重疊共識視角下延遲退休政策探析

摘 要：延遲退休政策的推行從目前來看已經(jīng)是一件必然的事情，而社會民眾對此的異議也難以避免。如果要維持社會的基本穩(wěn)定，就需要一種“羅爾斯式”重疊共識：通過對延遲退休政策達成基本的憲法共識，然后就延遲退休政策各個具體層面達成進一步的一致。

關(guān)鍵詞：延遲退休；重疊共識；政策分析

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0050-02

2013年11月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這份決定被相關(guān)輿論解讀為“中國改革新程的總綱領(lǐng)”，其中涉及了關(guān)于研究制定漸進式延遲退休政策的相關(guān)內(nèi)容，在社會上引起了一定影響，社會輿論對此褒貶不一。

一、退休的含義和延遲退休政策的提出

退休的制度設(shè)計，不僅在我國，在東亞其他地區(qū)，都曾經(jīng)存在過，比如我國古代的“致仕”或“懸車致仕”：年齡設(shè)置一般為七十歲，如果存在特殊情況，可以提前。

退休根據(jù)主體的不同，意義相差甚大，如演員、運動員，與普通意義上的勞動者相比，有其特殊性。退休一般指個人因年老或因工、因病致殘，部分或完全喪失勞動能力而無法繼續(xù)工作，從而退出崗位，與“養(yǎng)老金”密切相關(guān)，后者是指勞動者依法退出崗位后，受領(lǐng)維持基本生活資金的制度。目前，我國勞動者退休年齡最低為男50、女45。據(jù)國際勞工組織的統(tǒng)計，中國民眾的退休年齡在全世界都屬于最早的國家之一。

然而，近年來隨著我國人口老齡化問題及一些歷史原因，導致養(yǎng)老體系中資金壓力越來越大。早在2008年，人保部社會保障研究所相關(guān)負責人就聲稱，有關(guān)部門正在醞釀適度延長退休年齡的政策——國家將結(jié)合國外有些國家的情況，并綜合中國人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)狀況等因素而逐步延遲退休年齡。

在一些西方國家，延遲退休并沒有引起過多爭議，甚至還會出現(xiàn)民眾主動要求的情況。而在我國，延遲退休之所以會遭受如此之大的非議，不但是現(xiàn)實的訴求，還有歷史的原因。

二、我國推行延遲退休政策存在的困難與問題

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出研究制定漸進式延遲退休政策，表明這一政策的頂層設(shè)計及具體實施已經(jīng)提上了時間表。

鑒于延遲退休政策尚沒有具體出臺，故對其的研究缺乏具體層面的分析，對社會的影響也只能從潛在的風險和缺陷來進行評估。

（一）社會面臨的就業(yè)壓力

自高校擴招以來，大學生就業(yè)始終是一個不容忽視的問題。據(jù)統(tǒng)計，近年來，我國大學畢業(yè)生人數(shù)一直不下于600萬，2013年6月，由麥克思研究院獨家撰寫、社會科學文獻出版社出版的《2013年中國大學生就業(yè)報告》更是稱2013年是中國大學畢業(yè)生的“史上最難就業(yè)年”——畢業(yè)生人數(shù)高達690多萬。

與大學生就業(yè)難相伴隨的是整個社會就業(yè)難度的提高，每年近700萬的“新力軍”涌入就業(yè)市場，給整個社會帶來的就業(yè)壓力可想而知，這也是前些年人社部一再將延遲退休政策予以擱置的原因。

在此種情況下，延遲退休會在一定程度上增加就業(yè)壓力，甚至若干年后，會否出現(xiàn)這樣一個奇觀——年輕人無法就業(yè)，老年人無法退休。

（二）中老年健康及養(yǎng)老問題

目前我國就業(yè)體系尚不完善，法律法規(guī)也不健全。“大部分人反對延遲退休，主要是因為中國勞動強度大、時間長，且保障勞動者權(quán)益方面的法律法規(guī)不盡完善，執(zhí)行也有失位之處?！盵1]反觀西方國家，雖然也有類似經(jīng)歷，但對退休后繼續(xù)工作的民眾卻有更多立法上的保護。

男50和女45是當前我國相關(guān)規(guī)定中的最低退休年齡，極有可能成為延遲退休政策的先行者，但在現(xiàn)實中，這部分人多為重體力勞動者，甚至一部分是已經(jīng)喪失勞動能力的人，對他們而言，延遲退休、繳納了更多養(yǎng)老金的同時，伴隨著的可能是身體的過度透支、傷病，甚至是生命的縮減，養(yǎng)老金可能不是用來“養(yǎng)老”，而是“養(yǎng)病”，當然也不排除他們根本用不上養(yǎng)老金的可能——就是所謂的“有命交社保，沒命拿社保?！币虼?，這部分人對延遲退休政策的抵觸是可以想象的。

（三）退休雙軌制帶來的制度不公

雙軌制是我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物，是指對不同性質(zhì)的人員采取不同的制度：企業(yè)職工實行由企業(yè)和職工本人按一定標準繳納養(yǎng)老金的“繳費型”統(tǒng)籌制度；機關(guān)和事業(yè)單位則由財政統(tǒng)一發(fā)放。

雙軌制作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，隨著改革的深入，弊端越來越明顯：同等學力、職稱、職務(wù)及技能的人因退休時的單位性質(zhì)不同，退休金也迥異，甚至企業(yè)比機關(guān)事業(yè)單位的要低兩三倍，這還不包括企業(yè)員工養(yǎng)老金中自己所繳納的部分，其穩(wěn)定性更是難以相比，因此雙軌制的存在更是讓社會中相當一部分人感到社會公平的缺失。

（四）養(yǎng)老金缺口與國家責任

人社部一再聲稱現(xiàn)行養(yǎng)老體系并不存在危機，相關(guān)官方媒體也曾列出前幾年全國養(yǎng)老金收支數(shù)據(jù)，堅稱不存在風險，甚至國家也一直沒有明確承認養(yǎng)老金缺口的存在。

然而事實上，在養(yǎng)老制度改革前，國家承諾包攬國企職工的養(yǎng)老、醫(yī)療等保險，在實行現(xiàn)收現(xiàn)付的情況下，職工的社會保障繳費在發(fā)放工資前已經(jīng)做了扣除。這筆錢積累在國家手中，用來興建國企及其他用途，在此情況下，職工個人沒有也不需個人賬戶積累，而當這部分人由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向個人賬戶制時必然會出現(xiàn)“空賬戶”的現(xiàn)象，這事實上屬于國家對社保的巨額歷史欠賬，即所謂的養(yǎng)老金隱性債務(wù)（IPD）。

由于我國政府一直沒有明確承認養(yǎng)老金危機的存在，所以養(yǎng)老金隱性債務(wù)問題一直是個未知數(shù)，但是“世界銀行（1997）測算中國的IPD為1994年GDP的46%～69%。而他們最近的一項測算則認為在1998年中國的IPD占到GDP的94%（Dorfmanand Sin，2000）?！盵2]面對如此巨大的養(yǎng)老金缺口，如何去彌補成為一個不容忽視的問題。

改革開放以來，我國的養(yǎng)老政策從“政府來養(yǎng)老”到“政府幫養(yǎng)老”，再到后來的“養(yǎng)老靠社保”，短短三十年左右的時間，如此之大的變化，讓民眾感到的是政府政策的多變及與之相伴的國家責任的缺失。

（五）人口紅利的消退

20世紀60年代，政府因人口壓力，設(shè)立了計劃生育委員會，更在1977年中共第十二次全國代表大會宣布：到20世紀末，力爭把我國人口控制在十二億以內(nèi)。計劃生育從而成為我國的一項基本國策。

然而近年來我國老齡化問題日益突出，與之相伴的是人口紅利的消退甚至勞動力的不足，這就從另一個角度給推行延遲退休政策的可能性增加了變數(shù)，因為我國之所以推行延遲退休政策，歸根到底還是養(yǎng)老體系的資金緊張。但是如果我國的新生勞動力無法負擔養(yǎng)老體系“收支平衡”的重任，則延遲退休就注定只是一個笑料。

三、重疊共識視角下延遲退休政策的共識路徑

針對我國養(yǎng)老體系的問題，“基于國際經(jīng)驗，通常以下幾個選擇可供政策制定者考慮：（1）通過縮小現(xiàn)行體系、延長退休年齡和減少福利水平來減少養(yǎng)老金隱性債務(wù)；（2）在對國有企業(yè)公司化和私有化的過程中實行債務(wù)和資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換；（3）使用一般的稅收或發(fā)行債券?！盵2]

顯然，結(jié)合國情，唯一能為我們所接受并行得通的做法只有延長退休年齡以彌補養(yǎng)老金的收支缺口。但是正如上文所言，社會民眾對延遲退休政策的抵觸不僅非常普遍，而且有其合理性。如何處理好民眾與延遲退休政策之間的關(guān)系，直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安。在這點上，羅爾斯的“重疊共識”理念給我們提供了理論指導和實踐的切入點。

羅爾斯在《正義論》中就對“重疊共識”有所表述，他指出，盡管公民們對正義的理解有差異，但這些不同的政治觀念有可能導致相似的政治判斷。而社會要保持穩(wěn)定，必須要在民眾之間建立和維持一種對重大政治事件的基本共識。這也是羅爾斯應(yīng)對當代社會思想和理論多元化的現(xiàn)實而做出的轉(zhuǎn)變。

羅爾斯認為一種重疊共識能夠產(chǎn)生并保持一定程度的穩(wěn)定性，需要經(jīng)過兩個階段的建設(shè)和發(fā)展，“第一個階段以一種憲法共識而告終，第二階段則以一種重疊共識而告終。”[3]

（一）以法治和制度體現(xiàn)憲法共識

如果要使延遲退休在社會民眾之間達成一種重疊共識，首先要使民眾對達成這種重疊共識背后的制度背景達成共識，“某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎桶才庞行颍灰鼈儾徽x，就必須加以改造或廢除?！盵4]

在這一階段，我們需要做到以下幾點：

1.廢除養(yǎng)老雙軌制

“有關(guān)養(yǎng)老金雙軌制調(diào)查中，認為‘非常不合理’和‘不太合理’的比例，占據(jù)受訪者的72.9%，只有18.4%的受訪者表示‘可以接受’。這與社會上對于這一問題的普遍意見相一致?！盵1]

事實上，針對雙軌制有兩種看法。一種認為在目前我國養(yǎng)老體系存在重大資金壓力的情況下，應(yīng)當廢除雙軌制以減輕資金壓力；另一種則認為人們對雙軌制的仇視只是出于泄憤的需要，廢除雙軌制并不能有效解決資金缺口。

第一種意見認為，在養(yǎng)老體系存在巨大資金缺口的情況下，上千萬不用繳納養(yǎng)老金的人卻在退休后拿著比普通企業(yè)退休職工高數(shù)倍的養(yǎng)老金，這無形中給養(yǎng)老體系增加了壓力。

第二種意見認為，出于泄憤而廢除雙軌制并不能有效解決養(yǎng)老體系的資金缺口。認為雙軌制的本質(zhì)是企業(yè)職工退休后的養(yǎng)老金相比機關(guān)和事業(yè)單位的人員要少得多，真正需要解決的不是廢除雙軌制而是解決收入相對公平的問題。該觀點認為廢除雙軌制、實現(xiàn)并軌只能從制度上實現(xiàn)公平，而不能保障結(jié)果的平等——這也是我們所不能鼓勵的。

然而事實上，沒有具有一定公平性的制度作為保障，即使有相對公平的結(jié)果，也是基于非常偶然的機會，并且每個人都有追求公平、正義的權(quán)利，即使這種公平并不能導致結(jié)果的平等。在個人沒有繳納養(yǎng)老金而財政又統(tǒng)一包辦的情況下，在職時的高工資不該是其退休后繼續(xù)享受高額退休金的理由?！霸试S我們默認一種有錯誤的理論的唯一前提是尚無一種較好的理論”[4]，因此，即使廢除雙軌制不能有效改善養(yǎng)老體系的資金緊張，但卻是我們重塑制度正義和公平的必然要求，更遑論養(yǎng)老體系的這種公平和正義本就是理所應(yīng)當予以賦予的。

2.完善法治，減少政策的多變性，重塑政府形象

短短三十年左右的時間，我國養(yǎng)老政策發(fā)生了翻天覆地的變化。這種劇烈的變化帶給民眾的不僅是無奈、憤慨，也充滿了對自己未來的恐懼，在此種情況下，公眾對國家的不滿與不信任也就在所難免，而這種對政府最基本的信任正是順利推行包括延遲退休在內(nèi)的眾多政策的最起碼條件。

在推行延遲退休政策的過程中，國家需要完善法治，以減少政策的多變性，進一步構(gòu)建民眾與政府間的信任體系，重塑政府形象。

完善法治，不僅是指完善我國的立法體系：一方面我國已經(jīng)有了《中華人民共和國社會保險法》，再加上一些條例和法規(guī)，目前已初具規(guī)模，基本能滿足我國現(xiàn)階段的需要；另一方面，完善立法體系是一件相對簡單的事情，并不會出現(xiàn)明顯不公正的現(xiàn)象以影響社會穩(wěn)定。與完善立法體系相比，更主要的是完善我國的立法程序，使社會民眾的訴求能夠通過正常途徑予以反饋，以使國家決策能順應(yīng)廣大民眾的意見，減少國家政策對于民眾的不確定性，在兩者之間構(gòu)建良好的信任體系。

（二）達成并維持一種重疊共識

如果將憲法共識視為一種以制度的完善為核心的階段，那么達成重疊共識則主要是一種觀念上的“求同”或者說是協(xié)調(diào)的階段。羅爾斯在《政治自由主義》一書中認為，重疊共識的核心是一種具體的政治正義觀念，而且羅爾斯將其公平正義的觀念視為一種標準范例，當然羅爾斯也承認存在另一種可能性，“也即它愈現(xiàn)實，便愈有可能實現(xiàn)”[3]。

在羅爾斯的論述中，“重疊共識的焦點乃是一類自由主義的觀念，這類自由主義的觀念在某種多少較為狹窄的范圍內(nèi)發(fā)生著改變。該范圍的限制愈嚴格，則此種共識就愈具體”[3]。也即是說，羅爾斯承認了社會中民眾觀念的差異，而追求的乃是一種最基本的共識。而在延遲退休的問題上，這種最基本的共識應(yīng)該建立在避免整個養(yǎng)老體系崩潰的基礎(chǔ)之上。

政治的根本是利益，延遲退休政策的各種紛爭歸根到底也都是由利益的不同和沖突造成的，就像“人們可能因不同的社會利益和經(jīng)濟利益而支持不同的自由觀念”[3]一樣，民眾對延遲退休政策的觀念差異是在所難免的，要在這種情況下在民眾之間構(gòu)建一種重疊共識的理念，必須基于兩個最基本的方面：一個是延遲退休政策的必然性為民眾所廣泛接受；另一個是延遲退休制度的公平、正義及其合理性。

參考文獻：

[1]賈■.近七成受訪者反對延遲退休，73.5%支持彈性退休[EB/OL].（2013-11-01）[2014-02-20].http：//politics.people.com.cn/n/2013/1101/c1001-23394208.html.

[2]王燕，徐滇慶，王直，翟凡.中國養(yǎng)老金隱形債務(wù)、轉(zhuǎn)軌成本、改革方式及其影響[J].經(jīng)濟研究，2001（5）.

[3][美]約翰·羅爾斯.政治自由主義[M].萬俊人，譯.南京：譯林出版社，2011.

[4][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學出版社，2009.