加強我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管的法律對策探討

摘要：我國農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀對我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管提出了諸多挑戰(zhàn)，致使我國目前農(nóng)村食品安全監(jiān)管任務(wù)重和要實現(xiàn)對農(nóng)村食品的日常監(jiān)管難等現(xiàn)象的發(fā)生。我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中主要存在四個方面的問題：農(nóng)村食品安全管理法律法規(guī)不完善、農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系設(shè)置不科學(xué)、農(nóng)村食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢測體系不規(guī)范和農(nóng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法難度大。在此基礎(chǔ)上，文章就如何完善我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管提出了一些具體的建議。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村；食品安全；監(jiān)管；法律對策

“民以食為天”，農(nóng)村已經(jīng)構(gòu)成我國最大的食品流通市場，農(nóng)民是我國最大的食品消費群體。隨著農(nóng)村食品安全事件的不斷發(fā)生，政府加強農(nóng)村食品安全監(jiān)管刻不容緩。

一、我國當(dāng)前農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀對我國食品安全監(jiān)管提出的挑戰(zhàn)

農(nóng)村食品安全監(jiān)管一般是指特定國家監(jiān)管部門對相關(guān)農(nóng)村食品生產(chǎn)、流通企業(yè)的食品安全進(jìn)行監(jiān)督管理的活動。

（一）我國當(dāng)前農(nóng)村食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

我國當(dāng)前的農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是從農(nóng)村食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)來看，大量從事農(nóng)村食品生產(chǎn)的企業(yè)衛(wèi)生條件不合格，并且這些企業(yè)大都規(guī)模小，生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備極其簡陋陳舊，此種情形生產(chǎn)出來的產(chǎn)品不僅質(zhì)量沒有保證，并且存在較大安全隱患。證照不全甚至無證無照的小作坊和加工點多，并且這些小作坊和加工點隱蔽性大，大多藏身于比較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村和山區(qū)，沒有食品安全意識的農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)和商戶從業(yè)人員多。二是從農(nóng)村食品流通環(huán)節(jié)來看，農(nóng)村食品經(jīng)營設(shè)施和經(jīng)營場地陳舊簡陋，投資少、規(guī)模小，經(jīng)營管理水平較低，很多農(nóng)村食品經(jīng)營戶的食品陳列和儲藏條件根本達(dá)不到相應(yīng)的陳列和儲藏要求。農(nóng)村食品經(jīng)營者的相應(yīng)購銷記錄不完整，普遍存在食品進(jìn)貨、配貨渠道不清晰的問題，并且食品采購、銷售記錄亦不完善等現(xiàn)象，一旦所售食品出現(xiàn)質(zhì)量問題時就會導(dǎo)致召回和追溯難以實現(xiàn)。三是農(nóng)村食品經(jīng)營戶辦理健康證的少。農(nóng)村食品經(jīng)營者文化程度不高，綜合素質(zhì)普遍偏低，缺乏必要的食品安全常識，普遍缺乏守法經(jīng)營觀念并且法律意識淡薄。四是從農(nóng)村食品消費環(huán)節(jié)來看，“三無”食品多，食品安全知識匱乏的農(nóng)民多，農(nóng)村餐飲行業(yè)安全隱患多，農(nóng)村食品安全知識宣傳少。

（二）我國農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀對我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管提出的挑戰(zhàn)

1. 農(nóng)村食品經(jīng)營主體流動性大，農(nóng)村食品安全實現(xiàn)日常監(jiān)管難

從我們平常的農(nóng)村食品安全監(jiān)管實踐來看，農(nóng)村食品經(jīng)營場所選址大多是自家居住房屋或在鄉(xiāng)村公路邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市搭建的臨時經(jīng)營點，某些小商小販如“貨郎式”的流動銷售，沒有相對固定的經(jīng)營場所，一旦看到相關(guān)食品安全監(jiān)管部門執(zhí)法就收攤或轉(zhuǎn)移到更為隱蔽的場所，還有某些個體工商戶甚至無照個體戶隨意按掛放心示范店、誠信工商戶等牌匾。在以上情形下，一旦其經(jīng)營的食品導(dǎo)致了相關(guān)的人身財產(chǎn)損害時，要找到相關(guān)的責(zé)任人員卻并不容易。現(xiàn)階段我國農(nóng)村食品監(jiān)管部門設(shè)立的站點少，加之食品安全監(jiān)管人員數(shù)量少、監(jiān)管成本偏高等多方面的原因，導(dǎo)致農(nóng)村食品安全監(jiān)管的頻率低、次數(shù)少，要實現(xiàn)對農(nóng)村食品市場的日常監(jiān)管非常難。

2. 農(nóng)村點多面廣，農(nóng)村食品安全監(jiān)管任務(wù)重

以筆者曾經(jīng)調(diào)研的某縣為例，縣域面積1715平方公里，轄1個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、28個居委會、898個行政村，總?cè)丝?2萬，而全縣現(xiàn)有食品經(jīng)營企業(yè)和涉及食品經(jīng)營的工商戶 2500多個，而工商行政管理人員僅102人。按地域面積計，每人要監(jiān)管35平方公里；按人口面積計，每人要為約14000人的食品安全負(fù)責(zé)；按企業(yè)數(shù)計，每人要監(jiān)管約30 個。特別是某些農(nóng)村及城鄉(xiāng)結(jié)合部的食品安全監(jiān)管更加薄弱，因為這些大量存在于農(nóng)村及城鄉(xiāng)結(jié)合部的食品生產(chǎn)加工點更具有隱蔽性。當(dāng)今環(huán)境下，我國的社會組織和行業(yè)協(xié)會亦不完善，不能很好地發(fā)揮其對食品安全的社會監(jiān)管職能，因此農(nóng)村食品安全監(jiān)管的擔(dān)子幾乎都壓在相關(guān)政府職能監(jiān)管部門身上，監(jiān)管者力不從心。

3. 農(nóng)村食品安全監(jiān)管經(jīng)費投入不足

有效監(jiān)測難以實現(xiàn)由于農(nóng)村食品安全監(jiān)管經(jīng)費投入不足，相應(yīng)的職能監(jiān)管部門在檢測設(shè)備配置上嚴(yán)重不全，監(jiān)測食品安全的科學(xué)技術(shù)手段缺乏，檢測方式也較為落后。特別是派駐農(nóng)村地區(qū)的基層工商所在具體的食品監(jiān)管過程中，上級配發(fā)的“簡易式食品檢測箱”是其主要的監(jiān)測工具，但這種檢測箱檢測性能差并且功能單一，要實現(xiàn)對部分假冒偽劣食品的有效檢測較為困難。因此，在日常監(jiān)管中，監(jiān)管人員仍然在很大程度上依靠“一看、二聞、三觸摸”等原始傳統(tǒng)手段，往往只能憑經(jīng)驗和肉眼對市場上的食品從簡單的包裝、外觀、索證、索照、有效期來進(jìn)行檢查識別，無法檢測食品的內(nèi)在質(zhì)量。在檢測過程中，往往大部分抽檢樣品需要送往省、市級食品檢驗機構(gòu)檢測，這樣導(dǎo)致檢測成本偏高、周期較長、效率較低。因此，監(jiān)管部門工作人員在進(jìn)行日常的食品安全檢查抽查時，往往抽檢的積極性不高，甚至很多情形下干脆不抽檢，因此不能及時發(fā)現(xiàn)一些存在質(zhì)量安全問題的食品，也難以實現(xiàn)有效監(jiān)測。

二、我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中存在的主要問題

（一）農(nóng)村食品安全管理法規(guī)不完善

我國目前對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的管理以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為依據(jù)，同時輔以一系列配套的法律法規(guī)和規(guī)章。但是，在具體的監(jiān)管實踐過程中存在以下問題。第一，管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護(hù)法》等基本是從對某類產(chǎn)品或其生產(chǎn)經(jīng)營的某個環(huán)節(jié)的專門規(guī)定，食品的生產(chǎn)、加工、銷售、貯藏等環(huán)節(jié)缺乏專門的法律法規(guī)來進(jìn)行系統(tǒng)管理，因此存在法律調(diào)整結(jié)構(gòu)安排不完善，門類不全，缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。第二，現(xiàn)有管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)相互矛盾的多，政出多門，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法過程中職能部門的相互扯皮和推諉，可操作性有待進(jìn)一步提高。第三，現(xiàn)有管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)的具體法律條文規(guī)定較為概括籠統(tǒng)，出現(xiàn)某些領(lǐng)域法律的缺失和模糊，需要進(jìn)一步細(xì)化。第四，現(xiàn)有法律具有一定的滯后性，如嚴(yán)格責(zé)任和懲罰性賠償制度的缺失，從而導(dǎo)致對違法行為的懲治力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不能很好地發(fā)揮法律的威懾作用。

（二）農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系設(shè)置不科學(xué)

單一監(jiān)管和多部門聯(lián)合監(jiān)管是當(dāng)今世界對食品安全監(jiān)管的兩大主要模式，我國現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)管體系采取的是多個政府部門共同監(jiān)管、分段監(jiān)管與品種監(jiān)管相結(jié)合的體制。具體到對農(nóng)村食品安全的監(jiān)管，現(xiàn)階段我國農(nóng)村食品監(jiān)管職能部門配備專業(yè)監(jiān)管人員少， 在實際執(zhí)行中很多農(nóng)村食品安全監(jiān)管是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔(dān)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管人員主要來自于基層政府，大多身兼數(shù)職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管人員大都忙于政府本職工作，由他們來進(jìn)行食品安全監(jiān)管既不專業(yè)，也幾乎沒有執(zhí)法證件，因此引發(fā)農(nóng)村食品經(jīng)營戶對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員參與食品安全管理的排斥、“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象時有發(fā)生；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員參與食品安全管理的行為，農(nóng)村食品經(jīng)營戶往往不理解、不支持，甚至抵觸情緒較大，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際食品安全監(jiān)管效果較差。

（三）農(nóng)村食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢測體系不規(guī)范

隨著我國對食品安全監(jiān)管的重視，我國在食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作上也取得了一定的進(jìn)展，也相繼制定了一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)。但是，我國地域廣、人口多，各民族的食品的品種和飲食習(xí)慣等都有較大差異，同時由于各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存有較大的差別，雖然國務(wù)院衛(wèi)生主管部門要求制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，但事實上要從國家層面針對所有的食品制定一個全國統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)不太現(xiàn)實，譬如地方特色小吃就沒有辦法制定一個統(tǒng)一的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國現(xiàn)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其中地方標(biāo)準(zhǔn)是由各地根據(jù)實際情況制定出來的，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則是由企業(yè)來做決定的，這可能導(dǎo)致食品安全監(jiān)管中的食品質(zhì)量安全認(rèn)定不一致。

（四）農(nóng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法難度大

我國近年來頻發(fā)的食品安全事件引起了我國政府對食品安全的高度重視，并且也相繼采取了很多得力有效的措施。但農(nóng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法仍然困難重重，存在諸多問題。第一，農(nóng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法力量不夠。由于我國農(nóng)村區(qū)域廣，特別是大多數(shù)的農(nóng)產(chǎn)品并沒有能夠形成規(guī)?；a(chǎn)，仍然是以單個農(nóng)戶為主要生產(chǎn)單元。由于廣大農(nóng)戶食品安全意識不強，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，為了提高初級農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，在養(yǎng)殖、種植過程中，違規(guī)添加非法飼料、濫用激素和超標(biāo)使用化肥、有毒農(nóng)藥等現(xiàn)象十分普遍。但是，因為經(jīng)營戶數(shù)量多，并且很多食品經(jīng)營戶流動性大，我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法力量不足，設(shè)立的監(jiān)管站點也少，有限的監(jiān)管執(zhí)法人員難以挨家挨戶上門執(zhí)法。第二，農(nóng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法設(shè)備跟不上。食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和食品安全的認(rèn)證認(rèn)可體系的不完善、政府經(jīng)費投入的嚴(yán)重不足致使檢驗檢測設(shè)備的缺失，使得對農(nóng)村食品安全監(jiān)管的有效監(jiān)管難以實現(xiàn)。第三，多頭監(jiān)管執(zhí)法導(dǎo)致農(nóng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法的空缺。根據(jù)我國目前的相關(guān)規(guī)定，對農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)管是由政府、工商、質(zhì)檢等多個部門進(jìn)行，但是多部門之間監(jiān)管職責(zé)的劃分并不明確，所以在實際監(jiān)管過程中很容易產(chǎn)生沖突，甚至還會因為監(jiān)管職責(zé)的不明確致使對某些農(nóng)產(chǎn)品安全出現(xiàn)監(jiān)管空缺。第四，監(jiān)管執(zhí)法阻力大。農(nóng)村食品安全的基層監(jiān)管部門多數(shù)情況下并非專業(yè)設(shè)置，而是由基層政府來承擔(dān)監(jiān)管職能，但基層政府不具備執(zhí)法資格也不具備執(zhí)法證件，因此在具體的執(zhí)法過程中很容易受到農(nóng)村食品經(jīng)營戶的抵制。在特定情形下，地方政府顧及本地的GDP 增長水平，出于地方保護(hù)主義考慮也會對監(jiān)管執(zhí)法進(jìn)行施壓和干預(yù)。

三、加強我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管的法律對策

（一）完善相應(yīng)的法律制度，為農(nóng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法提供強有力的法律支撐

雖然我國相繼制定了一系列關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)，但是有關(guān)農(nóng)村食品安全的立法零散，法律條文規(guī)定過于概括籠統(tǒng)，相關(guān)法律的實施細(xì)則和程序性規(guī)定和制定進(jìn)展緩慢，因此其操作性不強，現(xiàn)有的法律處罰較輕、效力不夠等都是農(nóng)村食品安全監(jiān)管過程中面臨的問題。因此，首先要對現(xiàn)有農(nóng)村食品安全的法律法規(guī)進(jìn)行整合，使其形成一個內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)框架，避免某些人鉆法律的漏洞，同時加快對相關(guān)法律的程序性規(guī)定和實施細(xì)則的制定進(jìn)程，增強其操作性，從而使我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法有法可依。其次，在相關(guān)法律中提高食品安全違法行為的處罰額度，通過加大對違法者的懲治力度提高違法者的違法成本，完善責(zé)任追究制度和懲罰性賠償制度，加大刑法的打擊力度。

（二）建立和完善相關(guān)制度，為農(nóng)村食品安全監(jiān)管提供強有力的支撐

農(nóng)村食品安全監(jiān)管不僅需要法律法規(guī)的完善作為其法律支撐，同時也需要進(jìn)一步建立和完善相關(guān)制度為推動監(jiān)管提供強有力的支撐。當(dāng)前，我國應(yīng)主要抓緊以下兩項工作。一是修訂農(nóng)村食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度；二是對農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)實施強制檢驗制度。

（三）健全農(nóng)村食品安全市場準(zhǔn)入制度

大部分的農(nóng)村食品經(jīng)營企業(yè)存在規(guī)模較小、生產(chǎn)簡陋、衛(wèi)生條件較差等現(xiàn)象，并且我國農(nóng)村食品經(jīng)營市場較為混亂。這些現(xiàn)象的存在和我國目前農(nóng)村食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)備制度的不完善有很大的關(guān)系，因此我國迫切需要建立起嚴(yán)格的《食品進(jìn)貨査驗制度》及《食品索證索票制度》，通過農(nóng)村食品市場準(zhǔn)入制度的建立構(gòu)筑起我國農(nóng)村食品安全的堅固防線。

（四）完善農(nóng)村食品安全溯源管理制度

我國各級食品安全監(jiān)管部門要針對各地的具體實際情況不斷摸索和建立一種適合的農(nóng)村食品安全溯源管理制度，這樣既便于政府職能部門的監(jiān)管，又能徹實保障農(nóng)村食品消費者的合法權(quán)益。對問題食品通過相關(guān)手段和機制追溯到該食品經(jīng)銷商、生產(chǎn)加工企業(yè)，通過追究其相應(yīng)的法律責(zé)任也達(dá)到懲戒的目的。

（五）加快推動我國農(nóng)村食品信息的公開披露制度

農(nóng)村食品安全的最終實現(xiàn)有賴于政府的加強監(jiān)管，同時也離不開公眾的監(jiān)督。加快推動我國農(nóng)村食品信息的公開披露制度能夠較好地發(fā)揮公眾和社會組織等對農(nóng)村食品安全的監(jiān)督功能。要加快建立與完善農(nóng)村食品安全信息披露網(wǎng)絡(luò)制度，同時農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作要公開透明，及時將食品安全信息公之于眾，實現(xiàn)對農(nóng)村食品安全的透明監(jiān)管。

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（作者單位：中共湖南省委黨校法學(xué)教研部）