土地利用規(guī)劃實施評價的指標體系和評價方法研究

摘要：文章以青島市黃島區(qū)（原膠南市）為例，介紹了其上一輪土地利用總體規(guī)劃編制概況、土地利用中出現的問題以及面臨的形勢，對土地利用規(guī)劃實施評價的指標體系和評價方法進行了闡述，最后引入土地利用規(guī)劃實施評價標準，對黃島區(qū)土地利用規(guī)劃評價體系進行了分析和總結。

關鍵詞：土地利用規(guī)劃；指標體系；評價方法

土地利用規(guī)劃的實施涉及土地政策及其各個領域，如土地利用的生態(tài)環(huán)境、社會和經濟等領域。因此，土地利用規(guī)劃實施評價綜合性較強，并且事關我國社會的發(fā)展。本文對黃島區(qū)土地利用規(guī)劃實施評價的指標體系和評價方法進行研究。

黃島區(qū)地處山東半島西南，膠州灣畔。南臨黃海，北靠膠州市，東接青島技術開發(fā)區(qū)，西鄰諸城市、五蓮縣和日照市，轄區(qū)面積182179.1公頃，海岸線138公里，交通便利。

一、青島市黃島區(qū)上一輪土地利用總體規(guī)劃編制概況

（一）農用地資源利用現狀

2005年全區(qū)農用地面積為144790.6公頃，占全區(qū)土地總面積的79.5%，其中 耕地面積為73146.5公頃，占全區(qū)土地總面積的40.2%；園地面積為8292.0公頃，占全區(qū)土地總面積的4.6%；林地面積為40677.0公頃，占全區(qū)土地總面積的22.3%；其他農用地面積為22675.1公頃，占全區(qū)土地總面積的12.4%。

（二）建設用地資源利用現狀

2005年全區(qū)建設用地（包括城鄉(xiāng)建設用地、交通水利用地和其他建設用地）面積為22742.9公頃，占全區(qū)土地總面積的12.5%。

城鄉(xiāng)建設用地：包括城鎮(zhèn)、農村居民點、采礦用地和獨立建設用地，總面積為16375.8公頃，占全區(qū)建設用地總面積的72.0%。其中城鎮(zhèn)用地面積為5668.7公頃，占全區(qū)建設用地總面積24.8%；農村居民點面積為10046.2公頃，占全區(qū)建設用地總面積44.3%；工礦用地面積為660.8公頃，占全區(qū)建設用地總面積2.9%。

交通水利用地及其他建設用地：包括鐵路用地、公路用地、機場用地、港口碼頭用地和管道運輸用地、水庫水面和水工建筑用地、風景名勝設施用地、特殊用地和鹽田，總面積6367.1公頃，占全區(qū)建設用地總面積的28.0%。

（三）其他土地資源利用現狀

2005年全區(qū)其他土地（包括水域和自然保留地）面積14645.7公頃，占全區(qū)土地總面積的8.0%。其中水域面積6409.2公頃，占其他土地面積的43.8%；自然保留地面積8236.5公頃，占其他土地面積56.2%。

二、黃島區(qū)土地利用中出現的問題和面臨的形勢

（一）土地利用中出現的問題

城鄉(xiāng)土地利用缺乏統籌，二元用地結構問題突出。城鄉(xiāng)土地缺乏互動的二元結構，不僅導致對農村建設用地整理集中不夠、投入不足，使農村建設用地閑置低效利用狀況難以改變，同時也影響到城鄉(xiāng)土地問題的整體解決，制約著城鄉(xiāng)的統籌發(fā)展。建設用地大量增加，占用耕地現象突出；1996～2005年全區(qū)建設用地面積逐年增加，占用了大量耕地。建設用地集約利用水平有待提高，土地利用布局不均衡，土地整治難度大等問題。

（二）土地利用面臨的形勢

耕地保護的形勢更加嚴峻，未來一段時期人口總量將持續(xù)上升。因此嚴格保護耕地、切實落實補充耕地任務十分艱巨。隨著人口總量的增加和食物消費結構的變化，保障全區(qū)糧食安全的耕地需求在數量和質量上都亟待增加。建設用地矛盾更加突出，社會生活方式和消費結構的調整升級，城鄉(xiāng)居民對生活、生產、出行的空間需求日益增加，也將進一步加大對建設用地的需求，全區(qū)未來經濟發(fā)展面臨著嚴重的資源制約，土地資源瓶頸更加突出，保護耕地與保障發(fā)展的矛盾更加尖銳。集約節(jié)約用地的要求更加迫切，土地生態(tài)建設和環(huán)境保護任務更加繁重等。

三、土地利用規(guī)劃實施評價的指標體系

本文總結了國內外土地利用規(guī)劃實施評價的指標體系，緊扣《青島市國民經濟與社會發(fā)展“十一五”計劃和2020年遠景目標綱要》，并且重點研究了外部環(huán)境的變化因素對規(guī)劃實施各方面的影響，采用定性和定量相結合的方式，構建了土地規(guī)劃實施評價指標體系。

（一）空間布局和結構變化

本文從未利用地、建設用地、農用地這三個方面對土地利用結構、布局變化進行評估，看是否符合規(guī)劃的實際要求，并且對地方經濟、社會發(fā)展水平等進行程度匹配分析。

（二）規(guī)劃指標的執(zhí)行情況

通過對規(guī)劃指標實施的情況進行詳細分析，便獲得了規(guī)劃期限內土地規(guī)劃利用的發(fā)展方向以及各項指標，對土地規(guī)劃有較為直觀的認識。

（三）規(guī)劃的適應性

主要從規(guī)劃實施保障和規(guī)劃擬合程度這兩個方面評析規(guī)劃實施的適應性。不但重點研究外部環(huán)境的變化對規(guī)劃實施過程中所造成的各種影響，而且要注重環(huán)境的變化所產生的優(yōu)惠政策對規(guī)劃實施的引導和促進作用，同時還應關注在規(guī)劃實施的后續(xù)評價中，完成政策實施的程度。

（四）規(guī)劃實施及其效益

規(guī)劃的實施情況會對生態(tài)環(huán)境、土地系統各方面產生深遠的影響， 客觀、全面地對實施規(guī)劃進行評價，有利于環(huán)境、土地所產生的生態(tài)、社會、經濟效益。篩選后，本文選擇了人口以及具有較強生態(tài)系統功能的河流及林地變化情況、地區(qū)的生產總值等作為規(guī)劃實施效益的評價指標。

（五）用地集約節(jié)約程度

通過對規(guī)劃實施后的二三產業(yè)增加值用地量、人均城鎮(zhèn)建設用地面積、人均農村居民點用地、人均城鎮(zhèn)工礦用地面積等的變化情況進行詳細對比和分析，定量評價土地集約節(jié)約用地的程度。

四、土地利用規(guī)劃實施評價的評價方法

目前，土地規(guī)劃實施評價中較為常用的評價方法主要有指標評價法（也稱指標評價法）、空間分析法、動態(tài)評價法、因素評價法、參與式評估法以及綜合評價法等。其中，指標評價法在我國國內研究和應用較為廣泛，但是考慮到一些問題，如評估因子以及指標覆蓋面比較廣、土地規(guī)劃實施評價的系統性、定量指標和定性指標難以區(qū)別等，本文采用多因素綜合評價法作為實施評價的主要方法，并針對評估指標、評估因素及評估因子這三個指標體系中的評判層分別建立起多因素綜合評估的模型。

（一）針對“評估指標”評判層的多因素綜合評估模型

Fij=■■Wijkfijk（1）

其中，Fij為評估單元內i因素中j因子作用分值；Wijk為i因素下j因子中k指標作用權重值；fijk為i因素下j因子中k指標作用分值。

（二）針對“評估因素”評判層的多因素綜合評估模型

P=■■WiAi（2）

式中，P為評估單元系統總分值；Wi為評估單元內i因素作用權重值；Ai為評估單元內i因素作用分值。

（三）針對“評估因子”評判層的多因素綜合評估模型

Ai=■■WijFij（3）

式中，Ai為評估單元內i因素作用分值；Wij為評估單元內i因素中j因子作用權重值；Fij為評估單元內i因素中j因子作用分值。

五、土地利用規(guī)劃實施評價標準

依照多因素綜合評價法，得出評估分值。根據土地規(guī)劃實施評價結論標準（見表1），獲得實施評價的結論。針對指標評價體系，尋找規(guī)劃實施存在問題的因子、因素以及指標項，并進行原因分析，最后對下一步規(guī)劃提出建議。

六、評價體系分析及結論

本文在《青島市國民經濟與社會發(fā)展“十一五”計劃和2020年遠景目標綱要》的基礎上，重點考慮了實際環(huán)境情況和政策的影響，但由于外部環(huán)境變化的多樣性和實施評價的復雜性，一方面應當根據實際面臨的主要問題、地域的實際情況以及相關資料進一步補充和優(yōu)化規(guī)劃評價體系；另一方面，應當根據外部環(huán)境和政策變化對土地實施所產生的具體影響，對評價指標體系進行動態(tài)分析和評價，在確定評價指標體系權重時有所側重。

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（作者單位：青島市國土資源和房屋管理局黃島分局）