淺談強化高校內(nèi)部審計對權力的監(jiān)督和制約

摘要：高校內(nèi)部審計在高校權力運行監(jiān)控中發(fā)揮著重要作用，是新形勢下高校反腐倡廉建設的現(xiàn)實需求，是由高校內(nèi)部審計的職能、特點和優(yōu)勢決定的。但是，在當前新的形勢下，還存在諸多制約因素限制了高校內(nèi)部審計對權力監(jiān)督制約作用的發(fā)揮。因此，要加強分析和研究，找出這些制約因素并對癥下藥，以期最大限度地發(fā)揮高校內(nèi)部審計對權力的監(jiān)督與制約作用。

關鍵詞：高校；內(nèi)部審計；權力監(jiān)督

近年來，隨著高等教育事業(yè)的飛速發(fā)展，高校辦學規(guī)模不斷擴大，資金的來源和結構都發(fā)生了顯著的變化，形成了投資主體多元化、經(jīng)濟活動多樣化的格局，財務收支總額和基建投資規(guī)模成倍增長，這在客觀上都要求高校加強內(nèi)部審計，對高校內(nèi)部的經(jīng)濟活動及管理情況進行監(jiān)督和評價。由于內(nèi)部審計行為的獨立性、審計方式的靈活性、審計監(jiān)督的日常性等特點和優(yōu)勢，內(nèi)部審計監(jiān)督已成為高校權力運行監(jiān)控的重要組成部分。

一、高校內(nèi)部審計對權力進行監(jiān)督制約的必要性

（一）對權力進行審計監(jiān)督制約是高校內(nèi)部審計履行自身職能的客觀要求

審計的基本職能就是監(jiān)督。我國《憲法》明確規(guī)定國家實行審計監(jiān)督制度，黨的十六大報告在論述加強對權力的制約和監(jiān)督時，明確提出要“發(fā)揮司法機關和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用”，黨的十八大報告則強調(diào)了要發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在權力運行制約和監(jiān)督體系中的作用。《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》和《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》中均明確界定了內(nèi)部審計是獨立監(jiān)督和評價本單位及所屬單位財務收支、經(jīng)濟活動的真實、合法和效益的行為。因此，高校內(nèi)部審計對權力進行審計監(jiān)督制約是履行自身職能的客觀需要。

（二）對權力進行審計監(jiān)督制約是由高校內(nèi)部審計的特點和優(yōu)勢決定的

高校內(nèi)部審計是審計的一種形式，在高校權力監(jiān)督制約體系中發(fā)揮著越來越重要的作用，這是由其自身的特點和優(yōu)勢決定的。一是內(nèi)部審計行為的獨立性。審計署和教育部均明確規(guī)定內(nèi)部審計人員依法獨立開展內(nèi)部審計工作，因而其能客觀公正地對高校各種經(jīng)濟管理活動進行監(jiān)督和評價。二是內(nèi)部審計方式的靈活性。內(nèi)部審計部門既可運用事前、事中和事后審計方式，又可以采用定期審計方式進行審計監(jiān)督，使其能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正損害國家和學校利益的行為。三是內(nèi)部審計監(jiān)督的日常性。高校紀檢監(jiān)察部門一般是有了線索、出了問題才介入，主要是針對具體問題進行查處。而審計監(jiān)督是內(nèi)部審計部門的日常工作，不管被審計對象有無問題都要接受審計，這就使得所有可能產(chǎn)生腐敗問題的地方都很容易暴露在審計視野中，從而使高校內(nèi)部審計在日常工作中實現(xiàn)對權力的監(jiān)督和制約。

（三）對權力進行審計監(jiān)督制約是新形勢下高校反腐倡廉建設的現(xiàn)實需求

隨著高校辦學規(guī)模的不斷擴大，教育投資、教育經(jīng)費和各種創(chuàng)收逐年增長，特別是隨著二級管理模式的推行，二級管理部門負責人可支配的經(jīng)費數(shù)額急劇上升，由于辦學、培訓、咨詢以及利用先進的科研儀器設備對社會實行有償服務項目增多，收費項目越來越多，有些高校還直接和企業(yè)聯(lián)合辦學，致使高校經(jīng)濟管理日趨復雜化。近來年，高校各種惡性經(jīng)濟案件頻發(fā)，其中基建、采購、招生三個領域成為高校職務犯罪“重災區(qū)”。這些腐敗問題的出現(xiàn)固然有體制、機制和制度等方面的原因，更是一些高校內(nèi)部審計不力、監(jiān)督管理弱化造成的。維護財經(jīng)紀律是審計的重要職能，高校內(nèi)部審計部門可以充分發(fā)揮自身的特長和優(yōu)勢，加強審計監(jiān)督，積極配合紀檢監(jiān)察部門查辦經(jīng)濟案件，進一步推進高校黨風廉政建設，使高校經(jīng)濟活動健康有序運行。

二、影響高校內(nèi)部審計對權力監(jiān)督制約作用發(fā)揮的主要因素

（一）對高校內(nèi)部審計工作的地位和作用認識不到位

高校內(nèi)部審計是在政府和國家審計機關的直接推動下發(fā)展起來的，然而受傳統(tǒng)思想觀念的影響，高校領導對內(nèi)部審計工作的定位不夠準確，認為學校的核心工作是教學與科研，內(nèi)部審計的職能是監(jiān)督，僅僅是查賬而已，純粹是自己找“麻煩”，把內(nèi)部審計部門與其他經(jīng)費使用部門人為地對立起來，忽略了內(nèi)部審計的管理與服務職能。正是由于對內(nèi)部審計在權力監(jiān)督制約中的地位及其作用認識不足，致使實際工作中重視不夠，工作部署落實不力，直接影響了高校內(nèi)部審計監(jiān)督制約作用的有效發(fā)揮。

（二）高校現(xiàn)有的內(nèi)部審計機構設置不夠規(guī)范

獨立性是審計監(jiān)督制約的本質(zhì)特征，是有效發(fā)揮高校內(nèi)部審計監(jiān)督作用的內(nèi)在要求和必要條件?！秾徲嬍痍P于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》指出：“法律、行政法規(guī)規(guī)定設立內(nèi)部審計機構的單位，必須設立獨立的內(nèi)部審計機構?！薄督逃到y(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》規(guī)定：“教育行政部門和單位應當依照國家法律、法規(guī)和本規(guī)定，實行內(nèi)部審計制度，設置獨立的內(nèi)部審計機構，配備審計人員，開展內(nèi)部審計工作?！蹦壳?，各高校基本上都設立了內(nèi)部審計部門，但許多高校審計部門與財務或紀檢監(jiān)察部門合署辦公，組織機構設置不獨立，嚴重影響了高校內(nèi)部審計工作的獨立性。

（三）高校內(nèi)部審計人力資源與審計范圍的拓展不匹配

高校經(jīng)濟管理日趨復雜化，內(nèi)部審計的重點由原來的財務收支審計逐步向經(jīng)濟責任審計、基建修繕工程審計、內(nèi)部控制審計等領域擴展，內(nèi)部審計內(nèi)容和范圍越來越廣泛，而高?，F(xiàn)有的內(nèi)部審計人力資源無法與審計范圍的拓展相匹配。一是高校專職審計人員配備嚴重不足，很難滿足新形勢下審計覆蓋面廣、審計工作量急劇增加的現(xiàn)實需求。二是現(xiàn)有審計人員知識結構相對單一，加上長年忙于審計項目，與外界交流和參加業(yè)務培訓的機會都比較少，知識更新速度跟不上形勢的發(fā)展需要，勢必導致審計工作浮于表面、流于形式，使審計監(jiān)督的效果大打折扣。

（四）高校內(nèi)部審計思路與技術方法不適應高校發(fā)展需求

傳統(tǒng)的高校內(nèi)部審計往往偏重于事后審計，在工作思路上還習慣于就賬查賬、就事論事、就問題查問題，很少介入到經(jīng)濟活動的起點和經(jīng)濟活動的實施過程，難以做到對經(jīng)濟活動的事前審計把關和事中審計控制。盡管經(jīng)過多年的實踐，高校內(nèi)部審計部門也積累了一些經(jīng)驗，但審計方法仍然相對單一，審計技術手段仍然相對滯后。一些高校內(nèi)部審計人員對計算機審計工作不夠熟悉，審計還停留在對傳統(tǒng)手工賬的審查階段，嚴重影響了審計工作的效率和質(zhì)量，也給內(nèi)部審計工作帶來了很大的風險。

（五）高校內(nèi)部審計成果沒有得到有效運用

內(nèi)部審計成果可以為高校領導層決策提供參考，也可以作為組織部門對干部進行人事任免和調(diào)整、紀檢監(jiān)察部門處分或澄清問題干部的重要依據(jù)?，F(xiàn)實情況是高校內(nèi)部審計成果未能得到充分、有效運用，其原因有三個方面。一是領導重視不夠。少數(shù)領導對內(nèi)部審計認識不足，認為審計工作會打擊被審計對象的積極性，不利于今后開展工作，因此在審計成果的運用上不給予充分的支持，導致審計成果的浪費。二是被審計對象不予配合。被審計對象是審計決定、審計建議的實施者，因而審計成果的運用很大程度上取決于被審計對象是否配合。三是審計成果質(zhì)量不高。高校內(nèi)部審計專職人員數(shù)量不足、知識結構相對單一、技術手段落后等原因影響了審計成果的可用性。

三、加強高校內(nèi)部審計對權力監(jiān)督制約的對策建議

（一）提高思想認識，優(yōu)化高校內(nèi)部審計監(jiān)督環(huán)境

高校內(nèi)部審計監(jiān)督環(huán)境的優(yōu)化在一定程度上取決于高校領導層對審計工作的認識及支持力度，特別是在人員配備及經(jīng)費保障上要給予大力支持。與此同時，高校內(nèi)部審計部門也要通過自身不懈努力改變內(nèi)部審計單一的監(jiān)督職能，樹立內(nèi)部審計是監(jiān)督、管理與服務職能于一體的理念。高校內(nèi)部審計人員要增強服務意識，圍繞高校發(fā)展目標及存在的風險和問題開展工作，積極與組織、紀檢監(jiān)察、人事、財務等部門協(xié)調(diào)配合，要經(jīng)常深入基層調(diào)查內(nèi)控和管理現(xiàn)狀，爭取被審計對象的理解和支持，并經(jīng)常主動向?qū)W校領導層匯報工作，為內(nèi)部審計營造一個良好的環(huán)境。

（二）合理設置內(nèi)審機構，提升高校內(nèi)部審計監(jiān)督的權威性

內(nèi)部審計監(jiān)督以內(nèi)部審計機構和人員為基本點，要使高校內(nèi)部審計能夠很好地發(fā)揮監(jiān)督作用，就必須從保證這兩者的獨立性開始。一方面，高校要努力爭取設立獨立健全的內(nèi)部審計機構，在本單位主要負責人直接領導下開展工作，以實現(xiàn)內(nèi)部審計組織上的獨立。另一方面，高校要改變內(nèi)部審計人員的年終考核、職務升遷等受被審計對象測評的模式，實行由分管內(nèi)部審計工作的高校主要負責人進行直接考核的模式，以確保內(nèi)部審計人員開展工作不受被審計對象的影響。通過上述兩方面的舉措以保證內(nèi)部審計機構獨立開展審計工作，提升高校內(nèi)部審計監(jiān)督的權威性。

（三）加強“人法技”建設，提高高校內(nèi)部審計監(jiān)督水平

要提高內(nèi)部審計監(jiān)督水平，關鍵是要打造一支高素質(zhì)的內(nèi)部審計隊伍。首先，要注重提高內(nèi)部審計人員素質(zhì)。高校內(nèi)部審計人員必須注重知識的更新和知識面的擴展，要不斷通過后續(xù)教育，培養(yǎng)審計人員的專業(yè)勝任能力，通過審計實踐，提高審計人員敏銳的洞察力、判斷力和組織協(xié)調(diào)能力，增強處理與解決問題的能力。其次，要創(chuàng)新內(nèi)部審計思路和方法。在實施審計時，要開展事前審計、事中審計和事后審計全過程的審計監(jiān)督，要切實采取有效措施，大力推廣和完善內(nèi)控測評、風險評估等審計方法，積極探索適合高校內(nèi)部審計工作的先進方法，提高審計工作水平。最后，要采用先進的審計技術。為適應新形勢，高校內(nèi)部審計工作在其工作方式、業(yè)務程序、檢查內(nèi)容和關鍵控制點等方面需要進行一系列變革，大力推行計算機輔助審計，以降低審計風險、提高審計效率、保證審計質(zhì)量。

（四）深化經(jīng)濟責任審計，促進權力規(guī)范運行

黨的十八大報告指出：“要建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系……健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度……讓權力在陽光下運行?！边@對審計工作提出了新要求，賦予了審計工作新任務。近年來，一些高校已組織開展了領導干部經(jīng)濟責任審計，為組織、紀檢監(jiān)察等部門科學評價、考核、監(jiān)督、任用干部開辟了良好途徑，對加強干部監(jiān)督管理、完善懲治和預防腐敗體系發(fā)揮了積極作用。經(jīng)濟責任審計是一項涉及面廣、層次高、內(nèi)容復雜的工作，要做好高校領導干部經(jīng)濟責任審計工作，必須要做到以下幾點。一是加強部門之間的協(xié)調(diào)與配合。經(jīng)濟責任審計是多部門聯(lián)合開展的一項工作，要建立由紀檢監(jiān)察、組織、審計、人事等部門參加的經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議制度，各部門通過制度的形式明確各自的職責，定期召開聯(lián)席會議，密切配合、各司其職、各盡其責，共同做好經(jīng)濟責任審計工作。二是要完善經(jīng)濟責任評價指標體系，以便全面、客觀、科學的評價領導干部履行經(jīng)濟責任情況。三是關口前移，加強任前任中審計，以離任審計為輔。實行任前和任中審計，能夠更好地為客觀公正評價使用干部提供重要依據(jù)，促進領導干部認真履行職責，依法行政，增強領導干部廉潔自律意識，同時還能更好地緩解審計任務重與審計力量不足的矛盾。

（五）充分運用審計成果，形成干部監(jiān)督合力

高校黨委、行政和紀檢監(jiān)察、組織、人事等部門要加強對內(nèi)部審計成果，特別是經(jīng)濟責任審計結果報告的運用。首先，審計成果要與干部任免機制結合起來，作為對干部進行選拔、任免、獎懲的重要依據(jù)。其次，審計成果應作為處分或者澄清問題干部的重要依據(jù)。在運用審計結果的同時，高校紀檢監(jiān)察、組織部門還應注意通過審計監(jiān)督活動教育和挽救領導干部。

加強對權力的監(jiān)督和制約不僅是《憲法》賦予審計的法定職責，也是貫徹落實黨的十六大、十八大報告精神的具體體現(xiàn)。高校內(nèi)部審計工作要以黨的十六大、十八大精神為指針，切實加強自身建設，進一步提高隊伍素質(zhì)，增強依法審計能力，強化對權力運行的審計監(jiān)督，促進依法行政，為推進高校黨風廉政建設和反腐敗工作做出新的更大貢獻。

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（作者單位：南京信息職業(yè)技術學院）