鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)土地利用法律問題研究

摘要：近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)園區(qū)入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)已成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的一種模式。文章通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)土地利用及建設(shè)中存在著的一系列問題予以提出，并在對導(dǎo)致問題的原因進行分析的基礎(chǔ)上，探討解決問題的對策、建議。

關(guān)鍵詞：工業(yè)園區(qū)；土地利用；法律問題

工業(yè)園區(qū)作為一種新型的經(jīng)濟發(fā)展模式，很多制度、政策、法律還未對這一模式作出及時、準(zhǔn)確、合理的規(guī)定，導(dǎo)致一系列問題的出現(xiàn)。為避免這些問題的產(chǎn)生，對導(dǎo)致這些問題的原因進行分析，找到解決對策，使工業(yè)園區(qū)在農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展更加順利，對工業(yè)園區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

一、建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)所引發(fā)的問題

（一）土地征收問題

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的征收面積較大，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多方面的發(fā)展局限，最終能入駐的工廠企業(yè)較少，使得大面積征收且開發(fā)的土地處于閑置狀態(tài)。征多用少的現(xiàn)象十分突出，導(dǎo)致土地浪費。其次，征收土地的法定補償標(biāo)準(zhǔn)較低，原本賠償額相較于土地實際價值的比例也較低，再由于補償款的層層下?lián)埽鲗拥睦骟w搜刮，最終分到農(nóng)民手里的數(shù)額相當(dāng)有限，導(dǎo)致不公現(xiàn)象的發(fā)生。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進行土地征收實踐中，很多違法征收土地的現(xiàn)象，如審而不批、先批后審、先征后批等頻發(fā)。

（二）土地權(quán)利人索償問題

權(quán)利人索償問題從另一角度講，即征地方補償問題。土地征收方在補償方面存在的問題主要表現(xiàn)為：補償范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低等。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的占地主要為農(nóng)村集體組織的集體土地，土地的價值遭到嚴(yán)重的低估，加之補償標(biāo)準(zhǔn)相較于其他土地權(quán)屬形式的補償標(biāo)準(zhǔn)更是明顯偏低；另一方面土地權(quán)利人的征地收益很大部分被政府收取，農(nóng)民沒有得到應(yīng)得的土地利益。其次，補償范圍窄表現(xiàn)在對土地權(quán)利人的補償主要包括土地補償費、安置補償費、青苗補償費、地上附著物補償費等，僅僅是農(nóng)民的直接損失，而對于農(nóng)民因失地而造成的失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)等其他的間接損失并沒有作出賠償。

（三）耕地減少問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)占用大面積的農(nóng)村集體組織所有的土地，致使原本的耕地性質(zhì)發(fā)生變化，成為工業(yè)用地，引起耕地面積減少。耕地減少這一問題是對于大范圍的群體而言的，對于因被占地而失地的農(nóng)民而言，是失業(yè)、是喪失基本的衣食住行的生活保障。這也是建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)前應(yīng)考慮并解決的問題。

（四）原土地權(quán)利人參與土地增值利益的分享問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)征收農(nóng)村集體土地過程中，補償范圍主要涉及土地、房屋、青苗、地上附著物、人員安置等，并未對土地權(quán)利人參與土地增值利益的分享問題作出約定。這種被征地人不參與土地增值利益分配的補償模式，對于被征地農(nóng)民是不合理的。

（五）原農(nóng)村居民的安置問題

現(xiàn)行法規(guī)對被征地農(nóng)民安置的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對征地安置的目標(biāo)、原則未作出明確的可操作性的規(guī)定，致使各地在征地安置中采取的多種途徑，在操作和管理方面缺乏依據(jù)。實踐中存在貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置、社保安置等，其中主要采取貨幣安置方式。具體為：一是貨幣安置方面，除對土地、青苗、地上附著物、房屋的補償款，對于未成年的農(nóng)村居民一次性給予安置款；二是社保安置方面，對于女滿55周歲，男滿60周歲的農(nóng)村居民，給予社保安置，未達前述年齡要求的，待達到年齡要求時享有社會安置保障。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與職責(zé)異化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地的管理權(quán)力主要體現(xiàn)在：規(guī)劃權(quán)、用途管制權(quán)、土地流轉(zhuǎn)簽證權(quán)三個方面，關(guān)乎土地的利用、用途、使用權(quán)歸屬等。并且，這三種權(quán)力的行使都需要符合法律的規(guī)定和土地權(quán)利人的利益，經(jīng)過法定的程序。但是，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使這三種權(quán)力的過程中，未能符合法律的規(guī)定或者土地權(quán)利人的利益。

（七）相關(guān)法律、政策、制度的欠缺

第一，土地征收程序制度缺失導(dǎo)致程序的不規(guī)范?，F(xiàn)行法規(guī)對于土地征收只有一些原則性的規(guī)定，而操作性規(guī)范的缺失使得征收主體在實施征收過程中違法征收土地，致使多征少用、浪費閑置等現(xiàn)象。

第二，土地征收中被征收人權(quán)利保護的缺失。土地征收中被征收人在征收程序中應(yīng)該享有知情權(quán)、參與權(quán)、處分權(quán)、補償權(quán)、行政救濟權(quán)與民事救濟權(quán)。而這些應(yīng)有權(quán)利保護的不足有很多說法，其中一個重要原因便是征收權(quán)的商業(yè)化。這種征收權(quán)商業(yè)化的后果便是程序權(quán)利不周全、實體權(quán)利不充實、救濟權(quán)利不完備和缺乏保障力。

第三，對于耕地減少這一問題，有力措施、政策的提出和上行下效的貫徹實施，是緩解這一嚴(yán)重社會現(xiàn)象的關(guān)鍵。關(guān)鍵就在于措施的欠缺以及實施的不盡合理。

第四，土地權(quán)利人補償、利益分配、安置等政策的缺失。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對于土地征收的補償、利益分配、安置中存在很多缺失。法律、政策的缺乏是工業(yè)園區(qū)建設(shè)所導(dǎo)致問題的重要原因。

二、建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)引發(fā)問題之對策

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)與職責(zé)的回歸

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)、職責(zé)能否正確的行使和履行是土地征收是否合法合理的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)、職責(zé)的回歸，需要做到：一是考察被征地的價值。通過對被征地價值的考察，使征收方與被征收方雙方的利益都能夠得到公平、合理的實現(xiàn)。二是對征收主體的資格進行審查。征收方是被征土地的下一個使用權(quán)利人，應(yīng)該對其進行資格審查，確定其是否滿足使用并實現(xiàn)被征地土地效益最大化；同時，也能確定其是否具備違反義務(wù)時承擔(dān)責(zé)任的能力。三是對被征地將來增值利益的評估。以進一步確定征地是否可行，同時也為被征收人參與被征地增值利益分配做大致預(yù)期。四是政府行權(quán)時應(yīng)規(guī)范行權(quán)方式。職能、職責(zé)的異化在很大程度上也是因為行權(quán)方式錯誤導(dǎo)致的。

（二）法律、政策、制度的構(gòu)建與完善

第一，土地征收程序構(gòu)建。土地征收程序的不完善是導(dǎo)致土地征收問題出現(xiàn)的重要原因，故土地征收程序的構(gòu)建顯得尤為重要。首先，出臺《土地征收法》，實現(xiàn)征地內(nèi)容法制化?！锻恋卣魇辗ā分?，對土地征用的主體、客體、條件、方式、范圍、步驟、責(zé)任等都要有明確、具體的規(guī)定。其次，完善征地審查機制，保證被征地的合理有效使用。再次，被征地實行市場定價，保障被征地權(quán)利人的合法利益。實行市場定價制度。再其次，完善征地補償程序。防止征收中，征收補償款被拖欠和截留，保障被征地人補償權(quán)。最后，規(guī)范征地行為，建立完善的征地監(jiān)管程序。保障被征收人的合法權(quán)益不被征收主體非法侵害，促進征收主體實施征收過程的合法。

第二，被征收人權(quán)利保護制度的完善。在充分保護被征收人的知情權(quán)方面應(yīng)做到：一是直接通知被征收人。需要告知義務(wù)人直接告知被征收人的信息有三種：第一種是征收申請人擬征收土地的信息；第二種是征收審批機關(guān)就土地征收事項作出的決定；第三種是補償方面的信息。而在我國，相關(guān)的土地征收信息采取公告或告示方式，效果顯然較弱。二是明確公告的地點和需要被告知的權(quán)利人范圍。使被征收人盡早確定自己是否為權(quán)利人且利于被征收人獲得征收土地方面的信息。三是增加告知的內(nèi)容。一方面，規(guī)定被征收人可以查閱征收申請人向征收審批機關(guān)提交的申請材料以及被征收人可以查閱征收審批機關(guān)的審批材料和決定；另一方面，規(guī)定征收申請人向每個被征收人提供具體的補償數(shù)額和安置辦法及其確定依據(jù)。這兩方面的內(nèi)容在目前我國的征收法律法規(guī)中并未涉及。四是強化告知義務(wù)人違反告知義務(wù)的法律后果。保護被征收人參與權(quán)方面可以通過：一是允許被征收人參與決定土地能否被征收和征地的面積；二是允許征收申請人與被征收申請人協(xié)商確定征收補償數(shù)額和安置辦法；三是明確可以參與決定的權(quán)利主體的范圍。對處分權(quán)的保護可以通過恰當(dāng)?shù)匾?guī)定征收申請人范圍的方式來予以解決。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)征收申請人范圍呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢，而我國目前的實際的征申請人范圍不受限制，為了平衡征收人與被征收人之間的權(quán)益，適當(dāng)縮小征收申請人的范圍是必要的。行政救濟權(quán)保障方面可以通過：一是清除運用行政救濟權(quán)的實體法障礙與程序法障礙；二是縮小行政救濟權(quán)的客體。土地征收的法律法規(guī)中作出明確的規(guī)定，使被征收權(quán)利人的權(quán)利可以通過司法程序得到強有力的保護。民事救濟權(quán)方面，被征收人對征收補償爭議應(yīng)該享有民事救濟權(quán)。使被征收人最終獲得的補償在數(shù)額及給付時限上都有保障。

第三，防止耕地減少措施。主要有：一是對環(huán)境污染的有效控制?；?、化學(xué)物質(zhì)等對耕地的侵蝕，使得耕地喪失耕種性能，故防止環(huán)境污染對耕地減少是有效用的。二是禁止對耕地的非法、不合理的征收、征用。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)征用農(nóng)村集體土地的情形而言，在征收土地前，應(yīng)該做好各方面的預(yù)算、計劃，防止多征少用、癥而不用的現(xiàn)象，浪費土地，減少耕地面積。三是合理開發(fā)可耕地。一方面節(jié)約合理用地，另一方面也應(yīng)合理地開發(fā)可耕地。

第四，被征收人補償、增值利益分配、安置保障的政策。首先，被征收人的補償方面，不僅要重視直接損失補償，也要重視間接損失補償。我國目前法律法規(guī)對征地補償方面僅包含三方面：土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。這種直接損失賠償方式遠不能實現(xiàn)被征地人的利益，有必要增加間接損失的補償。具體包含：一是農(nóng)民失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)損失等費用。農(nóng)民大多數(shù)文化水平低，其他技能較為欠缺，失去土地將導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民喪失生活經(jīng)濟來源，因此，為被征地農(nóng)民提供失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)費用以助其獲得知識、技能，以解決長遠生計。二是補償方式應(yīng)以貨幣補償為主，輔之以其他補償方式。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)不僅可以發(fā)展工業(yè)，對被征地農(nóng)民而言，也可以提供工作崗位來獲得生活經(jīng)濟來源。故征地方在對被征地人的補償中增加對應(yīng)的工業(yè)就業(yè)中所需的知識、技能的培訓(xùn)機構(gòu)，提供培訓(xùn)服務(wù)，這種補償方式對于失地農(nóng)民也是有益的。其次，失地農(nóng)民參與土地增值利益分配對策，需要法律、政策明確規(guī)定。原土地的價值不斷提升，現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定原土地的所有人能夠參與土地的增值利益分配，使被征地人參與土地增值利益的分配沒有法律依據(jù)的支撐。況且，被征收人參與土地增值利益分配勢必對其他享有土地增值利益主體產(chǎn)生利益分割態(tài)勢，若沒有法律明確規(guī)定，這些利益相關(guān)主體將難以協(xié)調(diào)。最后，農(nóng)村居民安置方面，一是居民住房的保障。工業(yè)園區(qū)的入駐對農(nóng)村居民住宅也同時予以征收，而當(dāng)前住房保障主要是采取貨幣補償以及為居民修建居民房方式。二是生活保障。滿足條件居民轉(zhuǎn)為社會保障，未成年人一次性給付保障費用。但未成年人的保障費用是極少的。筆者認(rèn)為，在未成年人的保障上，除貨幣的給付，還應(yīng)當(dāng)在受教育方面予以保障，只有從教育保障中獲得知識，才是對未成年人保障的長遠之策。當(dāng)前，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)的征地補償方面的法規(guī)并不完善，這是導(dǎo)致問題存在的重要原因。

三、結(jié)語

建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的新型模式，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)在土地方面的問題，并沒有得到法律、政策、制度充分、明確的規(guī)定，致使實踐中土地征收、利用、被征收人權(quán)益補償?shù)确矫娴膯栴}層出不窮。本文對建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)土地利用法律問題提出法律、政策、制度方面提出的淺見，望對工業(yè)園區(qū)入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)引發(fā)土地問題的解決有價值。

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*本文系2012年西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計劃資助項目，獲批號：2012XZYJS108。

（作者單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院）