食品安全的治理模式探析

摘 要：食品安全問(wèn)題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題。借助權(quán)力和權(quán)利統(tǒng)一的理論工具，食品安全問(wèn)題的最終破解可以建立權(quán)力主體和權(quán)利主體互動(dòng)的治理模式，首先權(quán)力主體和權(quán)利主體要對(duì)食品安全問(wèn)題達(dá)成觀念上的共識(shí)，同時(shí)建立信息的互動(dòng)與反饋，并在相關(guān)法律規(guī)范的支持下保持監(jiān)管行為的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：食品安全；權(quán)力規(guī)制；權(quán)利維護(hù)

中圖分類號(hào)：R155.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）22-0066-03

食品安全問(wèn)題關(guān)系到人民群眾的切身利益，政府作為人民利益的維護(hù)者，無(wú)疑有著重大的責(zé)任，頻繁爆發(fā)的食品安全危機(jī)也容易引發(fā)政府公信力的危機(jī)，進(jìn)而影響到政府施政的合法性。然而食品安全的有效維護(hù)，僅僅依靠政府運(yùn)用超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制力量也是不充分的，還需要作為權(quán)利主體的公眾的積極參與和配合，借助權(quán)力和權(quán)利在社會(huì)整體利益上統(tǒng)一的理論工具，針對(duì)權(quán)力主體規(guī)制失靈和權(quán)利主體被頻繁侵權(quán)的現(xiàn)狀，基于權(quán)力主體和權(quán)利主體良性互動(dòng)基礎(chǔ)上探尋食品安全的治理模式，無(wú)疑有著迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

一、食品安全困境的政治學(xué)分析

食品安全事件近年來(lái)屢禁不止，農(nóng)藥殘留、各種添加劑的違規(guī)使用、塑化劑事件等從深度和廣度上沖擊著公眾的承受底線。以至于對(duì)于每天要面對(duì)的食品消費(fèi)普通民眾不知所措，原本應(yīng)屬于正常消費(fèi)的綠色食品卻成了奢侈品。對(duì)于食品安全的保障，食品生產(chǎn)者無(wú)疑應(yīng)是第一責(zé)任人，然而由于強(qiáng)烈的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，僅僅靠食品生產(chǎn)者的自律來(lái)解決食品安全問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的，從權(quán)力規(guī)制和權(quán)利維護(hù)的角度分析食品安全問(wèn)題難以破解的現(xiàn)狀，主要是由于作為權(quán)力主體的政府規(guī)制的失靈，以及作為權(quán)利主體公民維權(quán)成效不高等深層次原因。

（一）權(quán)力規(guī)制失靈

權(quán)力規(guī)制失靈的客觀原因在于，目前多頭管理的食品監(jiān)管體系容易造成各政府職能部門(mén)互相推諉、溝通不暢，嚴(yán)重影響了食品安全監(jiān)管效能的充分發(fā)揮。目前我國(guó)食品監(jiān)管權(quán)由國(guó)家工商總局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)共同行使，各職能部門(mén)分別監(jiān)管食品生產(chǎn)和流通過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)奧爾森集體行動(dòng)困境的理論，每個(gè)政府職能部門(mén)都具有自利的傾向，在維護(hù)食品安全這一共同目標(biāo)時(shí)，基于自身行政成本的考量，諸如執(zhí)法耗費(fèi)的人、財(cái)、物及執(zhí)法結(jié)果對(duì)政績(jī)考評(píng)的影響等，各個(gè)職能部門(mén)往往會(huì)以執(zhí)法權(quán)限為借口，以行政不作為的方式搭便車，在各職能部門(mén)相互推諉、依賴的過(guò)程中，執(zhí)法效能將大大降低。奧爾森認(rèn)為，克服各職能部門(mén)自利的行為傾向?qū)崿F(xiàn)集體理性，需要有外在的權(quán)威性的法律制度，“權(quán)威性的制度可能源于自發(fā)、自愿的協(xié)議、契約，而制度的一以貫之卻必須依靠外在強(qiáng)制力量。”[1]在食品安全監(jiān)管機(jī)制中，要實(shí)現(xiàn)各職能部門(mén)的協(xié)同一致，不能僅僅依靠各職能部門(mén)的主動(dòng)自覺(jué)，更需要權(quán)威性的制度做剛性的保障。權(quán)力規(guī)制失靈的原因，還由于食品安全生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，容易出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)管空白，給不法分子以可乘之機(jī)。

而權(quán)力規(guī)制失靈的主觀原因在于權(quán)力異化導(dǎo)致的局部利益凌駕于社會(huì)整體利益的地方保護(hù)主義。近年來(lái)，從三鹿奶粉、蘇丹紅、地溝油、毒膠囊等食品安全事件中，地方政府明顯監(jiān)管不力，難逃其責(zé)。在地方主義保護(hù)傘下，唯利是圖的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有恃無(wú)恐地制假販假，一些食品造假企業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，為了保障財(cái)政稅收的穩(wěn)定，地方政府怠于履行保護(hù)民眾合法權(quán)益和凈化市場(chǎng)秩序的監(jiān)管職責(zé)。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，不是從維護(hù)人民利益角度積極應(yīng)對(duì)，而是集體舞弊或集體失聲，造成極大的負(fù)面社會(huì)影響。

（二）權(quán)利主體維權(quán)成效不高

由于食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者在信息上的不對(duì)稱，消費(fèi)者作為權(quán)利主體總是處于維權(quán)的劣勢(shì)，同時(shí)維權(quán)成本過(guò)高也降低了維權(quán)的積極性。首先，在食品安全維權(quán)中，舉證難度較大。由于食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的利益沖突，一般不會(huì)主動(dòng)配合消費(fèi)者的維權(quán)行為，造成消費(fèi)者取證難度大，同時(shí)，食品安全取證鑒定過(guò)程的繁雜以及鑒定費(fèi)用的高昂，也使許多權(quán)利主體主動(dòng)放棄維權(quán)。其次，權(quán)利主體維權(quán)渠道的局限性與維權(quán)成本的高昂也降低了消費(fèi)者維權(quán)的積極性。目前我國(guó)公民在食品安全方面的維權(quán)途徑主要是和食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者協(xié)商解決；尋求消費(fèi)者協(xié)會(huì)的援助；向行政部門(mén)投訴；仲裁或向法院提起訴訟四種途徑。直接和食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者協(xié)商解決的途徑，由于消費(fèi)者和其利益的沖突，維權(quán)成功渺茫。而作為第三方的消費(fèi)者協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體，不能強(qiáng)制食品生產(chǎn)者和食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)消費(fèi)者履行義務(wù)。行政機(jī)關(guān)雖然可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)違規(guī)的食品生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者給予行政處罰，但也無(wú)法強(qiáng)制其對(duì)消費(fèi)者履行義務(wù)。消費(fèi)者最有效的途徑是尋求法律的解決，但維權(quán)的成本也是最大的，通過(guò)仲裁或訴訟解決爭(zhēng)議時(shí)，需繳納仲裁費(fèi)或訴訟費(fèi)，如果聘請(qǐng)律師等專業(yè)人士幫助維權(quán)，則需要支付更高的費(fèi)用。同時(shí)，復(fù)雜的訴訟程序花費(fèi)的時(shí)間又是難以估算的，持久的訴訟“拉鋸戰(zhàn)”更是磨蝕了消費(fèi)者維護(hù)權(quán)利的意志和信心。第三，權(quán)利主體較低的維權(quán)收益也降低了維權(quán)的積極性。消費(fèi)者即使維權(quán)成功，所獲得的賠償也是屈指可數(shù)的。雖然《食品安全法》第96條第2款規(guī)定消費(fèi)者可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金。但事實(shí)上，消費(fèi)者購(gòu)買食品一般是比較小的金額，即使是10倍的賠償金相對(duì)于訴訟維權(quán)的成本而言，也是入不敷出的。有學(xué)者將消費(fèi)者維權(quán)比喻為“為追回一只雞，得殺掉一頭?！盵2]。相對(duì)于權(quán)利主體維權(quán)的高成本，食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的違法成本卻大大低于其違法收入，在利益的驅(qū)使下，越來(lái)越多的人以身試法，造成食品安全的重大隱患。

二、政府權(quán)力和公民權(quán)利統(tǒng)一的理論工具

政府權(quán)力來(lái)源于公民的權(quán)利，從根本上而言，兩者是同質(zhì)的東西，都是社會(huì)整體利益的集中表現(xiàn)，是社會(huì)總的物質(zhì)財(cái)富的轉(zhuǎn)化形式。但由于現(xiàn)實(shí)中，它們所具體代表著兩個(gè)不同部分的整體利益，外在表現(xiàn)為對(duì)立沖突的形式。

（一）政府權(quán)力與公民權(quán)利統(tǒng)一的本原是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富

“統(tǒng)治權(quán)和財(cái)產(chǎn)是同一的”[3]。政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，政府權(quán)力和公民權(quán)利的本原都是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，在某種歷史條件下，是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的轉(zhuǎn)化形式。恩格斯也表述過(guò)同樣的思想，“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅是以前的氏族社會(huì)完全沒(méi)有的?！盵4]167公民的生產(chǎn)勞動(dòng)成果是公民權(quán)利的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)是在公民的生產(chǎn)勞動(dòng)成果基礎(chǔ)上的政府的提取。由此可見(jiàn)，政府權(quán)力和公民權(quán)利統(tǒng)一的本原是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，政府權(quán)力和公民權(quán)利結(jié)構(gòu)的關(guān)系也反映了一個(gè)社會(huì)的物質(zhì)資源分配關(guān)系，這種分配關(guān)系的不斷調(diào)整外在表現(xiàn)為政府權(quán)力和公民權(quán)利此消彼長(zhǎng)、相互轉(zhuǎn)化。

（二）政府權(quán)力和公民權(quán)利統(tǒng)一的基礎(chǔ)是社會(huì)整體利益

在階級(jí)社會(huì)中，統(tǒng)治階級(jí)將統(tǒng)治階層個(gè)體的利益以及統(tǒng)治階級(jí)整體的利益上升為社會(huì)整體利益，社會(huì)整體利益外化為政府的權(quán)力和公民的權(quán)利。在當(dāng)前的中國(guó)，剝削階級(jí)已經(jīng)不存在了，社會(huì)整體利益表現(xiàn)為全體中國(guó)人民的整體利益，其表現(xiàn)形式為政府的權(quán)力和公民的權(quán)利。政府權(quán)力和公民權(quán)利分別代表著社會(huì)整體利益的不同部分，體現(xiàn)著不同的功能。雖然政府權(quán)力和公民權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中有沖突，并不違背他們統(tǒng)一于社會(huì)整體利益，反而是社會(huì)整體利益在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)表現(xiàn)形式。

（三）政府權(quán)力最終會(huì)回歸于公民權(quán)利

“階級(jí)不可避免地要消滅，正如它們從前不可避免地產(chǎn)生一樣。隨著階級(jí)的消失，國(guó)家也不可避免地要消失?！盵4]170政府的權(quán)力來(lái)源于公民的權(quán)利，隨著階級(jí)的消滅，國(guó)家的消失，政府權(quán)力會(huì)再次回歸社會(huì)。政府權(quán)力的本質(zhì)屬性是服務(wù)于公民的權(quán)利，然而在階級(jí)對(duì)立的社會(huì)，政府權(quán)力實(shí)質(zhì)上維護(hù)的是統(tǒng)治階級(jí)的權(quán)利。中國(guó)憲法規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，從法律上進(jìn)一步明確了政府權(quán)力從屬于、服務(wù)于公民權(quán)利的本性。

三、權(quán)力主體與權(quán)利主體互動(dòng)的治理模式

（一）權(quán)力主體和權(quán)利主體觀念的共識(shí)

食品安全問(wèn)題的破解僅僅依靠權(quán)力主體也是不現(xiàn)實(shí)的，必須權(quán)力主體和權(quán)利主體達(dá)成共識(shí)，共同采取行動(dòng)，才能得以破解。權(quán)力主體需要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，完善制度供給。具體而言，可以整合現(xiàn)有的食品安全法律規(guī)范，在各省、市建立相應(yīng)審查機(jī)構(gòu)，保證本地區(qū)政府規(guī)章符合地方性法規(guī)和更高層次的法規(guī)，建立與食品相關(guān)的中央立法審查機(jī)構(gòu)，保證國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章符合人大法律，從而在全國(guó)形成統(tǒng)一的食品相關(guān)的法律秩序[5]。同時(shí)，建立地方食品監(jiān)管部門(mén)之間相互協(xié)作機(jī)制，建立中央和地方食品監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成地方各部門(mén)之間，以及中央和地方各食品監(jiān)管部門(mén)之間監(jiān)管合力，構(gòu)建食品監(jiān)管全國(guó)規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)控體系。

而公民作為權(quán)利主體，也應(yīng)當(dāng)形成人人都是食品安全監(jiān)管主體的意識(shí)，積極參與食品安全監(jiān)管?！睹献印吩唬骸巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不足以自行?！痹谑称钒踩卫砟Ｊ街校瑱?quán)力主體制定的法律制度要行之有效，必須喚醒社會(huì)公眾的食品安全意識(shí)和積極的參與維權(quán)意識(shí)。權(quán)利主體要勇于通過(guò)各種合法渠道，直接表達(dá)訴求，也可以組織起來(lái)，探尋組織化的集體訴求表達(dá)，還可以借助微博等網(wǎng)絡(luò)媒介擴(kuò)大宣傳，提高公民維權(quán)的技能，增強(qiáng)防御和抵御劣質(zhì)食品的侵害能力。

（二）權(quán)力主體和權(quán)利主體信息的互動(dòng)與反饋

由于信息的不對(duì)稱，公眾在食品安全方面處于劣勢(shì)，權(quán)力主體和權(quán)利主體在食品安全上的信息應(yīng)該能夠有效互動(dòng)和反饋。目前，我國(guó)食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定日益細(xì)化，也表明了權(quán)力主體監(jiān)管的規(guī)范化趨勢(shì)。然而，這些專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定卻不能有效保障公民的知情權(quán)，對(duì)食品行業(yè)終端的消費(fèi)者而言，無(wú)法解讀食品包裝上黑色條條杠杠表示的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)信息，甚至食品組成成分表也無(wú)法保障消費(fèi)者可以據(jù)此安全地進(jìn)行食品選擇?！坝捎诿癖妼?duì)準(zhǔn)確信息的搜尋將導(dǎo)致搜尋成本的增大，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于因此而獲得的消費(fèi)者剩余?！盵6]大多數(shù)民眾還是依據(jù)直接的感性標(biāo)準(zhǔn)選擇食品。信息的溝通要有效，應(yīng)當(dāng)“有一定共同的表示性含義的基礎(chǔ)，這樣，一個(gè)社會(huì)的成員才能在一起談話，要有一定程度的共同內(nèi)涵性含義，這樣社會(huì)才能和諧融洽地生活”[7]。信息傳遞者和信息接收者要在共同的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)范圍內(nèi)，才能進(jìn)行有效的溝通。食品監(jiān)管的政府職能部門(mén)，具備依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)食品進(jìn)行監(jiān)管的能力，為了彌補(bǔ)公眾信息劣勢(shì)的地位，可以將食品包裝上所顯示的抽象的信息符號(hào)簡(jiǎn)化為大眾消費(fèi)者能夠有效理解的形象化信息，將復(fù)雜的技術(shù)參數(shù)簡(jiǎn)化為大眾消費(fèi)者容易辨認(rèn)的認(rèn)證標(biāo)識(shí)，有效建立和民眾的食品安全信息互動(dòng)與溝通。

除了對(duì)食品安全信息的有效解讀外，還可以建立食品生產(chǎn)者、食品消費(fèi)者和政府職能部門(mén)三方互動(dòng)的食品安全信息共享平臺(tái)，諸如建立三方互動(dòng)的食品安全監(jiān)管網(wǎng)站等，形成三方有效的信息互動(dòng)和溝通機(jī)制。在實(shí)施中，可以由中央政府牽頭，建立全國(guó)范圍內(nèi)的食品安全信息網(wǎng)站，各級(jí)地方政府也組建各自食品安全網(wǎng)站作為分系統(tǒng)。該信息平臺(tái)可以成為各級(jí)政府食品監(jiān)管部門(mén)、各地的食品生產(chǎn)者以及全國(guó)民眾的信息互動(dòng)、溝通平臺(tái)。全國(guó)任何一個(gè)監(jiān)管部門(mén)食品監(jiān)管的信息定期在網(wǎng)上公布，以方便其他食品監(jiān)管部門(mén)和全國(guó)的消費(fèi)者在第一時(shí)間掌握這一信息。并可聯(lián)合線下的宣傳渠道，在報(bào)紙和一些超市等公共場(chǎng)所公布食品安全信息，促進(jìn)三方的信息溝通互動(dòng)，第一時(shí)間彌補(bǔ)監(jiān)控漏洞，將食品造假者置于全方位、全天候的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控中，把假冒偽劣食品危害發(fā)生的可能性降到最低。

（三）權(quán)力主體和權(quán)利主體監(jiān)管行為的互動(dòng)

目前我國(guó)食品安全的監(jiān)管體系按照責(zé)權(quán)一致的原則，分段管理，各司其職。初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)管，食品的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)由質(zhì)檢部門(mén)監(jiān)管，食品流通環(huán)節(jié)由工商部門(mén)監(jiān)管，食品安全的綜合監(jiān)督、統(tǒng)一協(xié)調(diào)由食品藥品監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)。由于食品生產(chǎn)流通的長(zhǎng)鏈條，食品安全的監(jiān)管僅僅依靠政府部門(mén)也是不充分的，政府部門(mén)也要依靠群眾，走群眾路線，通過(guò)各種渠道將公民納入到對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和食品生產(chǎn)加工企業(yè)的監(jiān)督中來(lái)，建立權(quán)力主體和權(quán)利主體互動(dòng)的監(jiān)管模式。監(jiān)管部門(mén)可以設(shè)置便捷的、低門(mén)檻的參與渠道，諸如建立食品安全舉報(bào)網(wǎng)站等，公民可以很容易地通過(guò)各種渠道向監(jiān)管機(jī)構(gòu)表達(dá)訴求，同時(shí)，這些訴求也能及時(shí)得到政府監(jiān)管部門(mén)的重視，并進(jìn)而轉(zhuǎn)化為實(shí)際的監(jiān)管行為。

權(quán)力主體和權(quán)利主體互動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制還要以相應(yīng)的法律法規(guī)為依托，打擊危害食品安全的行為，必須重典治亂。“食品監(jiān)管部門(mén)所依據(jù)的法規(guī)應(yīng)從部門(mén)主導(dǎo)型法規(guī)體系走向基本法法規(guī)體系?！盵8]法規(guī)的制定應(yīng)加大獎(jiǎng)懲的力度，針對(duì)食品生產(chǎn)者，法規(guī)的制定應(yīng)加大懲戒性法則的威懾性，對(duì)于食品生產(chǎn)者的違規(guī)行為，無(wú)論其生產(chǎn)規(guī)模大小，都要依法追究其刑事責(zé)任，加大處罰力度，使其永遠(yuǎn)喪失再生產(chǎn)的基礎(chǔ)和條件。對(duì)于消費(fèi)者，應(yīng)加大權(quán)益保護(hù)的制度。增加消費(fèi)者食品安全監(jiān)管行為的渠道，降低消費(fèi)者參與維權(quán)的門(mén)檻，并可對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)建立制度化的機(jī)制，可依據(jù)地方具體的情況，規(guī)范有獎(jiǎng)舉報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用的來(lái)源，提升消費(fèi)者維權(quán)的積極性，降低維權(quán)的成本，增加維權(quán)的收益。

在當(dāng)前人人都可以是新聞?dòng)浾叩淖悦襟w時(shí)代，食品安全的監(jiān)管可以有效借助交互性極強(qiáng)的媒介，諸如微博等建立權(quán)力主體和權(quán)利主體互動(dòng)的治理模式，實(shí)現(xiàn)觀念的共識(shí)、信息的共享、行為的互動(dòng)，對(duì)食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者形成強(qiáng)大的心理監(jiān)管壓力，同時(shí)再配套以完善的獎(jiǎng)懲制度體系，將有效降低食品安全的危害性，維護(hù)正常有序的市場(chǎng)秩序，進(jìn)而增強(qiáng)政府的公信力。

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