基于公共治理工具視角的旅游危機(jī)治理

摘要：文章以三亞政府對2012年三亞海鮮餐館宰客門事件的處理為例，探討了基于公共治理工具視角的旅游危機(jī)治理，側(cè)重論述三亞政府在運(yùn)用三個治理工具——直接政府治理（direct government）、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)（economic regulation）和信息公開（public information）后產(chǎn)生的危機(jī)治理效果。針對無效治理中產(chǎn)生的問題提出相應(yīng)的解決對策，以提升治理工具運(yùn)用的有效性，政府解決旅游危機(jī)的能力。

關(guān)鍵詞：三亞；宰客門事件；治理工具；失靈

恰當(dāng)運(yùn)用政府治理工具能有效治理宰客行為引發(fā)的旅游危機(jī)。本文以三亞政府對2012年三亞海鮮餐館宰客門事件的處理為例，探討工具選擇與運(yùn)用產(chǎn)生的危機(jī)治理效果。

一、背景：三亞海鮮餐館宰客門事件

2012年1月28日，微博實(shí)名認(rèn)證用戶羅迪發(fā)布微博稱，朋友一家3口在三亞吃海鮮，3個普通的菜被宰近4000元。實(shí)際上，這并非第一起宰客事件。三亞旅游形象受到損害，海南被戲稱為“國際宰客島”。受此影響，三亞旅游報(bào)價下跌50%，為國內(nèi)同比最大跌幅；自助游減少1/3左右。此外，海鮮業(yè)受到?jīng)_擊，一些海鮮餐館倒閉。宰客事件對三亞公眾形象和無辜海鮮經(jīng)營者的沖擊是非常明顯的。

二、治理工具的無效使用

Salamon（2002）認(rèn)為，新型政府治理可以運(yùn)用多種治理工具。在此案例中，三亞政府主要運(yùn)用了其中的三種工具對海鮮市場、海鮮經(jīng)營者暴利行為進(jìn)行治理，包括直接政府治理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和信息公開。實(shí)際上，在此次海鮮餐館宰客門事件之前，三亞政府已經(jīng)開始關(guān)注對此類不公平競爭行為的治理。然而，工具的不當(dāng)使用使得企業(yè)宰客之風(fēng)愈演愈烈。

（一）直接政府治理（Direct Government）

直接政府治理中一個基本機(jī)制是構(gòu)建組織機(jī)構(gòu)并分配相應(yīng)的職責(zé)。顯然，機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的多頭管理問題導(dǎo)致了直接政府治理在此案例中的無效性。游客在三亞海鮮館被宰之后，會向三亞旅游委投訴，但是旅游委無權(quán)懲治經(jīng)營者；三亞市工商局可以處罰經(jīng)營者卻不能界定宰客行為；三亞市物價局可以界定卻不能處罰經(jīng)營者。三個機(jī)構(gòu)之間沒有聯(lián)系，多頭管理降低了行政效率，導(dǎo)致直接政府治理的無效性。

（二）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)（Economic Regulation）

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是結(jié)合了司法和立法的治理程序，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)價格、產(chǎn)出及企業(yè)的準(zhǔn)入和退出。首先，三亞政府對宰客現(xiàn)象干預(yù)采用價格控制，但誤導(dǎo)了經(jīng)營者。根據(jù)1993年《反不正當(dāng)競爭法》，政府有權(quán)設(shè)置限定差價率或者利潤率。三亞工商局設(shè)定了不同海鮮價格差價率的上限在90%～190%之間，這意味著是三亞海鮮價格可以合法地遠(yuǎn)高于成本。不合理的定價因而導(dǎo)致海鮮經(jīng)營者瘋狂地追逐利益。其次，三亞市工商局要求各個海鮮排檔老板必須在海鮮下廚前讓消費(fèi)者簽名認(rèn)可。并認(rèn)定，只要是明碼標(biāo)價，又有消費(fèi)者簽字，這就是合同關(guān)系。而商品交換的基本原則是“合同自由，等價交換”。經(jīng)營者沒有違背“合同自由”，但卻有悖“等價交換”的原則。因此，海鮮經(jīng)營者的行為實(shí)屬宰客，只是欺騙性的合同被披上了合法的外衣。最后，三亞市工商將依據(jù)“五統(tǒng)一、三公布、9分倒扣違規(guī)預(yù)警和信用等級分類監(jiān)管”的措施建立健全旅游市場監(jiān)管方式。此外，還實(shí)行海鮮排檔分類監(jiān)管。然而，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象非常普遍，制度之下的處罰成本遠(yuǎn)低于宰客所得的高額利潤，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制乏力。

（三）信息公開（Public Information）

信息公開指的是政策制定者將某一政策事項(xiàng)或行為方式告知政策的目標(biāo)受眾，以影響他們在參與目標(biāo)行為時的所想、所知或者信念。三亞市政府新聞辦曾在其官方微博上告知，在2012年春節(jié)期間，投訴被宰的旅游者為零。此外，三亞市政府新聞辦（微博）召開春節(jié)黃金周旅游接待工作媒體通報(bào)會表示，無法與羅迪取得聯(lián)系，“羅迪微博”投訴的情況目前找不到證據(jù)，也不好排除投訴不實(shí)的可能性。有人認(rèn)為政府向那些需要信息的受眾發(fā)布信息能產(chǎn)生令人滿意的效果，但這樣的信息公開缺乏真實(shí)性，不負(fù)責(zé)任的警告性言論再一次將三亞推向輿論的風(fēng)口浪尖。

事實(shí)上，信息披露和警告的政策經(jīng)常被參與政策相關(guān)行為的人用于解決在接觸信息時所產(chǎn)生的問題。德國公法學(xué)者哈特穆特·毛雷爾（Hartmut Maurer）將公共警告界定為“行政機(jī)關(guān)對公眾所作的公開宣傳，提醒注意特定人的違法（危險(xiǎn)、無用或不道德）行為或產(chǎn)品，會因公眾接受警告而對特定人造成不利影響”。朱春華（2008）認(rèn)為，不管何種類型的公共警告，要完成合法性目標(biāo)，首要條件是向公眾傳遞的信息應(yīng)準(zhǔn)確、完整、可理解與有用。這需要通過合理的行政程序（內(nèi)部控制與外部相對人參與及證據(jù)制度的健全）予以保證。三亞政府“信息披露和警告”并沒有滿足這些條件，所以適得其反。

三、治理工具的有效使用

（一）直接政府治理（Direct Government）

Salamon（2002）認(rèn)為，當(dāng)缺乏有效市場提供產(chǎn)品或者服務(wù)及當(dāng)維持政府治理能力很關(guān)鍵時，政府治理是必要的。此案例中，存在市場失靈和政府失靈，因此要想消除直接政府治理的消極影響，政府應(yīng)其發(fā)揮積極作用。

考慮到多頭管理的弊端，海南省成立了海南旅游發(fā)展委員會，替代海南省旅游局，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)航權(quán)、口岸、交通、文化、工商等相關(guān)行業(yè)和部門的旅游管理職能，提高旅游綜合服務(wù)和管理水平，單部門管理變?yōu)槎嗖块T協(xié)作管理模式。姬兆亮、戴永翔、胡偉（2013）認(rèn)為，在協(xié)同治理時，政府不同部門在同一公共事務(wù)治理事件中構(gòu)成了對話的雙方，共同開展多種契約性和合作性的事務(wù)。海南省旅游發(fā)展委員會聯(lián)合中共海南省委宣傳部、海南省精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會辦公室、共青團(tuán)海南省委、海南廣播電視總臺等幾大部門發(fā)布了《“倡導(dǎo)‘游客VIP’共創(chuàng)國際旅游島”倡議書》，倡導(dǎo)全島餐館酒店、賓館旅社等旅游窗口單位明碼標(biāo)價、誠信待人等，三亞海鮮排檔被列為宰客重點(diǎn)整治對象。

（二）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)（Economic Regulation）

自由化市場失靈時，政府干預(yù)是必要的。實(shí)際上，此案例中的市場失靈源于信息不對稱和外部性。首先，海鮮市場定價因而遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成本，而游客并不知道海鮮的真實(shí)定價，存在信息不對稱，導(dǎo)致市場失靈。顯然，這可能會導(dǎo)致海鮮經(jīng)營者的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。這個行為是宰客的客觀條件，需要有效治理。其次，正如前述，海南公眾形象和旅游競爭力受到宰客門事件的負(fù)面影響，三亞海鮮業(yè)生意蕭條，甚至部分餐館面臨倒閉。外部不經(jīng)濟(jì)帶來的市場失靈對三亞造成的消極影響非常明顯。

在一系列市場失靈之后，相關(guān)主管部門制定和實(shí)施了經(jīng)濟(jì)政策來調(diào)節(jié)市場，如實(shí)施海鮮排檔分類監(jiān)管辦法，公布海鮮排擋參考價格，推動海鮮排檔監(jiān)管信息化建設(shè)，在全市201家海鮮排擋推廣電子點(diǎn)菜系統(tǒng)，設(shè)立價格電子公示屏，搭建政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，建立海鮮行業(yè)網(wǎng)絡(luò)推廣評價體系等，并根據(jù)商家點(diǎn)菜系統(tǒng)的不同檔次予以不同補(bǔ)貼。三亞物價局和工商局也通過日常定價巡查、定期監(jiān)管等監(jiān)督海鮮經(jīng)營者定價。三亞政府通過執(zhí)行“三亞海鮮經(jīng)營者退出”、“一次性死亡”政策調(diào)節(jié)此類不正當(dāng)競爭行為。依據(jù)我國《價格法》，對于“情節(jié)嚴(yán)重的”，吊銷其營業(yè)執(zhí)照。在此案例中，經(jīng)過調(diào)查，三亞工商局吊銷了宰客的富林漁村海鮮餐館的執(zhí)照。

（三）信息公開（Public Information）

Weiss（2002）認(rèn)為，信息公開通過贏得公眾支持或動員能夠促成期望行為的社會壓力來影響公眾的行為方式。2012年1月31日，三亞市政府工作人員稱，官方微博存在“表述錯誤”問題，已更正致歉。同時承認(rèn)，“在2012年春節(jié)期間，接到15個投訴，其中大部分都是關(guān)于宰客的”。2012年2月1日，副省長、三亞市委書記姜斯憲就宰客現(xiàn)象公開道歉。他表示，三亞對于欺客、宰客行為“零容忍”。三亞政府有效運(yùn)用治理工具后，節(jié)后游客量增長1倍，最高時達(dá)2012年春節(jié)的4倍。顯然，有效的信息公開能夠獲得廣泛的公眾支持而收到良好的社會效果。

四、結(jié)論

實(shí)際上，三個工具相結(jié)合使用能達(dá)到更好的治理效果。首先，政府運(yùn)用直接治理工具建章立制、構(gòu)建組織機(jī)構(gòu)，使得經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和信息公開能夠發(fā)揮積極作用。其次，通過信息公開、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和直接治理能夠使相關(guān)信息更加透明，政府與公眾能夠更好地產(chǎn)生共鳴。再次，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)不能完全從其他兩個工具中分離。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)很容易受到政府文化、價值觀和使命等方面的影響。最后，通過信息公開及正確的宣傳和引導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)效果將被強(qiáng)化。

政府治理過程中，現(xiàn)實(shí)結(jié)果和期望目標(biāo)之間存在很大差距，這意味著政府的干預(yù)無效，甚至政府失靈，但這并不意味著政府應(yīng)該放棄對市場的干預(yù)。自由主義流派忽略了市場失靈，倡導(dǎo)自行調(diào)節(jié)價格機(jī)制和在不受管制的市場實(shí)現(xiàn)價格自由化。然而，除非沒有阻礙和扭曲價格機(jī)制的因素存在，如商業(yè)欺詐、不公平定價等，價格機(jī)制才能完全發(fā)揮其功能。因此，治理工具是調(diào)節(jié)和約束經(jīng)營者定價行為的必備條件，從而使價格機(jī)制能夠得以完全發(fā)揮作用。政府要做的是約束不正當(dāng)定價行為，而非直接控制價格。當(dāng)面臨市場失靈的問題時，政府干預(yù)是非常必要的，有效的政府干預(yù)是有益于市場的。

五、建議

（一）在直接治理時出現(xiàn)的多頭管理可通過協(xié)同治理來提高危機(jī)管理能力

協(xié)同治理可被定義為通過建立、指導(dǎo)、促進(jìn)、運(yùn)行和監(jiān)督跨部門的組織安排以解決公共政策問題的整個過程。特點(diǎn)是來自兩個或更多部門——公共部門、營利性和非營利性機(jī)構(gòu)的自主實(shí)體共同努力、互相期望和自愿參與，以便利用各自的獨(dú)特屬性和資源。除了強(qiáng)調(diào)合作，協(xié)同治理關(guān)注的不僅僅是公共部門內(nèi)部，而是多個部門獨(dú)立實(shí)體間的“共同努力、相互期望和自愿參與”及由此帶給公共管理企業(yè)的機(jī)會。例如，三亞物價、工商、旅游行政主管部門、海南省旅游協(xié)會等政府和非政府部門應(yīng)在發(fā)揮各自作用的同時，積極、主動、自覺地加強(qiáng)聯(lián)動，制定有效規(guī)則，并據(jù)此嚴(yán)格執(zhí)法。

（二）政府應(yīng)有效使用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)工具

基于價格機(jī)制作用領(lǐng)域的層次性，政府是從微觀和宏觀兩個層面介入價格運(yùn)行系統(tǒng)的，在對諸如宰客事件處理中，政府應(yīng)對微觀市場的價格行為規(guī)制。以市場價格機(jī)制為基礎(chǔ)，按照法定的程序和要求，矯正或改善市場運(yùn)行中的價格失靈行為，維護(hù)正常的競爭秩序。為保證其有效性和公正性，可采用基于公眾參與的政府價格決策聽證；為提升危機(jī)治理能力，應(yīng)依據(jù)相關(guān)價格法律規(guī)定，制定價格監(jiān)督檢查應(yīng)急預(yù)案；為保證公平競爭和執(zhí)法必嚴(yán)，通過“零容忍”，對不正當(dāng)價格競爭者嚴(yán)格執(zhí)行永久退出政策，使得宰客的成本遠(yuǎn)高于獲利。

（三）政府可以運(yùn)用信息公開避免信息不對稱，引導(dǎo)誠信經(jīng)營

《中華人民共和國政府信息公開條例》在2008年正式實(shí)施，但信息公開并非政府單方面行為，不應(yīng)忽略公眾的切實(shí)體驗(yàn)。信息公開方法不得當(dāng)反而會激發(fā)民憤，削弱政府公信力。趙春雷（2013）認(rèn)為，政府“在信息公開中，應(yīng)通過改善政府態(tài)度，健全責(zé)任約束機(jī)制，糾正政府的價值偏向等措施，維護(hù)和增強(qiáng)政府公信力，改善公眾體驗(yàn)”。政府應(yīng)通過媒體渠道提升改善吸收公眾意見的能力，公眾參與是政府與社會良好互動的表現(xiàn)。

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（作者單位：海南廣播電視大學(xué)旅游管理教研室）