資源的浪費(fèi)，產(chǎn)生了一系列負(fù)面效應(yīng)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。整治農(nóng)村“空心化”不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，也是社會穩(wěn)定問題。在農(nóng)村“空心化”背景下研究農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有十分重要的意義。通過我國農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)進(jìn)而整治空心村，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

（二）新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的必然結(jié)果

城鎮(zhèn)化水平低是制約我國發(fā)展的最現(xiàn)實(shí)問題，人多地少是我國發(fā)展中所面臨的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)情況。農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)是在保障農(nóng)民的利益、尊重農(nóng)民的意愿的前提下，推動(dòng)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化的一個(gè)方法和措施，是解決農(nóng)村落后問題、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題非常有效的手段，是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)重要方面。

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展等各方面的發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是各大中小城市、各中小城鎮(zhèn)、各農(nóng)村社區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展、共同促進(jìn)的城鎮(zhèn)化。而農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)恰好符合了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，以新型城鎮(zhèn)化為結(jié)果產(chǎn)生的一種推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的有效途徑。因而，新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的必然結(jié)果。

（三）農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化共同推進(jìn)空心村的有效治理

農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)通過規(guī)劃整合農(nóng)村空心村的資源可以推進(jìn)空心村的有效治理。通過合村并點(diǎn)建社區(qū)，改變了空心村零散的現(xiàn)狀，優(yōu)化了空心村建設(shè)布局，并且節(jié)約了大量土地，解決了工業(yè)項(xiàng)目發(fā)展用地的問題；通過流轉(zhuǎn)復(fù)墾土地、發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)組織，促進(jìn)了空心村各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展，大大提升了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。

新型城鎮(zhèn)化將是中國未來改革發(fā)展的重心，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)將促進(jìn)空心村的有效治理。新型城鎮(zhèn)化能夠解決空心村農(nóng)民的收入問題、勞動(dòng)力問題、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和污染問題，徹底改變空心村的落后面貌。新型城鎮(zhèn)化必然會促成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，解決空心村整體的發(fā)展問題。因此，新型城鎮(zhèn)化也是農(nóng)村長久快速發(fā)展的必然趨勢。

四、困惑與思考

在治理“空心村”和農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)過程中我們應(yīng)當(dāng)考慮政府扮演了什么角色，是獨(dú)立主體、仲裁者還是保護(hù)者，政府是否在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的道路上由于考慮自身主體的利益而出現(xiàn)與農(nóng)民爭奪土地的現(xiàn)象。這就需要學(xué)者們對此問題進(jìn)行深層次的研究，應(yīng)當(dāng)思考怎樣避免這一過程中的權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象。

在當(dāng)前社會的各種矛盾中，其中有一多半是農(nóng)村土地制度帶來的，群體事件、貪腐案件也大多跟土地連在一起。從2004年開始，中央下決心把房價(jià)控制在合理的水平，但事實(shí)是房價(jià)還是漲而沒有降。經(jīng)觀察，全國655個(gè)城市的土地出讓收入每年都在1.5萬億左右，占財(cái)政收入的60%以上。耕地大量減少，必然導(dǎo)致糧食生產(chǎn)萎縮，也必然導(dǎo)致農(nóng)民既失地又失業(yè)的經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)新領(lǐng)域，應(yīng)在不觸動(dòng)既得利益集團(tuán)存量的情況下，通過改革實(shí)現(xiàn)增量，在妥協(xié)中穩(wěn)步向前。

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