中國現(xiàn)代財政治理的邏輯研究

摘要：財力是現(xiàn)代政府掌握的重要資源，因此對財政資源的配置體現(xiàn)出政府權力安排的邏輯。文章通過對新中國建國尤其是改革開放以來財政改革的梳理，并與世界其他國家進行比照，探究其背后的權力分配邏輯及其影響。文章認為合理劃分中央與地方政府間的財政權力與職責、實現(xiàn)財政收入與支出的平衡是中國現(xiàn)代財政治理的發(fā)展方向。

關鍵詞：財政改革；權力安排；集權；分權；財政治理

現(xiàn)代政治中，權力是主線，而人和錢則是兩翼，權力擁有者掌握了人力資源和財政資源的分配權。國家財政制度對于資源的安排既體現(xiàn)了國家權威，也表現(xiàn)出了政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系。目前關于中央與地方財政關系的理論與實證研究數(shù)量大而繁雜，關于未來治理方向的研究也不是很系統(tǒng)。本文試從中國財政改革歷程入手，借鑒現(xiàn)有的實證數(shù)據(jù)資料，綜合博弈論和“逐級發(fā)包，屬地管理”等一些理論研究，系統(tǒng)分析改革背后的權力分配邏輯，并研究當前發(fā)展模式帶來的影響。通過前期的理論與實踐研究，對未來我國財政治理提出較系統(tǒng)和全面的建議。

一、改革開放以來的財稅權力制度

（一）改革開放以來的財政體制沿革

1. “分灶吃飯”的包干制

1980年起中央在各省和自治區(qū)實行“劃分收支，分級包干”的財政體制。地方政府完成了稅收任務后的稅收由地方政府支配，超計劃收入按1：3比例由中央政府和地方政府分成。在財政支出上， 中央財政和地方財政各自分別支出。

2. 分稅制改革

1994年開始實行的分稅制體制，按照中央政府與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權與財權相結合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅；科學核定地方財政收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

（二）改革中的財稅權力制度

現(xiàn)代財政治理的核心就是對于財政資源的分配與使用，而這主要體現(xiàn)在財政的一進一出上。財稅收入和支出的權力安排關系到政府的決策行為、國家的經濟發(fā)展、社會基本公共服務的提供等重要方面。因此本文認為可以將改革開放以來的財稅權力從收支變動的角度來進行分析。大體來講，財稅權力經歷了“收入與支出分權——收入集權、支出分權”這樣一個改革路徑。

二、財稅改革背后的權力分配邏輯

（一）單一制國家體制

在西方發(fā)達國家，尤其是聯(lián)邦制國家，地方政府擁有很大的自主決策權，可以對課稅和支出等很多重要事務作出決策。在美國，州政府擁有包括財政自治權在內的獨立權力。政府間的財政關系最核心的原則是根據(jù)公共產品的受益范圍決定各級政府的職責，然后根據(jù)各級政府的職責決定財政收入的分配和再分配（轉移支付）。為地方政府提供足夠財源、使之有效履行政府職責并提供高質量的公共服務是財政制度設計的一個核心目標。

而中國政府間的財政分配關系在歷史上就沒有采用財政聯(lián)邦主義的原則。為了在交通和監(jiān)督技術落后的情況下維持中華帝國的治理，我國的行政管理原則是“逐級發(fā)包，屬地管理”。因此，財政安排從屬于行政事務發(fā)包的需要，基層政府雖然承包了絕大多數(shù)政府職責，上級政府并不保障其足夠的財政資源，而是推行“保證上繳，經費自籌”的財政包干制。這種模式在中國的行政體制和相應的財政體制上打下了深刻的烙印，造成了事權與財權不相匹配的結果。

中國是單一制國家，政治權力歷來呈現(xiàn)出集權的模式，而政治上集權也會影響到財政體制和財政資源的分配。盡管改革以來我國財政經歷了分權—集權的過程，但都是由中央政府主導的“央地”間的財政分配規(guī)則，中央和地方間并不是真正的高分權的財政關系。地方的收支計劃需要獲得中央政府的批準，以保證中央和地方實行統(tǒng)一的財政收支計劃。

（二）中央政府與地方政府的博弈

整個公共部門所擁有的財政資源總量是一定的，而財力資源是行使權力的手段和工具，因此博弈是中央與地方財政關系的核心。雙方通過博弈，爭取在財政資源總量中多分一杯羹。

20世紀80年代的包干制下財力更多地掌握在地方政府手中，其控制資源和地方活動的能力大幅增強。地方政府大肆謀求自身利益，尋求租金，甚至以少繳多留、越權減免等方式截留財政包干制下應上繳中央的部分財政收入。中央財政收入已經從1984年的40.51%逐步下降到1993年的22%，占GDP的比重也從1984年的9.28%下降到1993年的2.77%。為避免財政失控，迫于無奈，1994年中央政府推行分稅制，使得中央財政收入占總財政收入比例和占GDP比重的下降趨勢得到抑制，財政資源從地方政府手中逐漸轉移到中央，宏觀調控能力也得到加強。但是也應看到，中央與地方的博弈對象主要是財政資源，在單一制體制下權力仍然毫不動搖的掌握在中央政府手中，規(guī)則由中央主導。

“央地”博弈的積極效應是促進了中央政府政策的合理、完善。在中央政府和地方政府的政策博弈中，中央政府意識到只有考慮到地方政府的利益、取得地方政府的認同，政策執(zhí)行才有保證，地方經濟才能順利發(fā)展。這樣，地方政府對中央政府的政策制定產生了“倒逼效應”，迫使中央政府制定更加合理、完善的政策。但消極效應是中央政府調控能力大打折扣，中央政府遭遇信任危機。地方政府在政策博弈中的消極反應使得中央政府調控經濟的能力受到影響。而且地方政府、微觀經濟主體對其調控能力減弱產生的預期也使得中央政府繼續(xù)調控經濟遇到很大困難。這樣的惡性循環(huán)對經濟發(fā)展有著很大的消極影響。

三、未來財政治理的對策

當前權力分配模式存在諸多弊病，對地方政府而言，打擊了地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)新性，造成其收入壓力增大、公共服務能力下降，同時造成了財政資金使用的低效率。中國建國尤其是改革開放以來的財政體制改革歷程證明，過度的集權與分權都是不合適的。統(tǒng)收統(tǒng)支偏重集權，“分灶吃飯”的包干制又偏重分權，目前采取的分稅制改革相對而言是采取集權與分權相結合的模式。因此，實現(xiàn)中央與地方間財政的平衡，收入與支出的匹配是今后財政治理的重點。

（一）財力與事權相匹配的均權統(tǒng)籌

我國地方支出的比重近年來趨于穩(wěn)定，浮動在70%到75%之間。因此我國分稅制的重點應該是根據(jù)這個比重適當向上調整地方收入所占的比重，建立職責同構體制。實現(xiàn)中央維持秩序的作用與地方自由發(fā)展相結合，通過與事權相對應的財力分配實現(xiàn)對于財政資源的科學統(tǒng)籌。雖然中央可以通過轉移支付追加對于地方政府的財政支持，但是從世界各國的經驗來看，轉移支付只是一個補充手段。應當在保證初次分配發(fā)揮作用的基礎上，通過再分配解決地區(qū)間公平、均衡發(fā)展的問題。因此，與政府收入和支出改革除了關注稅收制度，還要適當轉變現(xiàn)有的轉移支付制度。

（二）建立現(xiàn)代政府預算制度

預算不僅是對聯(lián)邦政府收入和支出的一種財務報告，也是為了實現(xiàn)國家目標而制訂的資源配置計劃?，F(xiàn)代預算制度能夠幫助政府明晰財政工作目標，促進資源有效利用。

因此，應當建立全口徑預算體制，用理性的規(guī)則規(guī)范地方政府財政支出的各個方面，無預算不支出。建立現(xiàn)代政府預算制度，地方政府將支出需求完整上報，中央政府可以限制地方政府的不規(guī)范操作。更重要的是，借此中央政府可以真正了解到地方政府的財政需求，清楚應該增加或削減對于地方的財政支持、通過何種手段來實施（是稅收還是轉移支付），從而能夠更加科學、合理地調撥財政資源，游刃有余地解決這些問題。除此之外，要實施全面規(guī)范的預算公開制度。擴大公開范圍，細化公開內容，動員全社會參與監(jiān)督預算的實施，促進預算制度科學發(fā)展。

（三）完善地方政府的稅收體制

1. 主體稅種培育

“營改增”的推進，使得地方政府喪失了主體稅種。這樣做肯定有其價值，但是主體稅種的喪失對于地方政府的財政收入來說無疑是個大的打擊。為了調動地方組織收入的積極性，應當大力推動地方主體稅種的培育。目前正在推行房地產立稅，以期為地方政府提供更加穩(wěn)定的稅收收入，這也許是地方主體稅種的一種選擇。

2. 賦予地方稅收收入一定的自主權

地方政府根據(jù)當?shù)匕l(fā)展的實際情況，對一定限額的稅收享有自主權。由于稅與費相比更加穩(wěn)定和規(guī)范，因此地方政府亂操作的空間就比較小。通過地方政府自主稅的征收，調動起地方政府發(fā)展的積極性，財政資源的來源也更加科學。

（四）完善財政立法

中央政府最重要的職能是通過規(guī)則的制定調整與地方政府的財政關系，而立法則是現(xiàn)代政府規(guī)則的最主要方面。目前，財政體制的調整缺乏法律手段，更多的是“人治”的方法，政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性都欠佳。行政手段代替法律手段，導致產生中央和地方的機會主義行為。只有運用法律的手段，才能解決合理劃分中央與地方的財權和事權以及理順中央與地方之間財政關系的問題。國際上，美國、英國等發(fā)達國家歷次財政體制的變革無不通過嚴格的法律程序并以書面的法律形式確定下來，其財政體制的變遷中更多的是科學性和穩(wěn)定性。而反觀前南斯拉夫和前蘇聯(lián)的財政體制改革，由于較為濃重的“人治”色彩，最終使改革陷入失敗。因此需要通過立法系統(tǒng)來規(guī)范“央地”的財政稅收關系、事權與財權的關系，進而明確中央與地方的財政責任，為今后的財政治理提供藍本。

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（作者單位：復旦大學）