深入推進(jìn)地方大部門制改革的對(duì)策研究

摘 要：新一輪的中央政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)啟動(dòng)，地方政府也蓄勢待發(fā)。在過去一輪的地方政府改革中存在著不少問題，如職能轉(zhuǎn)變不到位，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，人員編制不科學(xué)等。深刻分析當(dāng)前地方政府大部制改革存在的問題，并提出了相關(guān)的策略和建議，如準(zhǔn)確定位職能，加強(qiáng)立法，推行聘任制等，以期為新一輪的地方政府大部制改革提供一些參考，以便深入推進(jìn)地方大部門制改革。

關(guān)鍵詞：大部制；職能；機(jī)構(gòu)；改革；地方政府

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）22-0052-03

一、背景

2008年2月27日，十七屆二中全會(huì)審議通過了《關(guān)于深化行政體制改革的意見》，要求中央和地方參照意見深入推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，同年10月，上海市《上海市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》成為第一個(gè)獲得中央、國務(wù)院批復(fù)的地方政府機(jī)構(gòu)改革方案，11月7日正式公布并實(shí)施。在2008年中央和國務(wù)院下發(fā)機(jī)構(gòu)改革意見后，截至2009年2月23日，有27個(gè)省市上報(bào)了政府機(jī)構(gòu)改革方案，21省的方案獲得批復(fù)；到2009年底，31個(gè)省級(jí)改革方案全部公布，2010年廣東也明確提出了改革方案。

2013年3月，新一輪大部制改革再次啟動(dòng)。

3月10日，第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第三次全體會(huì)議，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱對(duì)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案做了說明。3月14日，十二屆全國人大一次會(huì)議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定，新一輪大部制改革方案塵埃落定。專家認(rèn)為，這一輪改革須在當(dāng)年年底完成，因?yàn)閲鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變是地方改革的風(fēng)向標(biāo)，下一年，省級(jí)的改革即將開始[1]。

從十七大開始的大部制探索，不可避免地走了一條外延式改革道路，在多部門進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換、機(jī)構(gòu)瘦身、人員裁減的過程中搭起了架子，立起了牌子，邁起了步子；十八大以后的大部制改革，無論是現(xiàn)有大部門的完善還是新的大部門的增設(shè)，都必須從外延式轉(zhuǎn)軌到內(nèi)涵式[2]。

二、地方政府推進(jìn)大部門制改革中存在的問題

目前地方政府大部制改革仍在進(jìn)行中，處于一個(gè)“爬坡階段”，“在實(shí)踐中仍然遇到很多體制、機(jī)制，以及思想認(rèn)識(shí)、工作習(xí)慣等方面的阻力，面臨著不少急需解決的困難和問題”[3]，而有些專家甚至認(rèn)為大部制改革“只會(huì)提出了一個(gè)方向，但是沒有實(shí)現(xiàn)。國家沒動(dòng)，地方也沒動(dòng)”，“現(xiàn)狀與預(yù)想有很大差距”[4]。

總的來說，問題主要存在于以下幾個(gè)方面：

1.職能轉(zhuǎn)變不到位。職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制改革的核心步驟，一些地方政府在形式上做足功夫，并沒有實(shí)現(xiàn)職能的根本轉(zhuǎn)變。綜合管理部門和行業(yè)管理部門仍然存在大量職能交叉。行政審批項(xiàng)目仍然過多，綜合管理部門既管宏觀規(guī)劃，又管項(xiàng)目審批；行業(yè)管理部門有監(jiān)管之權(quán)，卻無審批之權(quán)。深入事業(yè)單位改革停滯不前，仍然牢牢守住最后一塊“肥地”，將其看成政府獲利的“命根”。部分行業(yè)壟斷問題并未得到根本解決，如煙草公司同時(shí)加掛政府機(jī)構(gòu)牌子，行使行政管理和執(zhí)法職能。一些與民眾生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，如教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域的改革相對(duì)落后于其他領(lǐng)域改革，“管辦部分”，如某省體育局下屬23個(gè)體育事業(yè)單位，同時(shí)負(fù)責(zé)多家社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)的行政管理工作。

2.決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離流于形式。英美國家大部制改革中一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是決策和執(zhí)行的分離，獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

在我國地方政府中實(shí)行這種做法的就是深圳市，深圳市政府在2009年的改革中建立起了“委”“局”“辦”的政府構(gòu)架，以期實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行的分離，其中“委”承擔(dān)決策和監(jiān)督職能，“局”承擔(dān)執(zhí)行職能，“辦”不具有獨(dú)立的行政管理職能，主要是協(xié)助市長處理專門事項(xiàng)。但是整合起來的部門比以前的部門利益、權(quán)力更加集中，實(shí)施監(jiān)管困難重重；另一方面，由于我國尚未培育起良好性的監(jiān)督生態(tài)[5]，加劇了監(jiān)管的難度。深圳的這一做法并沒有引起有關(guān)部門足夠的重視，同時(shí)也因?yàn)槿狈?shí)際操作性以及社會(huì)共識(shí)，最終決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制落空。

3.機(jī)構(gòu)難以按需設(shè)置。早在2008年2月中央十七屆二中全會(huì)審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革意見》中，中央就要求地方政府“在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)上下對(duì)口，其他機(jī)構(gòu)因地制宜設(shè)置”。

在實(shí)際中，如果下級(jí)政府沒有設(shè)置與上級(jí)相關(guān)部門對(duì)接的部門，那么下級(jí)部門在項(xiàng)目申請(qǐng)、經(jīng)費(fèi)撥付、人員安排等方面就會(huì)遭到上級(jí)部門刁難。①地方政府部門面臨的困境就是“上改下不改等死，下改上不改找死”，這就導(dǎo)致地方政府不得不按照“上下對(duì)齊”的方式來設(shè)置機(jī)構(gòu)，結(jié)果出現(xiàn)“不需要的要設(shè)，需要的不能設(shè)”的尷尬局面，使現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)設(shè)置相當(dāng)一部分與實(shí)際需要不相符。

4.人員編制的雙重矛盾。按照中央在推行《深化行政管理體制改革意見》的“三定”要求，在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革中，地方政府要進(jìn)行人員編制總額的控制，不能夠突破中央限額。

在實(shí)際操作中，一些部門人太多，一些不夠用。如民政、司法機(jī)關(guān)，由于這些部門并不像社保、醫(yī)藥衛(wèi)生等部門需要實(shí)際操作的工作量大，所以不少人員每天的工作就是“一杯茶，一張報(bào)紙，一支煙”，在人員精簡過程中，由于利益糾葛，人員沒有得到有效的精簡。另一種相反的情形就是有些機(jī)構(gòu)人員奇缺，例如湖北省人社廳社會(huì)基金監(jiān)督處監(jiān)管著全省900多個(gè)億的保險(xiǎn)資金，卻只有3個(gè)編制人員；省里強(qiáng)調(diào)信訪工作很重要，廳里要設(shè)信訪處，但又沒有人員編制，而且廳里每年還要被抽調(diào)7人到省信訪局去值班[6]。導(dǎo)致機(jī)關(guān)干部的工作狀態(tài)是“一周全勤”。

三、深入推進(jìn)地方大部門制改革對(duì)策

中央新一輪的大部制改革已初有成效，為地方政府新一輪的大部門制改革提供了借鑒。為深入推進(jìn)地方大部門制改革，應(yīng)從如下幾個(gè)方面努力：

1.轉(zhuǎn)變觀念，革新認(rèn)識(shí)。改革未進(jìn)，思想先行，這是基礎(chǔ)，只有統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)，改革才能順利推行。在改革中一部分人因涉及自身利益，反對(duì)改革，阻撓改革，其思想還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，與新時(shí)期市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)不相符。對(duì)于這部分人，一方面加強(qiáng)其學(xué)習(xí)，改造思想，另一方面改革者要堅(jiān)定信念，樹立決心，勇于“割肉”，切斷利益鏈條，堅(jiān)決推行改革。

還有一部分人是由于對(duì)大部制認(rèn)識(shí)不足而產(chǎn)生誤解。對(duì)于這部分人，可以通過以下方式來達(dá)到統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，化解分歧：

（1）加強(qiáng)對(duì)中央關(guān)于改革的文件、意見、精神的學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)；（2）加強(qiáng)與改革成功地區(qū)干部隊(duì)伍的交流，也可以出國考察學(xué)習(xí)英美國家做法；（3）加強(qiáng)與專家學(xué)者交流，深化認(rèn)識(shí)；（4）認(rèn)真學(xué)習(xí)，了解當(dāng)前國情、省情，把地方利益與國家利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益統(tǒng)籌考慮，認(rèn)識(shí)大部制改革必要性。

2.準(zhǔn)確界定部門職能，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。職能轉(zhuǎn)變的根本要求就是“政府要理清與市場、社會(huì)、企業(yè)、資本以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的邊界”，由于我國市民社會(huì)和社會(huì)組織先天不足和發(fā)展欠缺，所以政府一直以來承擔(dān)了較多的職能。目前政府順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，積極轉(zhuǎn)變職能，將關(guān)鍵職能定位在“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”上，著重于增強(qiáng)與民眾切身利益相關(guān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能方面。

繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，取消、減少不必要的行政審批項(xiàng)目，創(chuàng)新審批方式；深化事業(yè)單位改革，把事業(yè)單位改革作為大部制改革的促進(jìn)點(diǎn)，按照中央要求，需要并入機(jī)關(guān)的并入，需要加強(qiáng)公益性質(zhì)的，繼續(xù)加強(qiáng)，直接提供服務(wù)和產(chǎn)品的轉(zhuǎn)為企業(yè)，推入市場。

鄭永年指出，政府不能向社會(huì)分權(quán)，就造成了“大政府、強(qiáng)政府，小社會(huì)、弱社會(huì)”的局面，而這樣一個(gè)局面是今天中國諸多社會(huì)問題的結(jié)構(gòu)性根源[7]。伴隨大部制改革，政府要向社會(huì)向下級(jí)機(jī)關(guān)放權(quán)，向社會(huì)放權(quán)，社會(huì)就得不到權(quán)力，就很難形成社會(huì)自我管理的局面，而徹底轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)重要前提就是發(fā)達(dá)的社會(huì)肌體，能夠承接來自政府轉(zhuǎn)移出來的職能。

3.加強(qiáng)立法，以法律保障改革。通過立法，可以保障公民的參與權(quán)，保障改革過程的理性，可以保障改革的有效推進(jìn)和改革的成果[8]。深圳改革中“決策與執(zhí)行分離”策略的落空很大程度上是缺乏制度保障，沒有足夠的強(qiáng)制力。在這點(diǎn)上，我們可以學(xué)習(xí)日本的經(jīng)驗(yàn)，日本從20世紀(jì)90年代開始著手推進(jìn)大部制改革，不但設(shè)立專門的推行機(jī)構(gòu)，還通過一系列的法案來保證改革的推行。就我們國家而言，可以實(shí)行中央和地方雙向結(jié)合的方式，一方面在中央層面設(shè)立改革監(jiān)督小組，在地方政府設(shè)立改革推進(jìn)組，這樣中央的監(jiān)督更具效力；另一方面就是立法，歷次改革中央都是以文件的形式來推進(jìn)改革，難以保證改革的進(jìn)度及成果的鞏固，所以在新一輪的改革中，中央應(yīng)立法先行，地方政府也制定相應(yīng)的行政規(guī)章，共同推進(jìn)改革。

其次，關(guān)于決策與執(zhí)行的分離，可以學(xué)習(xí)英國的做法，但是由于其是建立在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，我們只能有選擇地借鑒，不能照搬，比如在一些明顯的直接提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的部門來進(jìn)行試點(diǎn)，采用合同外包、購買公共服務(wù)、公私合營、憑單制度等方式。其真正的落實(shí)不僅需要法律上的保障，還需要成熟的市場經(jīng)濟(jì)做支撐。

4.突破“上下對(duì)齊”的機(jī)構(gòu)設(shè)置傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)同構(gòu)和異構(gòu)相結(jié)合。在改革中，中央應(yīng)給予地方更多的自主權(quán)，不應(yīng)唯文件是從，除了應(yīng)對(duì)文件要求，還應(yīng)該照顧地方實(shí)際。就省級(jí)政府而言，職能基本還是屬于宏觀職能，因此，可以建立與國務(wù)院機(jī)構(gòu)框架大致協(xié)調(diào)的政府組織結(jié)構(gòu)。最典型的例子就是，各省可以在原有“經(jīng)濟(jì)委員會(huì)”的基礎(chǔ)上，將信息產(chǎn)業(yè)廳與之合并成立“經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)”。而“省級(jí)以下的政府在探索大部門制體制的力度上可以大一些”[6]，因?yàn)槠涿鎸?duì)的是直接而具體的綜合事務(wù)，另一方面在整合職能時(shí)不要求對(duì)口設(shè)置，而應(yīng)探索適宜地方發(fā)展的“大文化”“大農(nóng)業(yè)”“大科技”的管理體制。但在實(shí)際的推行中，因地制宜的做法還需得到各級(jí)政府的理解和支持，尤其是中央層面，應(yīng)堅(jiān)決杜絕與機(jī)構(gòu)設(shè)置相掛鉤的各種資金、項(xiàng)目評(píng)比，為地方推進(jìn)大部制改革營造寬松的環(huán)境。

增強(qiáng)為民服務(wù)部門，積極培育和發(fā)展社會(huì)組織，發(fā)達(dá)的社會(huì)組織不僅能夠創(chuàng)造良好的社會(huì)自治環(huán)境，還能夠承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能，減輕政府負(fù)擔(dān)。

5.深化人事制度改革，發(fā)展公務(wù)員聘任制，化解事權(quán)與財(cái)權(quán)矛盾。人員素質(zhì)、人員是否與崗位匹配都決定著政府運(yùn)行的效率，而大部制改革的重要目標(biāo)就是提高政府運(yùn)行效率。針對(duì)目前存在的人員編制的矛盾現(xiàn)象，把人看成大部制改革成功的重要一環(huán)，應(yīng)繼續(xù)深化人事制度改革，精減人員，完善制度設(shè)計(jì)，推行公務(wù)員聘任制度，從根本上解決人員素質(zhì)不高、人浮于事、人崗不匹的弊端，

由于人權(quán)與事權(quán)的不匹配，導(dǎo)致現(xiàn)在地方政府機(jī)關(guān)中存在一種人員“倒掛”現(xiàn)象，越往基層，人員缺口越大，不能夠滿足日常業(yè)務(wù)對(duì)人員的需求。由于基層政府的業(yè)務(wù)量大，事務(wù)繁雜，但是其擁有的財(cái)政支配力卻與業(yè)務(wù)量明顯不匹配，加上基層公務(wù)員上升空間極其有限，使基層工作人員積極性大打折扣，直接影響了政府運(yùn)行的效率，所以政府一方面打通公務(wù)員晉升渠道，另一方面擴(kuò)大基層政府財(cái)權(quán)，扭轉(zhuǎn)人才流失勢頭，使人員能夠扎根自己崗位，穩(wěn)定基層政府。

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