香港廉政公署制度對中國內(nèi)地的借鑒意義

摘 要：當(dāng)今世界，腐敗已經(jīng)成為世界各地一個(gè)不能忽視的重要問題，解決腐敗問題已經(jīng)成為擺在世界上許多國家面前的一個(gè)重要課題。在2013年全球清廉指數(shù)排行榜中，香港位于接受調(diào)查的177個(gè)國家和地區(qū)中第15位，而中國則只排在了第80位。而近年來，內(nèi)地腐敗案件頻繁曝光，因此通過總結(jié)香港反腐敗工作的相關(guān)基本經(jīng)驗(yàn)，從而提出對中國內(nèi)地反腐倡廉具有借鑒性的理論和實(shí)踐建議。

關(guān)鍵詞：腐??；反腐倡廉；香港廉政公署；廉政教育

中圖分類號：D61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0048-02

一、香港廉政公署制度的基本情況

（一）廉政公署制度的歷史沿革與成立背景

在20世紀(jì)60年代和70年代，隨著香港經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人口的急劇增長，香港貪污風(fēng)氣已經(jīng)在市民中產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。與此同時(shí)，由于社會資源的供給已無法滿足社會的需求，香港市民在享受自己本應(yīng)接受的公共服務(wù)時(shí)，不得不通過“開喉費(fèi)”、“派鬼”、“茶錢”等走后門的途徑去換取。然而在20世紀(jì)70年代中期以來，短短幾年時(shí)間內(nèi)這樣的情況卻發(fā)生了極大的變化。取得這種巨大成就的根本原因就在于香港政府根據(jù)自身的實(shí)際情況和《總督特派廉政專員公署條例》而建立的香港廉政公署制度，簡稱ICAC。

（二）香港廉政公署的機(jī)構(gòu)設(shè)置

香港廉政公署是一個(gè)相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，它與政府任何機(jī)構(gòu)都沒有直接的隸屬關(guān)系，從最開始只對港督負(fù)責(zé)衍變成了后來的只對行政長官負(fù)責(zé)。ICAC根據(jù)《防止賄賂條例》、《舞弊及非法行為條例》、《廉政專員公署條例》，擁有在治理方面和政治地位上的特權(quán)，同時(shí)也擁有扣留權(quán)、查詢資料權(quán)、拘捕權(quán)等特殊權(quán)利。

在機(jī)構(gòu)構(gòu)成及權(quán)責(zé)方面，香港廉政公署由執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處這三個(gè)部門組成。執(zhí)行處負(fù)責(zé)研究、接受市民舉報(bào)、調(diào)查貪污腐敗者的罪狀；防止貪污處負(fù)責(zé)研究減少各公共機(jī)構(gòu)及政府部門出現(xiàn)貪污腐敗問題的解決方案；社會關(guān)系處有三大職責(zé)，分別是配合廉政專員對貪污事件進(jìn)行調(diào)查、運(yùn)用不同方法宣教市民支持反貪工作以及預(yù)防貪污。在人員配置方面，公署所屬工作人員共1 300多名，執(zhí)行處由于工作職責(zé)的特殊性，人員所占比例較大，約有1 000多人，而防止貪污處和社會關(guān)系處的工作人員則大約為一兩百人。

二、香港廉政公署的運(yùn)作特點(diǎn)

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置的高度獨(dú)立性

ICAC在機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置上的獨(dú)立性是香港廉政建設(shè)之所以能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)由亂而治的根本性改變的關(guān)鍵原因。香港廉政公署屬于獨(dú)立的執(zhí)法部門，獨(dú)享貪污案件調(diào)查權(quán)，任何機(jī)關(guān)與個(gè)人都無權(quán)干涉，并且只對行政長官一人負(fù)責(zé)。“香港政府為使廉政公署嚴(yán)厲有效地打擊貪污受賄等非法行為，不光使其獨(dú)立，還頒布了三部與之配套的特別法例，授予廉署廣泛的權(quán)力；廉署有權(quán)要求涉嫌貪污的公務(wù)人員說明合法收入以外的財(cái)產(chǎn)來源，對不能做出圓滿解釋的，可交付法庭審判；凡獲得廉署專員授權(quán)的廉署人員，無須拘捕令可以拘捕涉嫌者；廉署有權(quán)直接調(diào)查和查封涉案人員的銀行賬號；調(diào)查人員有權(quán)進(jìn)入或搜查任何涉案人的樓寓住宅；在必要時(shí)，辦案人員可使用武力。”[1]

此外，ICAC還被賦予許多獨(dú)特超然的職權(quán)。這些都在執(zhí)行人員的調(diào)查中有效避免了各種障礙，對貪污腐敗分子進(jìn)行出其不意的打擊。

（二）廉政公署的透明性

香港廉政公署維持公眾對廉署的信心和拉近彼此間距離的一個(gè)重要因素就是透明度，通過與公眾的信息溝通，使人們了解每個(gè)崗位的職責(zé)和任務(wù)，并通過透明的系統(tǒng)運(yùn)作，使得該機(jī)構(gòu)可以被公眾所了解和熟悉。新聞媒體有權(quán)報(bào)道廉政公署處理反腐敗案件的情況，并且人們可以在任何時(shí)間與地方的社區(qū)關(guān)系處通過電話、電子郵件、訪談和其他渠道取得一定的聯(lián)系，從而獲得相關(guān)反腐敗工作的信息資料。同時(shí)，廉政公署還會主動聯(lián)系媒體部門、期刊和其他渠道進(jìn)行宣傳工作，而市民的廣泛參與和支持信任都是建立在較強(qiáng)的透明度之上的。

（三）嚴(yán)厲而完備的反腐敗法律體系

在此前，由于香港政府依舊根據(jù)英國法律對腐敗貪污行為懲罰過輕，所以出現(xiàn)了一些公務(wù)員的貪污腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致反腐敗的效果不是那么明顯。從1948年港英政府獨(dú)立制定反貪法令——《防止貪污條例》開始，香港的反貪立法逐步建立起來，1949年制定防貪補(bǔ)充條例，1955年又制定《舞弊及非法行為條例》。到1974年《防止賄賂條例》出臺時(shí)，香港的反貪立法不僅逐漸完善而且已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)厲了，以至于“《防止賄賂條例》于1974年頒布時(shí)，它那勢不可擋的權(quán)力在那些自命為人權(quán)的衛(wèi)道士中間，引起相當(dāng)多的批評。”[2]尤其值得一提的是，涉嫌人員從接到香港廉政公署的通知到他站在法庭上這期間所做的任何陳述都將會在法庭上被引用。它規(guī)定若是拒絕按通知中所提問題做出解釋的話，那么這本身就構(gòu)成犯罪并以此作為罪證，這使得當(dāng)事人無須證明自己無罪、有權(quán)保持沉默的規(guī)定就此被扼殺。

三、香港廉政公署制度對中國內(nèi)地的借鑒意義

（一）保證廉政機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專門化

香港廉政公署在機(jī)構(gòu)設(shè)置上、成員配置上、財(cái)政經(jīng)費(fèi)上、辦案執(zhí)行上都擁有一定程度的獨(dú)立性，由于其只對最高行政長官負(fù)責(zé)，并且工作的開展也不受社會團(tuán)體、政府部門的干涉。而相比之下，內(nèi)地的反貪機(jī)構(gòu)卻不是真正的獨(dú)立，在內(nèi)地，具有廉政職能的機(jī)構(gòu)主要有三個(gè)：紀(jì)檢委、行政監(jiān)察系統(tǒng)、檢察院的反貪污賄賂局[3]。這三個(gè)機(jī)構(gòu)本身在獨(dú)立性上就存在很多的問題，反腐肅貪僅僅只是它們的職責(zé)之一，它們自身所擁有的其他政府職能和反腐肅貪職能在一定程度上有交叉性和重疊性。因此，內(nèi)地的反貪機(jī)構(gòu)在職責(zé)上與香港的廉政公署相比就缺少專業(yè)化與標(biāo)準(zhǔn)化，并且反腐肅貪的效果也不能明顯地顯現(xiàn)出來。

（二）加大廉政機(jī)構(gòu)的權(quán)力

ICAC不僅具有如查閱嫌疑人的各種賬目、存款、保險(xiǎn)箱等反腐所需要的基本權(quán)力，并且在理論上還有許多如拘留權(quán)、無須手令而逮捕的逮捕權(quán)等我們認(rèn)為應(yīng)該歸其他職能部門管轄的特權(quán)。這些權(quán)力使得ICAC在反腐敗時(shí)不僅提升了執(zhí)行的威信，而且也降低了反腐肅貪工作的難度。就一般而言，內(nèi)地反貪機(jī)構(gòu)是檢察院的二級機(jī)構(gòu)，工作中要受到檢察院的制約，一些重要的行動要受到檢察院的許可，并且只擁有偵查權(quán)、調(diào)查權(quán)。所以相比之下，中國內(nèi)地反貪機(jī)構(gòu)由于權(quán)力有限，缺乏像ICAC那樣強(qiáng)大的制約力和強(qiáng)制性的執(zhí)行能力，所以打擊力度比ICAC要小很多。

（三）加大廉潔教育的力度

由于內(nèi)地在監(jiān)管體制上存在漏洞并執(zhí)行不力，而反腐機(jī)構(gòu)在預(yù)防上、教育工作上做得不到位，導(dǎo)致反腐工作的現(xiàn)狀是就算執(zhí)法力度大，但教育工作差強(qiáng)人意，預(yù)防職能實(shí)際上卻未能發(fā)揮作用。

而面對這一問題，應(yīng)動員各級教育部門及群眾性組織和社會團(tuán)體，深入開展對廣大黨員干部及政府工作人員的反腐倡廉教育，同時(shí)應(yīng)采用多種多樣的教育手段與教育方法，將廉潔教育深入到公眾的工作和生活中的各個(gè)角落，并且要將廉潔文化傳播至校園，特別是要注重對學(xué)生的教育，使青少年從小就樹立廉潔的觀念和信念。盡可能地將反貪教育廣泛深入到社會各個(gè)階層，將教育對象擴(kuò)大到全社會，努力營造廉潔的社會氛圍。此外，為了達(dá)到多角度、全方位的教育效果，通過借助各種群眾所熟知的大眾傳媒渠道進(jìn)行宣傳也是必不可少的。

（四）鼓勵民眾積極參與，提高民眾的參與度

人民群眾不僅是社會存在的基礎(chǔ)，同時(shí)也是社會中最強(qiáng)的一股力量，贏得群眾信任和支持是廉政公署進(jìn)行反腐敗工作成功的重要經(jīng)驗(yàn)。廉政公署社會關(guān)系處往往是通過報(bào)紙、廣播、電視等大眾傳媒對腐敗事件的發(fā)生向群眾進(jìn)行報(bào)道，讓群眾能夠真正參與其中，這一舉動也充分體現(xiàn)了香港“以民為本”，并且及時(shí)向群眾宣傳貪污事件的詳細(xì)情況以及其對社會造成的危害，這不僅能提高香港政府信息公開度，而且還能增強(qiáng)工作的透明度，以此贏得群眾的關(guān)注和支持，減小工作阻力。

（五）加強(qiáng)預(yù)防作用

在香港，ICAC專門設(shè)立了防止貪污處，它通過審查政府部門和公共機(jī)構(gòu)的工作制度、工作程序，發(fā)現(xiàn)容易導(dǎo)致貪污發(fā)生的制度上的原因，提供如何防止貪污的建議，幫助政府部門制定較為完善的預(yù)防機(jī)制，從制度上防止貪污腐敗的發(fā)生，消除其產(chǎn)生的機(jī)會。相比于香港廉政公署對于腐敗事件的預(yù)防機(jī)制，內(nèi)地的反腐工作卻比較看重事后調(diào)查懲治。內(nèi)地對預(yù)防工作缺乏整體上的策略和具體執(zhí)行措施，對預(yù)防貪污賄賂犯罪的重要性存在認(rèn)識上的不足，因而未能形成預(yù)防合力[4]。所以如果我們能在懲腐肅貪時(shí)建立執(zhí)法、預(yù)防和教育“三管齊下”的反腐敗工作模式，并通過預(yù)防教育，提高政府部門、公共部門、私人部門乃至全體公民的思想意識，把腐敗思想扼殺在搖籃之中，那么就可以只用一半的功夫，而收到加倍的成效。

（六）健全法制并完善監(jiān)督制約機(jī)制

香港政府為了能有效地打擊貪污腐敗行為，制定了一套行之有效的完善的法律法規(guī)和強(qiáng)有力的反腐敗法例。其中有三個(gè)特別法例，即《防止賄賂條例》、《廉政公署條例》、《選舉（舞弊及非法行為）條例》。這三個(gè)法例有效地形成了自上而下、自下而上、由內(nèi)到外、由外到里全方位監(jiān)督。而在內(nèi)地卻一般只是自上而下的監(jiān)督，雖然也會有自下而上的監(jiān)督，但是因其缺乏制度上的保證，在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)，因此這只是流于形式，卻難以實(shí)現(xiàn)。由此可以看出內(nèi)地與香港在監(jiān)督制衡及法律制定上存在著一定的差距，而只有法制健全社會才會更加廉潔，才會更有利于人民群眾的監(jiān)督。

（七）加強(qiáng)國際合作，交流反貪經(jīng)驗(yàn)，攜手打擊貪污

隨著香港與世界各地商貿(mào)和人員往來的日益密切，跨國金錢往來的日益便捷，越境犯罪案件增多，因而與境外反貪機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)保持緊密聯(lián)系非常必要；ICAC與許多國家和地區(qū)建立了這方面的聯(lián)系，其工作得到了當(dāng)?shù)胤簇潤C(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)助，由于貪污問題普遍存在，肅貪工作受到國際社會的普遍關(guān)注；ICAC曾主辦或協(xié)助籌劃過多次反貪會議，并成為出席國際反貪大會的積極成員，ICAC與國際社會的合作，無疑大大提高了打擊貪污的能力，并為國際社會的反貪污工作做出了一定的貢獻(xiàn)[5]。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國監(jiān)察部網(wǎng)站[EB/OL]（2011-01-12）[2014-

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[2]瓦萊里·安·彭林頓.香港的法律[M].毛華，葉美媛，等，譯.上海：上海翻譯出版公司，1985.

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[4]丁寰翔，王海亮，陳立峰.我國內(nèi)地反貪局運(yùn)行的法律制度思考[J].政法論叢，2007（1）.

[5]相艷.香港廉署的運(yùn)行機(jī)制及其肅貪倡廉的基本經(jīng)驗(yàn)[J].理論導(dǎo)刊，2000（10）.