建立山東省泰安市公共教育服務(wù)均等化體系的思考

摘 要：基本公共教育服務(wù)均等化是人們對(duì)社會(huì)公平的一種追求，是社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的必然結(jié)果。本文從轉(zhuǎn)變政府職能、致力于建立服務(wù)型政府，均衡配置社會(huì)資源，構(gòu)建公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和改變單一服務(wù)供給方式五個(gè)方面討論了目前基本公共教育服務(wù)均等化體系存在的問(wèn)題及對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公共教育服務(wù)均等化 泰安市 均衡配置資源 服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-9795（2014）05（a）-0152-03

根據(jù)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》和《山東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，以及黨的十八大和山東省第十次黨代會(huì)精神，山東省人民政府政府于2013年8月15日發(fā)布了《山東省基本公共服務(wù)體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）》（簡(jiǎn)稱行動(dòng)計(jì)劃）[1]，把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，加快建立健全符合省情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，為全省提前全面建成小康社會(huì)夯實(shí)基礎(chǔ)。泰安市人民政府也隨著制定了行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)，確定了符合泰安市市情的基本公共服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)思想和目標(biāo)[2]。

行動(dòng)計(jì)劃和各地政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)體系的過(guò)程中，均把公共教育服務(wù)均等化擺在優(yōu)先發(fā)展的突出位置。泰安市政府在對(duì)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)中提出2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并且明確了2013—2015年泰安市基本公共教育服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)：到2015年，義務(wù)教育免費(fèi)、九年義務(wù)教育階段的寄宿生生活補(bǔ)助、中等職業(yè)教育免費(fèi)、中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金和普通高中國(guó)家助學(xué)金的目標(biāo)人群覆蓋率100%，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到97%，高中階段教育毛入學(xué)率達(dá)到97%。特別需要指出的是，實(shí)施意見(jiàn)對(duì)學(xué)前教育作出明確規(guī)定，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童平均資助每生每年1200元。泰安市基本處于魯中山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，是推進(jìn)基本教育公共服務(wù)體系的典型，對(duì)全省乃至全國(guó)都有示范作用和借鑒意義。

1 轉(zhuǎn)變政府職能，致力于建立服務(wù)型政府

行動(dòng)計(jì)劃把包括教育在內(nèi)的基本公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品向全民提供，建設(shè)服務(wù)型政府是解決教育、實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)體系的前提。教育公共服務(wù)可以解釋為由政府主導(dǎo)、惠及社會(huì)公眾與滿足社會(huì)教育共同利益需求的公益性服務(wù)[3]。行動(dòng)計(jì)劃也特別強(qiáng)調(diào)，基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。然而，這需要政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府，把推進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化作為公共服務(wù)型政府建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[4]。

在經(jīng)濟(jì)騰飛和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，政府職能不到位，不能完全滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要和人民日益增長(zhǎng)的需求，不可避免地出現(xiàn)了一些“缺位、錯(cuò)位”和“虛位”等情況[5]，導(dǎo)致了教育發(fā)展中的許多問(wèn)題。政府在制度設(shè)計(jì)上職責(zé)是明確的，但在具體管理中沒(méi)有很好地貫徹執(zhí)行，監(jiān)控不力，結(jié)果導(dǎo)致出現(xiàn)新問(wèn)題，使有些制度無(wú)法從紙面上走到現(xiàn)實(shí)中。比如，為保證生源，各地政府普遍采用“劃片”策略，從而導(dǎo)致了所謂的“擇校”問(wèn)題，使條件較好的中、小學(xué)以擇校費(fèi)、借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等名義亂收費(fèi)的情況屢禁不止，引起更大的教育不公平。再如，政府教育公共管理中，政府應(yīng)該根據(jù)各個(gè)職能部門都有不同的分工，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)配合。職責(zé)不清，將導(dǎo)致管理混亂。有些地方政府給教育部門攤派招商引資任務(wù)，其結(jié)果必然是招商引資未必見(jiàn)效，公共教育事業(yè)卻大受干擾[6]。

目前，政府職能的“缺位、錯(cuò)位”和“虛位”現(xiàn)象正在受到正視，有許多措施促使了政府公共職能的回歸。政府也在進(jìn)一步完善公共教育的保障機(jī)制，不斷提高教育的保障水平，建立服務(wù)型政府，通過(guò)政府的公共支出和行政干預(yù)使得所有老百姓都能公平地享有服務(wù)。用新的制度和有效的舉措去推動(dòng)這種回歸，教育系統(tǒng)也在抓住政府職能轉(zhuǎn)變的機(jī)遇，推進(jìn)建立和完善教育的公共服務(wù)體系，促進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)、均衡發(fā)展，落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。

2 均衡配置社會(huì)資源

教育公共服務(wù)體系經(jīng)歷了政府控制型、市場(chǎng)主導(dǎo)型和混合型三個(gè)階段?；旌闲蛥^(qū)域基本公共教育服務(wù)體系是以公民精神和公共利益為主旨的新公共服務(wù)，摒棄了教育效益至上的理念，突出政府在教育中的公共利益協(xié)商作用，發(fā)揮了政府和市場(chǎng)這兩種資源配置方式的效力[3]。

公共教育的資源配是由市場(chǎng)與政府共同配置的。區(qū)域基本公共教育服務(wù)的資源配置機(jī)制主要是指各級(jí)政府或其他投資主體，在一定時(shí)期內(nèi)將所擁有的有限的義務(wù)教育資源，包括：財(cái)力、物力、人力和科技資源等，通過(guò)不同的渠道、方式和程序配置到各級(jí)各類學(xué)校中，以取得好的辦學(xué)效益[6]。泰安市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的學(xué)校在獲得教育經(jīng)費(fèi)、吸引師資的不平衡，使學(xué)校具有不同的辦學(xué)條件；具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的中、小學(xué)也能更好的教學(xué)設(shè)備，吸引更好、更多的生源。這些因素導(dǎo)致了基本公共教育的不均衡發(fā)展。

隨著高校的擴(kuò)招，城鄉(xiāng)間不同學(xué)校也可以獲得優(yōu)質(zhì)師資。然而，諸多國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為基本公共教育在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的不公平問(wèn)題依然嚴(yán)重，由區(qū)位優(yōu)勢(shì)引起的區(qū)域內(nèi)基本公共教育不公平問(wèn)題顯得尤為突出。另外，同一區(qū)域內(nèi)校際之間、硬件條件、生源狀況以及教師待遇仍有一定差距[7～9]。從城鄉(xiāng)之間的教育不公平來(lái)看[10]，其一，從義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)來(lái)看，城市普通小學(xué)仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村小學(xué)；其二，從生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)配置來(lái)看，城市普通初中生與農(nóng)村普通初中的差距雖然在逐步縮小，但是差距依然很大且高于全國(guó)的平均差距；其三，城鄉(xiāng)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)配置的差距依然存在?；竟步逃齾^(qū)域內(nèi)的不公平直接關(guān)系到學(xué)生是否享有公平教育的機(jī)會(huì)，已經(jīng)成為一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是推進(jìn)公共服務(wù)均等化的落腳點(diǎn)[11]。因此，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共教育服務(wù)體系，政府還應(yīng)從兩個(gè)方面整合社會(huì)資源。

一是應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制社會(huì)力量參與，多渠道配置資源。在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的同時(shí)，盤活社會(huì)教育資源，促進(jìn)教育公共服務(wù)體系的快速發(fā)展，提高教育公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，統(tǒng)籌泰安市轄各縣、市、區(qū)內(nèi)教育資源。政府可以為社會(huì)力量投資舉辦各類教育的社會(huì)各界人士提供相關(guān)服務(wù)，保證“學(xué)有所教”；吸引社會(huì)力量設(shè)立獎(jiǎng)助學(xué)金，為學(xué)生資助提供資金支持，使學(xué)生資助工作得以“有米下鍋”[12]。

二是對(duì)基礎(chǔ)教育試點(diǎn)了“城鄉(xiāng)師資輪換”制度，緩解了城鄉(xiāng)間師資的不均衡。目前，在廣大農(nóng)村地區(qū)，義務(wù)教育師資力量薄弱的問(wèn)題仍然沒(méi)有從根本上解決。農(nóng)村義務(wù)教育結(jié)構(gòu)失衡、素質(zhì)不高制約了教師隊(duì)伍的整體水平和農(nóng)村教育的質(zhì)量，不能適應(yīng)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的要求。政府和教育部門應(yīng)再次重視農(nóng)村教師問(wèn)題，用城鄉(xiāng)教師輪換制度推動(dòng)教育均衡發(fā)展。師資輪換制度甚至可以在高校間展開(kāi)，促進(jìn)高校師資交流，為新建本科院校培訓(xùn)高水平的師資和科研人員。

3 構(gòu)建公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展不平衡，且各行各業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)也在完善之中，導(dǎo)致基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失，在基本公共教育服務(wù)方面表現(xiàn)得尤為突出。基本公共教育服務(wù)政策的調(diào)整、完善，地方政府、教育行政主管部門運(yùn)用政策資源建立健全全省統(tǒng)一制度、統(tǒng)一地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一預(yù)算撥付、統(tǒng)一監(jiān)管的教育均等化的政策體系，制定相關(guān)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，積極、高效地推進(jìn)教育均等化的發(fā)展[13]。目前，在推進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化過(guò)程中，教育基礎(chǔ)設(shè)施總體上尚不完善，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失，資源配置的標(biāo)準(zhǔn)化亟待解決。

辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化是區(qū)域基本公共教育服務(wù)體系資源配置標(biāo)準(zhǔn)化的核心，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共教育服務(wù)均等化的重要途徑之一。目前泰安市對(duì)辦學(xué)條件缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件與具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的重點(diǎn)學(xué)校差距巨大，中西部地區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)也差距明顯?！洞蟊娙?qǐng)?bào)》報(bào)導(dǎo)[14]，山東省持續(xù)加大政府責(zé)任，不斷增加投入，穩(wěn)步推進(jìn)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化，以中小學(xué)校舍安全工程、農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)儀器設(shè)備更新工程、農(nóng)村中小學(xué)“兩熱一暖一改”工程等為基礎(chǔ)，同時(shí)做好學(xué)校圖書(shū)配備、體藝器材補(bǔ)充、體育場(chǎng)地建設(shè)、計(jì)算機(jī)室及校園網(wǎng)信息化設(shè)備等工作。辦學(xué)條件改造可改善學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的教學(xué)環(huán)境和教學(xué)質(zhì)量，縮小差距，減緩“擇?！眽毫?。

另外，學(xué)前教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也亟待規(guī)范。與普及初等教育、中等教育和高等教育相比，學(xué)前教育的受關(guān)注程度仍然很低，幼兒園的收費(fèi)參差不齊，差距很大。有些地方還存在“天價(jià)幼兒園”，一年的學(xué)費(fèi)要幾十萬(wàn)，比上大學(xué)、乃至出國(guó)留學(xué)還貴。因此，有學(xué)者提出把學(xué)前教育也納入十二年免費(fèi)的義務(wù)教育[15]。不僅泰城內(nèi)的幼兒園的收費(fèi)差距明顯，地區(qū)間的差距也很大[16]。教育發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)已由規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展[17～18]，學(xué)前教育甚至是其他非學(xué)歷教育如成人教育[19]也是公共教育的一部分，也應(yīng)該納入基本公共教育服務(wù)均等化體系甚至是義務(wù)教育體系。

4 改變服務(wù)供給方式單一的狀況

從總體上看，可供選擇的公共服務(wù)供給制度主要包括：政府供給、市場(chǎng)供給、自愿供給和混合供給四種類型[20]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完全由政府提供教育公共產(chǎn)品的單一供給形式開(kāi)始面臨困境，政府從教育服務(wù)的提供者向教育服務(wù)體系的構(gòu)建者和監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，教育公共服務(wù)由控制治理向監(jiān)管治理轉(zhuǎn)型。因此，教育公共服務(wù)的私人供給就成為可能。目前，主要有兩種類型：一是民間提供、政府資助。二是購(gòu)買民間服務(wù)。

在目前階段，我國(guó)教育公共服務(wù)供給方式仍然以單向固定的政府決策模式，服務(wù)供給方式單一。從義務(wù)教育的公益性來(lái)說(shuō)，教育公共服務(wù)是由國(guó)家承擔(dān)主要責(zé)任的一個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的教育職能[21]。這種供給方式有利于教育的總體規(guī)劃，可以集中人力、物力、財(cái)力辦大事情。一些重要的基本公共教育服務(wù)設(shè)施建設(shè)必須依賴政府供應(yīng)，比如中小學(xué)校舍安全工程、薄弱學(xué)校的改造等[22]。政府在這類基本公共教育服務(wù)的供給中，不僅扮演著資金的供應(yīng)者，而且直接向社會(huì)提供服務(wù)。當(dāng)前教育公共服務(wù)運(yùn)行模式的總體發(fā)展趨勢(shì)是：決策已開(kāi)始轉(zhuǎn)向社會(huì)公眾參與互動(dòng)的決策模式轉(zhuǎn)移；供給開(kāi)始向多元競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)供給模式轉(zhuǎn)變；評(píng)價(jià)監(jiān)督由封閉被動(dòng)的內(nèi)部自我評(píng)估監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)向社會(huì)中立評(píng)價(jià)監(jiān)督的多元化模式[3]。

5 結(jié)語(yǔ)

泰安市重視擴(kuò)大基礎(chǔ)教育投資，不斷滿足人民群眾對(duì)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的更高要求。泰安市堅(jiān)持教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，2012年全市教育支出完成47.7億元，增長(zhǎng)17.3%，占財(cái)政支出的比重達(dá)到19.7%，剔除上級(jí)教育轉(zhuǎn)移支付后占比為18.2%（泰山學(xué)院上劃省屬）[23]。2013年全市完成教育支出51.7億元，增長(zhǎng)8.3%；其中，落實(shí)義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)4.2億元、教育助學(xué)金1億元，保障了各項(xiàng)教育資助政策落實(shí)；籌集資金6.6億元，支持了各類校舍安全工程實(shí)施[24]。

要總體實(shí)現(xiàn)的區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，建立服務(wù)型政府和均衡配置資源是關(guān)鍵。泰安市可以借鑒其他省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如，近年來(lái)，山東省濰坊市在均衡配置基礎(chǔ)教育資源的基礎(chǔ)上建立了以督學(xué)責(zé)任區(qū)制度、惠民服務(wù)中心為平臺(tái)“五大機(jī)制、十八項(xiàng)制度”，從轉(zhuǎn)變教育部門職能入手，持續(xù)推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，初步解決了教育優(yōu)先發(fā)展、全面實(shí)施素質(zhì)教育辦好人民滿意的教育三大時(shí)代課題，逐漸建立起以人為本的教育公共服務(wù)均等化體系。泰安市也應(yīng)該從平衡配置資源、提高農(nóng)村學(xué)校師資水平和教學(xué)質(zhì)量、繼續(xù)擴(kuò)大基礎(chǔ)教育投資著手，穩(wěn)步向區(qū)域基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)前進(jìn)。隨著泰安市基本公共服務(wù)體系比較健全，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)將更加均衡、分布更加合理、管理更加有效。

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[23]李誠(chéng)實(shí).關(guān)于泰安市2012年預(yù)算執(zhí)行情況和2013年預(yù)算草案的報(bào)告—— 2013年1月6日在泰安市第十六屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上[EB/OL].http：//www.taian.gov.cn/zwgk/zfgzbg/13nzfgzbg/201301/t20130115_346400.htm，2013-01-15.

[24]中國(guó)泰安政府門戶網(wǎng)站.關(guān)于泰安市2013年預(yù)算執(zhí)行情況和2014年預(yù)算草案的報(bào)告[EB/OL].http：//www.taian.gov.cn/zwgk/zfgzbg/2014nzfgzbg/201401/t20140117_446283.htm，2014-01-14.