淺析國有企業(yè)內(nèi)部控制

摘要：隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善和國有企業(yè)改革的進(jìn)一步深化，特別是股權(quán)多元化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，內(nèi)部控制已成為國有企業(yè)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的保障。文章主要闡述了目前國有企業(yè)的基本特征及其給內(nèi)部控制帶來的問題，分析了這些問題產(chǎn)生原因，然后提出了完善國有企業(yè)內(nèi)部控制的具體措施，希望有助于深化國有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；內(nèi)部控制

從確定建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)至今，我國市場經(jīng)濟(jì)逐步建立并不斷完善，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了令世人矚目的成就。在這個(gè)過程中，國有企業(yè)在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域積極參與市場競爭，提高了自身素質(zhì)，增強(qiáng)了企業(yè)的活力，引導(dǎo)和推動(dòng)了市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展。國有企業(yè)在發(fā)展壯大的過程中也積累了不少問題，如，一些國有企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)的管理松弛、控制弱化、投資失利、財(cái)務(wù)報(bào)告嚴(yán)重失真等。其原因之一是企業(yè)內(nèi)部控制尚不健全，不能發(fā)揮應(yīng)有的功能。諸如此類的問題已嚴(yán)重影響了國有企業(yè)的改革和發(fā)展。本文將結(jié)合國有企業(yè)自身的特點(diǎn)，對新形式下如何加強(qiáng)和完善國有企業(yè)內(nèi)部控制進(jìn)行分析和探討，并提出完善企業(yè)內(nèi)部控制的措施。這對于推進(jìn)國有企業(yè)體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，提升國有企業(yè)的競爭力、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，切實(shí)增強(qiáng)國有企業(yè)的主導(dǎo)地位，都具有重要意義。

一、國有企業(yè)的特點(diǎn)

（一）資金來源

國有企業(yè)是指企業(yè)資本金全部或主要由國家出資，由國家授權(quán)本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)，依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的組織。國有企業(yè)核算納入國家財(cái)政預(yù)算，有專門的《國有企業(yè)法》依法管理，收入歸國家所有，由國家立法部門實(shí)行監(jiān)督的企業(yè)，是屬于由國家直接控制和經(jīng)營的企業(yè)。國有企業(yè)由國家直接出資控股，國家股權(quán)部分的收益納入財(cái)政預(yù)算，而企業(yè)本身則委托民間機(jī)構(gòu)或職業(yè)經(jīng)理人管理，受各種民法的制約。

（二）管理隸屬

經(jīng)過改革開放和國有經(jīng)濟(jì)體制改革，在擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的背景下，國有企業(yè)經(jīng)營原則上不再直接由國家或者政府決策，而是由各級政府委托派出的管理層決策。國家有關(guān)主管機(jī)關(guān)或其授權(quán)部門進(jìn)行監(jiān)督，國家還委派國家工作人員進(jìn)駐企業(yè)指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，分擔(dān)一定的國有管理職能，但不同于國家機(jī)關(guān)以專司某種政府管理為本職。

（三）人員安排

在國有企業(yè)里，公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員和經(jīng)理等主要經(jīng)營管理者基本上是各級政府委派的。國有企業(yè)的經(jīng)營管理者在本質(zhì)上是國家的工作人員，他們的收入是用企業(yè)的成果來衡量勞動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量，也是按勞分配的一種形式。對國企管理層監(jiān)管、考核、評價(jià)、薪酬和激勵(lì)的考核要看其是否完成經(jīng)濟(jì)效益任務(wù)、是否能維護(hù)全局利益、是否有損害人民利益的行為等。可見，國企改革要求政企分開，建立現(xiàn)代公司制度，但國有企業(yè)的經(jīng)營管理者幾乎是政府的代言人，在很大程度上受制于政府。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

（一）企業(yè)的內(nèi)部人控制問題嚴(yán)重

一些國有企業(yè)管理人員利用其對企業(yè)的控制權(quán)，肆意揮霍和侵吞國有資產(chǎn)，造成比較嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題。內(nèi)部人持有多數(shù)或相當(dāng)大的股權(quán)。在企業(yè)的重大戰(zhàn)略決策中，內(nèi)部人為了自身利益會(huì)造成企業(yè)信息披露不規(guī)范、過度投資或消費(fèi)等，影響國有資產(chǎn)運(yùn)作效率及中小股東利益。從目前內(nèi)部控制的建設(shè)與執(zhí)行效果來看，大多數(shù)企業(yè)都制定了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但內(nèi)部控制對管理人員幾乎沒有約束力。內(nèi)部控制有章不循、有制度不依，已經(jīng)喪失了它的權(quán)威性和應(yīng)發(fā)揮的作用。

（二）內(nèi)部控制機(jī)制不健全，執(zhí)行乏力

國有企業(yè)內(nèi)部控制缺乏內(nèi)部制衡機(jī)制，部分國有企業(yè)雖然建立了內(nèi)部控制制度，但內(nèi)部控制的執(zhí)行難以順利進(jìn)行。我國許多企業(yè)雖然設(shè)置了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，聘任了總經(jīng)理，但以董事會(huì)為中心的內(nèi)部控制機(jī)制并未建立完善。董事會(huì)在企業(yè)管理中的作用出現(xiàn)兩個(gè)極端。一是董事會(huì)缺乏獨(dú)立性，從人員配置上未割斷董事與經(jīng)理層的聯(lián)系，董事會(huì)人員兼任經(jīng)理層的職位，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)不分離。二是董事會(huì)難以對經(jīng)理層形成有效控制，對于經(jīng)理層的監(jiān)督不到位。公司經(jīng)理層獨(dú)攬大權(quán)，沒有機(jī)構(gòu)能夠約束其日常行為以維護(hù)股東和其他利益團(tuán)體的利益。許多國有企業(yè)為追求辦事效率往往先繞過內(nèi)部控制的執(zhí)行程序，在事后人為制造手續(xù)使其合乎內(nèi)部控制制度的要求。

（三）內(nèi)部控制缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識

內(nèi)部控制缺乏風(fēng)險(xiǎn)因素意識主要表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)識別點(diǎn)單一，不全面。目前企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識別主要是以財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理為主，缺乏對產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn)制造、市場營銷、售后服務(wù)、項(xiàng)目投資、政策等風(fēng)險(xiǎn)的識別，企業(yè)沒有積極進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理工作，沒有專職人員進(jìn)行企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)主體不明確，各個(gè)部門或者崗位間相互推卸責(zé)任，使其風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏約束、企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)缺乏持續(xù)性和前瞻性，風(fēng)險(xiǎn)管理決策以眼前利益為基礎(chǔ)。在戰(zhàn)略方面，企業(yè)往往過于冒險(xiǎn)，因不懂科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估的意義與技能，造成了我國企業(yè)往往承擔(dān)了不該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，而同時(shí)又把本應(yīng)該抓住的機(jī)會(huì)當(dāng)成風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)營方面，決策主觀隨意、缺乏科學(xué)性，存在經(jīng)營理念上的短期行為。

（四）缺乏有效的監(jiān)督控制機(jī)制

在監(jiān)督方面，國有企業(yè)尚未形成有效的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。企業(yè)內(nèi)部沒有設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督部門。國有企業(yè)內(nèi)部控制監(jiān)督工作主要是由內(nèi)部審計(jì)部門來完成，而很多企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)隸屬于財(cái)務(wù)部門，與財(cái)務(wù)部門同屬管理。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督在形式上就缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。另外，在內(nèi)審的職能上，很多企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作僅僅是審核會(huì)計(jì)賬目，在內(nèi)部稽查、評價(jià)內(nèi)部控制制度是否完善和企業(yè)內(nèi)各組織機(jī)構(gòu)執(zhí)行指定職能的效率等方面，對社會(huì)監(jiān)督關(guān)注不夠。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制問題的原因分析

（一）股權(quán)高度集中

在我國國有企業(yè)中，股權(quán)主要集中于代表國家出資的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人中。在企業(yè)法人中有很大一部分也是政府的企業(yè)法人，其他法人單位在企業(yè)中所占有的股份非常少。由于國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，政企不分，股東大會(huì)已經(jīng)成為國有股股東會(huì)議或國有股控制下的股東擴(kuò)大會(huì)議。國有股股東又普遍在國有企業(yè)治理層中交叉任職，造成股東大會(huì)形同虛設(shè)，根本沒有發(fā)揮對董事會(huì)的監(jiān)督作用。董事會(huì)的決議只是政府委派的管理者等“內(nèi)部人”的決議。這種過于集中的股權(quán)容易導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，經(jīng)理層的決策會(huì)出現(xiàn)短視行為，經(jīng)理層為達(dá)到董事會(huì)下達(dá)的經(jīng)營指標(biāo)，不惜有損公司的長遠(yuǎn)利益和小股東的利益。

（二）公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善

公司治理結(jié)構(gòu)是整個(gè)企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的基礎(chǔ)，直接影響企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)、實(shí)施效果及內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)經(jīng)理層的代理人收入與企業(yè)的經(jīng)營成果不匹配時(shí)，他們就沒建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制。經(jīng)理層更樂于以擁有的權(quán)力為自己謀利。國有企業(yè)除實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤最大化的目標(biāo)外，還要承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，不能單純用企業(yè)的經(jīng)營狀況來衡量企業(yè)的經(jīng)營效果。因此，經(jīng)營者可以更容易推卸虧損、破產(chǎn)責(zé)任，沒有壓力建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制。監(jiān)事會(huì)功能有限，難以對董事會(huì)和經(jīng)理層形成有效監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)無權(quán)參與和否決董事會(huì)與經(jīng)理班子的決策，使監(jiān)事會(huì)實(shí)際上只是一個(gè)受到董事會(huì)控制的議事機(jī)構(gòu)。

（三）管理層對內(nèi)部控制理解存在偏差

國有企業(yè)缺少風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。雖然在有效資本市場的條件下，風(fēng)險(xiǎn)和收益是對等的。低風(fēng)險(xiǎn)低收益，高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)。但是從內(nèi)部控制的角度看，企業(yè)應(yīng)在認(rèn)知和分析風(fēng)險(xiǎn)后，采取積極、創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，把風(fēng)險(xiǎn)控制在企業(yè)可接受的范圍內(nèi)。但是一些公司為了追求高收益，過度冒險(xiǎn)，將負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)和破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)交由股東承擔(dān)，致使風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)加大，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，最終導(dǎo)致公司和股東的利益受到損害。

（四）企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系不全

我國內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)一般由管理層領(lǐng)導(dǎo)且與其他部門平行，因此獨(dú)立性較差。內(nèi)審人員專業(yè)素質(zhì)不高，企業(yè)內(nèi)審制度不健全，業(yè)務(wù)不規(guī)范。這些問題使內(nèi)審部門作用無法發(fā)揮，形同虛設(shè)。許多企業(yè)對審計(jì)的獨(dú)立監(jiān)督、公正只能未予以充分重視，審計(jì)制度未能規(guī)范化。

四、改善企業(yè)內(nèi)部控制的對策

（一）推動(dòng)國有企業(yè)建立以股權(quán)多元化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代企業(yè)制度

深化國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度，形成以股權(quán)多元化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代企業(yè)制度。在實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化過程中注意投資主體的構(gòu)成。投資主體法人要盡可能包括外資、有國企法人、民營企業(yè)法人等。小股東受持股比例和自身實(shí)力的限制，在參與公司管理和行使表決權(quán)是處于劣勢地位，極易被邊緣化。當(dāng)一個(gè)企業(yè)的股權(quán)大量集中于大股東手中時(shí)，就可能出現(xiàn)經(jīng)理人員無人監(jiān)管和制約，形成“內(nèi)部人控制”，影響公司治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)作。因此，法人持股也應(yīng)該避免單一性，堅(jiān)持多角化原則。

（二）完善法人治理結(jié)構(gòu)

企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和企業(yè)章程，建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)和議事規(guī)則，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限，形成科學(xué)有效的職責(zé)分工和制衡機(jī)制。董事會(huì)是企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的核心，應(yīng)完善董事會(huì)決策機(jī)制，使董事會(huì)在內(nèi)部控制體系中獨(dú)立發(fā)揮其關(guān)鍵性作用。董事會(huì)尤其應(yīng)從多方面加強(qiáng)對子公司經(jīng)理層的管理，比如建立集中的資金管理體系。資金集中管理將日益成為企業(yè)集團(tuán)資金管理的發(fā)展方向。在集中的資金管理體系下集團(tuán)公司可以及時(shí)了解子公司資金變動(dòng)等情況，是對子公司的資金運(yùn)作行之有效的監(jiān)控手段。

（三）樹立企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理理念

讓企業(yè)所有員工了解企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理理念，樹立風(fēng)險(xiǎn)意思有利于提高員工有效管理和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。這一理念還會(huì)影響企業(yè)處理風(fēng)險(xiǎn)的方式，企業(yè)應(yīng)將其風(fēng)險(xiǎn)管理理念灌輸給每一位企業(yè)的員工。更重要的是，管理者不應(yīng)僅僅是在紙面上強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理理念，還應(yīng)在每天的行動(dòng)中貫徹執(zhí)行。制定風(fēng)險(xiǎn)識別和應(yīng)對機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)識別是指企業(yè)運(yùn)用一定的方法系統(tǒng)地、連續(xù)地認(rèn)識所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)全面分析企業(yè)的業(yè)務(wù)流程和企業(yè)的組織機(jī)構(gòu)圖，從縱向和橫向角度找到企業(yè)各方面的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)識別并不是靜止的，而是貫穿于一個(gè)主體的各種活動(dòng)的持續(xù)的或反復(fù)的業(yè)務(wù)中，風(fēng)險(xiǎn)識別方法和風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)要隨業(yè)務(wù)的發(fā)展而不斷更新。企業(yè)通常用定量分析和定性分析相結(jié)合的方法分析企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立、健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

國有企業(yè)需要通過內(nèi)部審計(jì)制度加強(qiáng)對企業(yè)內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)建立一個(gè)相對獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立地行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。企業(yè)還要結(jié)合自身實(shí)際情況，建立一套完整的內(nèi)部審計(jì)制度，規(guī)范內(nèi)部審計(jì)工作的全過程。內(nèi)部審計(jì)工作不僅僅是審核會(huì)計(jì)賬目，還要覆蓋企業(yè)所有的經(jīng)營業(yè)務(wù)，對重要的業(yè)務(wù)崗位實(shí)行定期審計(jì)與不定期抽查相結(jié)合的稽核方式。正確理解內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督與企業(yè)經(jīng)營管理的關(guān)系和內(nèi)部審計(jì)的必要性，提高內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督在管理活動(dòng)中的重要地位。

五、結(jié)論

隨著國有企業(yè)改革的深入、產(chǎn)權(quán)的不斷多元化、資本市場的日益完善，企業(yè)應(yīng)通過優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、改進(jìn)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、健全內(nèi)部審計(jì)制度、轉(zhuǎn)變用人機(jī)制、建立有效的激勵(lì)運(yùn)行模式等措施改變落后的內(nèi)部控制體制，建立現(xiàn)代化、科學(xué)化的內(nèi)部控制管理，建設(shè)具有中國社會(huì)主義特色適合我國國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度。應(yīng)當(dāng)指出的是，內(nèi)部控制的建設(shè)是一項(xiàng)長期而艱巨的工作，需要隨企業(yè)的改革而不斷變革和創(chuàng)新。內(nèi)部控制也不是單靠企業(yè)自身的努力就可以達(dá)到的，需要國家、社會(huì)各方面創(chuàng)造一種重視、開發(fā)和研究內(nèi)部控制的宏觀環(huán)境。

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