我國社區(qū)危機管理的過程、問題及完善途徑探析

摘 要：目前，我們正處在一個社會風險不斷積累、突發(fā)事件頻發(fā)、公共安全危機的破壞性不斷擴大的風險社會中。社區(qū)作為基本的生活場所，也是各類災害的直接面對者和直接承受者，面對災害，社區(qū)如何準備、指揮、行動和恢復就決定了危機對社區(qū)的影響和對社區(qū)居民生活的影響。因此，社區(qū)層面的危機管理非常重要。將以浙江省杭州市某社區(qū)防臺抗臺為例來探析目前社區(qū)危機管理的過程和存在的問題，并提出進一步完善社區(qū)危機管理體系的途徑。

關鍵詞：社區(qū)安全；危機管理；存在問題；完善途徑

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0057-03

一、我國的社區(qū)危機管理體系概述

隨著危機事件發(fā)生頻率的增大，社區(qū)居民的風險意識不斷增強，社區(qū)安全治理工作越來越重要，社區(qū)逐漸成為了公共危機管理的主體之一。目前，我國很多城市居民區(qū)正在逐步“社區(qū)化”，社區(qū)治理模式得到了廣泛的推廣和應用。

社區(qū)危機管理的最佳過程應該是政府、公民、社會組織、商業(yè)組織互動和共同參與管理的過程。目前，我國社區(qū)安全治理工作主要歸政府統(tǒng)籌，原因主要有兩點：首先是我國還缺乏穩(wěn)定而成熟的公民社會，其次是我國社區(qū)安全建設起步較晚，與之相適應的社會環(huán)境尚不成熟[1]37。

由于我國的社區(qū)并未完全實現自治，主要是由居委會來管理，而居委會隸屬于街道辦事處或區(qū)政府。因此，在危機管理過程中，居委會主要服從街道辦事處或區(qū)政府的指揮，扮演著與政府相似的角色，有著相當濃厚的行政色彩，可以說是“準政府組織”。所以，本文在論述社區(qū)危機管理的過程中把其歸為“政府類”。

由政府主導的安全管理，其動機和效率必然隨著自上而下的等級傳遞而不斷衰減。同時，由于民眾在這一過程中是被動的、受管理的，其參與度和熱情度都會大幅下降[1]2。所以，我國目前在社區(qū)危機管理方面總體效果并不是很突出，還有很大的改進空間。

二、浙江省杭州市某社區(qū)的防臺抗臺過程

2009年8月10日，臺風莫拉克造訪杭州，在近兩天的臺風侵襲期間，杭州某社區(qū)內受災嚴重：社區(qū)嚴重積水，最深處達兩米多，出行困難；高配房、水電房受損嚴重，停水停電；通往市區(qū)的交通中斷，物質匱乏；社區(qū)內大部分樹木橫倒在社區(qū)路上，造成社區(qū)居民出行不便；基礎設施嚴重受損，特別是社區(qū)路地護欄、綠化；多塊廣告牌掉落等，損失金額約為7850萬。

社區(qū)遭遇臺風襲擊事件，屬于典型的自然災害類公共危機，此類危機的主要特點是發(fā)生速度快，受災面積廣，對人身財產的威脅大，但又具有不可逃避性。本文以社區(qū)危機的生命周期為基礎逐一分析某社區(qū)管理的各階段情況。

第一階段：社區(qū)危機的預警

預警是危機管理的基礎所在。該社區(qū)在預警過程中做到了以下三點：第一，宣傳準備。居委會確保了全體居民知道臺風發(fā)生的時間、地點、風力以及可能發(fā)生的危害。其主要措施是在社區(qū)的公告欄發(fā)布臺風預警信息；在各樓層張貼告示；社區(qū)內網臺風預警信息的頒布；居委會做好了突發(fā)事件處理方法的宣傳。居委會的后勤部門制作了處理突發(fā)性事件流程圖分發(fā)給各個小區(qū)的值班室，工作人員都將其貼在了醒目位置。這些措施有助于在危機來臨時提高危機管理水平。第二，組織準備。組建臺風災害臨時應急中心，確定決策層、指揮層，并以小區(qū)或企事業(yè)機關為單位編制臺風防御組，并指定組長，組長作為處置層，由組長負責通知到組內的每一個成員。第三，人員準備。臺風前加強巡邏，以防其他人為公共危機事件的發(fā)生。巡邏人員一般為該社區(qū)內的公務員員、黨員等等。由居委會組織，公務員所在單位積極配合。第四，物資準備。提前貯存一些干凈的水以及干糧，以備不實之需。

第二階段：社區(qū)危機管理的應對

公共危機管理的應對是關鍵所在。該社區(qū)應對臺風的措施如下：第一，居委會領導積極商討對策，果斷抉擇。在社區(qū)危機的應對過程中，危機管理的組織機構設置是整個管理體系的基礎，這個臨時組建的小組充當了危機管理領導機構的職責，人員由居委會領導。社區(qū)居委會在臺風來襲的情況下，果斷聯系該區(qū)政府，要求企事業(yè)單位放假、學校停課；由于通往社區(qū)的各道路被洪水阻隔，危機管理領導機構決定向當地的駐軍部隊請求支援，用皮劃艇、充鋒舟等交通工具向社區(qū)內輸送物資。第二，指揮層上傳下達迅速，積極指揮。各小區(qū)負責人，社區(qū)內各單位負責人是社會危機管理的指揮層，這是公共危機應對的關鍵。在臺風中，各指揮人員基本做到了傳達速度快并很準確，對處置層也是具有絕對的權威。此外，指揮層其實還起到一個穩(wěn)定人心的作用，當社區(qū)出現聽水停電，交通中斷的時候，指揮層領導及時出來安撫人心，在社區(qū)網上發(fā)布真實受災情況，讓居民做到“心中有底”。第三，處置層深入居民內部，聽從指揮層指揮，做好執(zhí)行工作。處置層為臺風防御組組長，組長勸告居民盡量不要出外，分發(fā)物資，保障居民基本需求，并安撫人心。

第三階段：社區(qū)危機后的恢復

臺風過后，社區(qū)危機管理的重心轉變?yōu)樯鐓^(qū)的恢復重建工作。在這個階段中，該社區(qū)的措施如下：第一，及時統(tǒng)計和公布本次危機中的人員傷亡情況，財產損失情況，做到統(tǒng)計準確、數據公開。這對樹立社區(qū)管理機構的公信力和權威性起著最大的作用，也是對下一次應對危機的經驗。第二，首先搶修如道路、橋梁、公交場站、公共市場等公共設施和場所，盡快恢復了居民的生產、生活。第三，為防止臺風、洪水過后疾病或疫情的發(fā)生，居委會在臺風過后開始了衛(wèi)生防疫工作，對曾遭洪水侵襲的地區(qū)進行全覆蓋式衛(wèi)生消毒。

三、該社區(qū)在危機管理中存在的問題

（一）公民參與社區(qū)危機管理的困境

我國現階段正處于社會轉型的特殊時期，在這一特殊時期出現了許多以前未曾出現過的危機事件。雖然我國政府或者說“半官方”性質的組織如居委會、社會服務站在危機管理中的表現變得越來越成熟，但是危機管理是一個互動的管理過程，公民參與的缺失，往往對危機的處理產生巨大的負面影響。作為擁有巨大力量的社會公民，本應在危機事件中發(fā)揮更大的作用，可是由于種種困境，致使現階段公民參與的力量在危機管理應對中并未發(fā)揮出應有的作用。該社區(qū)在抗臺中同樣存在以下問題。

1.公民危機管理意識薄弱

從公民自身來說，首先，公民缺乏危機意識。在臺風來襲前有些公民存在較強的僥幸心理，因此不能積極投入到危機預防的過程中，如該社區(qū)一部分不但缺乏參與積極性，而且還不聽勸告，在臺風期間自行外出，給整體防臺工作增加了很大的困難。此外，很少有公民愿意擔任臺風防御機制組長、分組長。其次，在危機狀態(tài)下我國的民眾表現出不成熟與非理性現。臺風危機狀態(tài)下的居民一般都會恐慌，心理承受能力很低，一點風吹草動都會使其產生很強烈的反應；同時由于人們這種心理都處于高度緊張慌張狀態(tài)，少部分人會表現出強烈的從眾心理，這種心理一旦被不法分子利用，將會對危機管理的發(fā)展走勢產生不利影響。比如說該社區(qū)停電停水，就許多居民就產生了惶恐，不斷地打電話到居委會、政府部門，給社區(qū)危機管理工作帶來了不少阻力。

從居委會角度來說，居委會在危機管理過程中的對公民參與危機管理的作用認識的還不清楚，忽視甚至低估公民在危機管理中的作用。在有著濃厚官本位思想的影響下，公民被決策者當作制度安排的被動接受者[2]。在臺風過程中，居委會根本沒有調動起民眾抗臺的積極性，一開始就把民眾當作被動體。

2.公民處理危機的能力單薄

在社區(qū)居民應對本次臺風危機時，能力的單薄在很大程度上也成為阻礙社區(qū)危機管理的因素之一。該社區(qū)雖然也會組織定期的對臺風等突發(fā)事件應對演習，可是所有的演習都是由固定的相關部門承擔，其作用和目的都是促進該相關部門工作人員能夠更好地掌握特定危機的應對技能，而從沒有將公民參與考慮在相關演習中，沒有想過讓公眾也參與到危機應對的演習過程中來增強公民應對危機的技能。對于公民來講，既缺乏危機意識，也沒有相應的危機應對知識和技能，因此，不僅難以直接參與公共危機事務的管理，更無從談起公民有序參與公共危機治理了。另外，社區(qū)人群也沒有掌握臺風發(fā)生時的相關的自救技能和公民參與危機管理的相關知識。因此，當危機出現時，在社區(qū)居民中不知所措的現象普遍存在。

3.公民參與危機管理規(guī)則的缺失

該社區(qū)對關于居民如何有序參與危機管理的細致的程序性規(guī)定并沒有做出明確的規(guī)定，對不配合政府危機管理的公民將承擔具體的責任也沒有相應的規(guī)定。規(guī)則制度的不健全，不僅使得公民很難按照某一規(guī)定做到有序參與危機管理，而且也使得政府危機管理部門不能對公民的參與按照一定的程序規(guī)定進行規(guī)范管理。

（二）社會組織參與的缺失

社會組織可以說是公民社會的實體化。公民社會的參與感、自主意識的養(yǎng)成、參與能力的提升等主要通過社會組織這一載體來實現。社會組織也有廣義和狹義之分，廣義的理解將社會組織視為位于國家和市場之間的廣泛公民領域；狹義的理解只將其視為與政府和營利組織相對應的非政府、非營利組織。廣義的公民社會在公民參與中已經提及，此部分指的是狹義上的社會組織。

雖然我國現階段參與危機管理的社會組織數量在逐漸增多，但是其中有些社會組織的自由性受限，失去了自身的獨立性和非營利性，更大意義上是政府操控的自上而下的官辦社會團體，行政色彩濃厚，缺乏民間組織固有的靈活性與創(chuàng)新性，不能完全自由、合法地協(xié)助政府參與危機管理；有些社會組織與政府缺乏制度化的聯系互動和信息溝通，難以有效參與危機管理；有些社會組織因為沒有強有力的法律明確規(guī)定其在危機應對過程中的責權問題，參與具有盲目性和無序性，嚴重阻礙其積極作用的發(fā)揮。同樣的，在該社區(qū)的臺風危機管理之中，幾乎就沒有非正式正式組織的身影，像居委會、社會服務站等組織都有濃厚的行政色彩。第三部門在社區(qū)危機管理過程中的缺失不得不說是一種遺憾。

四、完善我國社區(qū)危機管理體系

（一）增強社區(qū)公民在危機管理中的角色

1.意識先行

公民社會根本的特征在于“突出每位公民的權益、需求、意愿、價值”[3]。社區(qū)公民應樹立一種危機意識，就是讓公民能夠正確認識危機，在心理上有直面危機、應對危機的準備，同時還要預測可能遭遇的危機，進而進行提前行動，找到有效地解決方法。意識要依靠平時的培養(yǎng)，平時就應該加大對自然災害危害的宣傳，還不是等災害來臨之前臨時抱佛腳。

2.能力為重

實地培養(yǎng)公眾的危機應對知識與技能，模擬危機現場進行專業(yè)化培訓。一些發(fā)達國家的做法是值得我們借鑒的，如美國康州緊急事件管理辦公室在各社區(qū)設立遠程教育實驗室，通過衛(wèi)星通訊傳輸，可同全國225個同類實驗室聯網，通過錄像電視請世界專家授課。利用仿真訓練來檢驗公民掌握情況。同樣的，該社區(qū)也可以通過仿真的訓練來提高居民的防臺能力。

3.制度保障

建立公民參與公共危機管理的激勵機制。有效的激勵是人們行為的動力保證，促使他們行為動機更加強烈，讓他們產生超越自我和他人的欲望，并將潛在的巨大的內驅力釋放出來，為最終要實現的目標奉獻自己的熱情。若能讓公民積極參與到公共危機管理中來，其效果會更好，所以很有必要建立相應的激勵機制。在臺風危機管理過程中，要調動公民參與的積極性，一方面，社區(qū)應做相關宣傳，使公民認識到自身在公共生活之中所應該具備的基本權利和義務，要求公民個體要超越僅對一己有利的狹窄視界，主動承擔責任，積極參與公共危機管理，維護公共利益。另一方面，要了解公民的需求，對表現優(yōu)秀的應給予相應的榮譽稱號，以精神鼓勵，對奉獻突出的，除了授予榮譽稱號，還應給其以一定的物質上的獎勵，這樣加上一定的外在激勵，進一步增強公民的行為動機，激發(fā)公民的潛能，以便有效地實現公共危機管理的目標。

總而言之，在自然災害危機管理中，不管是在危機預防、危機處理和危機過后重建過程中，公民這一社會力量都能取到政府無法替代的作用，政府應采取各種方式有效地促進公民和政府以合作的姿態(tài)共同應對可能發(fā)生的各種危機事件。

（二）把社會組織納入到社區(qū)危機管理之中

社會組織的興起源自于西方福利國家的危機、發(fā)展的危機和環(huán)境等多方面的壓力[4]，反映了“公眾長久以來積累的對國家能力的信任危機”[5]。因此，民眾渴望自己組織起來，從底層發(fā)動，人人參與，自主解決問題。由此可見，社會組織具有天然的應對公共危機事件的優(yōu)勢，可以成為社區(qū)危機管理中的重要組成部分。

危機的特性和破壞力使得我們在應對危機過程中不容有失，這就要求參與危機管理的各個部門要在政府的統(tǒng)一指揮下協(xié)調行動，形成應急體系。鑒于我國社會組織的發(fā)展并不完善，尚不能成為社區(qū)危機管理的主要力量，但社會組織與政府的合作應該從以下三個方面進行。首先，政府與非政府組織應建立雙向互動的信息溝通機制，及時進行信息傳遞；其次，政府決策時應該允許非政府組織的代表在場，并能及時提出意見，從而制定合理的應急決策；再次，社會組織在災后恢復中也應起到積極作用，如募捐、慰問等方面。

五、總結

社區(qū)是屬于公民社會的領域，政府固然可以引導，但絕不可以主導，但是事實上在大多數社區(qū)的危機管理還是會依靠政府或者是居委會、社會服務站這樣的“半官方”組織。獨立自主的社會組織參與的缺失，使社區(qū)內政府、社會組織、公民互動的難度加大，也為危機管理帶來巨大的負面效應。當然，隨著居民房屋建設的“小區(qū)化”，小區(qū)物業(yè)部門無疑成為了社區(qū)與公民聯系的紐帶，在社區(qū)危機管理中承擔更多的責任，起到更大的作用，這也體現出商業(yè)組織的力量。

公共危機管理不只是政府的工作，各類社會團體、企業(yè)、社區(qū)、民眾等都應積極參與公共危機管理，政府在應對危機的過程中，最應該扮演的是“調度者”的角色。高效的公共危機管理更需要有著多元主體參與的組織網絡的合力協(xié)作，尤其是公民是這個組織的有效組成部分。這就需要公民加強危機管理的意識、增加危機管理的能力，并有制度保障公民參與到危機管理之中。社會組織是公民力量的實體化，社會組織的發(fā)展壯大并參與到社區(qū)危機管理之中，同樣對高效的危機管理起著促進作用。

參考文獻：

[1]滕五曉.社區(qū)安全治理：理論與實務[M].上海：上海三聯出版社，2012.

[2]周榮輔，張偉.危機管理中的政府職能定位淺析[J].經濟與社會發(fā)展，2007（9）.

[3]甘紹平.公民社會是一個什么樣的社會[N].學習時報，2004-04-23.

[4]于海.社區(qū)建設：國家建設與社會建設[C]//上海社區(qū)發(fā)展研究報告.重慶：重慶出版社，2008：3.

[5]塞拉蒙.非盈利領域及其存在的原因[C]//于海，等.第三域的興起.上海：復旦大學出版社，1998：8.