中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作的實(shí)踐與思考

摘 要：中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作是轉(zhuǎn)變政府管理職能，健全學(xué)校督導(dǎo)制度，促進(jìn)學(xué)校實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的重要舉措。文章簡(jiǎn)述工作制度創(chuàng)新、督學(xué)選聘與管理、督導(dǎo)重點(diǎn)、結(jié)果應(yīng)用、工作保障等五方面主要做法，分析在制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)改革、經(jīng)費(fèi)保障和電話(huà)接訪等方面存在的問(wèn)題，提出完善制度設(shè)計(jì)、建立獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、按項(xiàng)目給付和建立督學(xué)電話(huà)接轉(zhuǎn)平臺(tái)等建議。

關(guān)鍵詞：掛牌督導(dǎo) 做法 問(wèn)題 建議

為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府管理職能、加強(qiáng)對(duì)學(xué)校監(jiān)督指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決學(xué)校改革發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，推動(dòng)學(xué)校端正辦學(xué)思想，規(guī)范辦學(xué)行為，實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展。2014年1月，廈門(mén)市全面啟動(dòng)中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作。

一、主要做法

（一）制定工作方案，創(chuàng)新工作制度

市教育行政部門(mén)多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，組織學(xué)習(xí)相關(guān)文件，研究部署掛牌督導(dǎo)工作，及時(shí)下發(fā)《廈門(mén)市教育局關(guān)于印發(fā)廈門(mén)市中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)實(shí)施方案（試行）》的通知》（廈教辦〔2013〕52號(hào)）。各區(qū)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施意見(jiàn)，建立工作機(jī)制，創(chuàng)新工作制度。海滄區(qū)實(shí)行責(zé)任督學(xué)掛牌AB角，試行交叉督導(dǎo)；設(shè)立接訪處和網(wǎng)上舉報(bào)投訴、在線接訪等欄目，實(shí)行責(zé)任督學(xué)接待日制度；建立接訪答復(fù)單制度。湖里區(qū)實(shí)行責(zé)任督學(xué)掛牌值班制度。同安區(qū)組織責(zé)任督學(xué)參與責(zé)任學(xué)校綜合督導(dǎo)評(píng)估等等。截止至2013年12月31日，廈門(mén)市責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)的中小學(xué)校384所，實(shí)現(xiàn)中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)的全覆蓋。

（二）嚴(yán)格督學(xué)選聘，做好督學(xué)管理

市、區(qū)教育督導(dǎo)部門(mén)嚴(yán)格督學(xué)選聘程序，做好督學(xué)管理工作。全市設(shè)置36個(gè)教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)，并從教育行政人員、教研人員、在職和近期退休的校長(zhǎng)、教師中遴選116名掛牌督導(dǎo)責(zé)任督學(xué)。集美區(qū)把教育行政部門(mén)和進(jìn)修學(xué)校符合條件的人員，通過(guò)雙向選擇聘為兼職責(zé)任督學(xué)。海滄區(qū)制作督學(xué)胸牌，一人一號(hào)，實(shí)施持證上崗注冊(cè)管理；要求督學(xué)進(jìn)校園，力求做到“三進(jìn)三聯(lián)三化解”；并將是否嚴(yán)格執(zhí)行不接受宴請(qǐng)規(guī)定等三項(xiàng)要求，納入督學(xué)考核“一票否決”項(xiàng)目。市教育督導(dǎo)室舉辦全市責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作培訓(xùn)會(huì)，特邀上海市教育督導(dǎo)專(zhuān)家開(kāi)設(shè)專(zhuān)題講座，為每一位責(zé)任督學(xué)購(gòu)買(mǎi)《學(xué)校教育督導(dǎo)案例100篇》等書(shū)籍。湖里區(qū)先后組織七場(chǎng)次的責(zé)任督學(xué)培訓(xùn)活動(dòng)和兩次工作交流會(huì)。翔安區(qū)還組織責(zé)任督學(xué)到北京師范大學(xué)參加高級(jí)研修班培訓(xùn)。通過(guò)崗前培訓(xùn)和專(zhuān)題培訓(xùn)，責(zé)任督學(xué)學(xué)習(xí)了相關(guān)政策、法律、法規(guī)和學(xué)校行政管理與評(píng)價(jià)、教育教學(xué)管理與評(píng)價(jià)、教育科研管理與評(píng)價(jià)、后勤管理與評(píng)價(jià)等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

（三）突出督導(dǎo)重點(diǎn)，提高督導(dǎo)實(shí)效

各區(qū)結(jié)合實(shí)際調(diào)整督導(dǎo)重點(diǎn)，進(jìn)一步提高責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作的針對(duì)性和實(shí)效性。思明區(qū)結(jié)合《廈門(mén)市人民政府教育督導(dǎo)關(guān)于對(duì)思明區(qū)十所初中學(xué)校規(guī)范辦學(xué)行為情況經(jīng)常性督導(dǎo)結(jié)果的通報(bào)》（廈府教督〔2014〕2號(hào)），重點(diǎn)檢查中小學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范、“減負(fù)”規(guī)定及有關(guān)教育法規(guī)落實(shí)情況，并組織責(zé)任督學(xué)開(kāi)展收費(fèi)管理專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)和民辦義務(wù)教育學(xué)校的定級(jí)評(píng)估。湖里區(qū)組織責(zé)任督學(xué)參與義務(wù)教育均衡發(fā)展迎檢等專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)工作。集美區(qū)將規(guī)范辦學(xué)與課程開(kāi)設(shè)、體育與藝術(shù)工作、學(xué)生課間與生活習(xí)慣、學(xué)生學(xué)習(xí)習(xí)慣等四項(xiàng)指標(biāo)納入責(zé)任督學(xué)經(jīng)常性督導(dǎo)的內(nèi)容。海滄區(qū)圍繞學(xué)校安全等內(nèi)容組織實(shí)施八輪的統(tǒng)一主題的掛牌督導(dǎo)活動(dòng)。

（四）強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，提升督導(dǎo)權(quán)威

市教育督導(dǎo)部門(mén)將責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)納入 “對(duì)縣督導(dǎo)”等綜合督政C級(jí)指標(biāo)“督導(dǎo)工作”內(nèi)容。各區(qū)重視督導(dǎo)結(jié)果的應(yīng)用，將責(zé)任督學(xué)的督導(dǎo)結(jié)果作為對(duì)學(xué)校綜合評(píng)價(jià)、主要負(fù)責(zé)人考評(píng)問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。集美區(qū)將責(zé)任督學(xué)經(jīng)常性督導(dǎo)情況，直接計(jì)分納入每年對(duì)每所中小學(xué)的素質(zhì)教育評(píng)估，作為學(xué)校年度考核、校長(zhǎng)獎(jiǎng)勵(lì)和評(píng)選表彰各類(lèi)先進(jìn)單位的主要依據(jù)和校長(zhǎng)任免、提拔的重要依據(jù)。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，落實(shí)工作保障

市教育督導(dǎo)部門(mén)對(duì)各區(qū)中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)。各區(qū)均能依據(jù)市教育局、市財(cái)政局印發(fā)《關(guān)于教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理的通知》（廈教財(cái)〔2014〕19號(hào)），編制10-25萬(wàn)元的教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)和責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)和責(zé)任督學(xué)提供必要的辦公、交通、通訊等工作條件和安全保障。對(duì)退休的責(zé)任督學(xué)參加經(jīng)常性督導(dǎo)，每學(xué)期兩次，每次發(fā)放勞務(wù)費(fèi)200元；參加專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)或綜合性督導(dǎo)則根據(jù)工作時(shí)間參照經(jīng)常性督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放勞務(wù)費(fèi)。對(duì)退休的掛牌督學(xué)每所學(xué)校實(shí)施經(jīng)常性督導(dǎo)每月至少1次，每月每校發(fā)放勞務(wù)費(fèi)400元。各中小學(xué)校為責(zé)任督學(xué)提供必要的辦公條件，按督導(dǎo)要求提供有關(guān)資料備查，并指派一名學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)作為責(zé)任督學(xué)聯(lián)絡(luò)員配合責(zé)任督學(xué)開(kāi)展工作。

二、存在問(wèn)題

（一）制度設(shè)計(jì)存在沖突。“教育行政監(jiān)督是指有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)教育行政主體在教育行政過(guò)程中是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)?！盵1]黨的十八大強(qiáng)調(diào)：要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。國(guó)務(wù)院頒布《教育督導(dǎo)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）和成立國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)，是推進(jìn)教育行政體制改革，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的重要舉措。而《國(guó)務(wù)院督導(dǎo)委員會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)〈中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法〉的通知》（國(guó)教督辦〔2013〕2號(hào)）第二條之規(guī)定：責(zé)任督學(xué)主要從在職和退休的校長(zhǎng)、教師、教研人員和行政人員中遴選。在職的兼職責(zé)任督學(xué)在一崗雙責(zé)履職過(guò)程中，必然存在既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員的問(wèn)題；是制度設(shè)計(jì)的一種倒退。

（二）機(jī)構(gòu)依附性明顯，督導(dǎo)效果有限。目前，各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)基本上都是同級(jí)教育行政部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，只不過(guò)是少數(shù)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的級(jí)別高于其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)半級(jí)而已。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主體性的缺失導(dǎo)致教育督導(dǎo)制度與時(shí)代的教育管理現(xiàn)實(shí)疏離。其內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)決定了它不具有法定的強(qiáng)制力，既沒(méi)有人、財(cái)、物的支配權(quán)，又無(wú)行政處罰權(quán)，僅有建議權(quán)，督導(dǎo)工作在實(shí)際實(shí)施中效能縮水。[2]這就是一些學(xué)校對(duì)督導(dǎo)檢查出的問(wèn)題總是整改不力的根本原因。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程極大地影響責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作的有效推進(jìn)。

（三）在職的兼職督學(xué)工作補(bǔ)貼無(wú)法落實(shí)。兼職督學(xué)多為教育行政人員、教研人員、在職的校長(zhǎng)、教師，在完成本職工作的同時(shí)，還要經(jīng)常下校督導(dǎo)，增加大量的工作量。督學(xué)下校頻繁，同時(shí)許多學(xué)校地處偏遠(yuǎn)。集美區(qū)專(zhuān)職責(zé)任督學(xué)每人每學(xué)期下校至少50次。同安區(qū)學(xué)校距離縣城最遠(yuǎn)達(dá)35公里。翔安區(qū)還有許多學(xué)校不通公交車(chē)。目前在職的兼職督學(xué)均無(wú)工作補(bǔ)貼或交通補(bǔ)貼。因此，在職的兼職督學(xué)多做事，還要多付出，多擔(dān)責(zé)，責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不統(tǒng)一，不利于掛牌督導(dǎo)工作的可持續(xù)、健康發(fā)展。

（四）電話(huà)接訪問(wèn)題。目前責(zé)任督學(xué)對(duì)外公布的聯(lián)系電話(huà)大多為辦公固定電話(huà)，可能存在漏接和教育督導(dǎo)部門(mén)難于監(jiān)控的問(wèn)題。

三、建議

（一）健全法律法規(guī)體系，完善制度設(shè)計(jì)。《條例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著教育行政監(jiān)督法制化進(jìn)程的開(kāi)始。各省、市、自治區(qū)及具有地方立法權(quán)相關(guān)地市應(yīng)將落實(shí)《條例》要求與學(xué)習(xí)貫徹十八大精神有機(jī)結(jié)合起來(lái)，與貫徹落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》結(jié)合起來(lái)，著手修訂地方教育督導(dǎo)條例。同時(shí)，我們應(yīng)盡快完善教育督導(dǎo)方面的法律法規(guī)，適時(shí)推進(jìn)《教育監(jiān)督法》《行政監(jiān)督程序法》等立法工作；進(jìn)一步完善教育監(jiān)督的機(jī)制、體制，明確教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職權(quán)、人事管理和執(zhí)法規(guī)范等等。這樣，責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作的制度設(shè)計(jì)才有法可依，實(shí)現(xiàn)責(zé)任督學(xué)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，不斷提高責(zé)任督學(xué)的專(zhuān)業(yè)化水平。

（二）建立獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。任何權(quán)力制約機(jī)制的有效運(yùn)行都毫無(wú)例外地取決于其地位的獨(dú)立，獨(dú)立性是行政監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求。[3]從法律對(duì)教育督導(dǎo)的規(guī)定看，教育督導(dǎo)的權(quán)力來(lái)源明晰。《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)評(píng)估制度?！边@部特別行政法以法律規(guī)范的形式確定了教育督導(dǎo)的在教育行政中的法律地位?！皣?guó)務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能?！盵4]各地應(yīng)建立相應(yīng)的督導(dǎo)委員會(huì)和教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。明確各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是人民政府的所屬部門(mén)，是政府監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、評(píng)估教育工作的實(shí)施機(jī)構(gòu)。明確各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)由同級(jí)人民政府首長(zhǎng)直接授權(quán)，受政府首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)教育督導(dǎo)部門(mén)的指導(dǎo)，把教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)從教育行政部門(mén)中剝離出來(lái)。明確各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)經(jīng)政府首長(zhǎng)同意，可以直接向督導(dǎo)評(píng)估對(duì)象下發(fā)整改通知書(shū)，有權(quán)向社會(huì)發(fā)布教育督導(dǎo)評(píng)估公報(bào)。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)布的綜合性的教育督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為被督導(dǎo)單位及其主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核、責(zé)任追究和評(píng)優(yōu)、評(píng)模、職稱(chēng)職務(wù)晉升的重要依據(jù)。[5]只有教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立行使職權(quán)，才能有力地保障責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作的順利開(kāi)展。

（三）按項(xiàng)目給付，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障。中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作可參照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的有關(guān)規(guī)定，以購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)的項(xiàng)目給付相關(guān)費(fèi)用；或修訂教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理的相關(guān)規(guī)定，增加在職的兼職督學(xué)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（四）建立督學(xué)電話(huà)接轉(zhuǎn)平臺(tái)。責(zé)任督學(xué)的接訪電話(huà)可采用“400——”轉(zhuǎn)分機(jī)的形式，直接轉(zhuǎn)接到責(zé)任督學(xué)手機(jī)，如果責(zé)任督學(xué)沒(méi)有及時(shí)接聽(tīng)，電話(huà)會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)到督導(dǎo)辦公室。這樣，既便于責(zé)任督學(xué)及時(shí)接聽(tīng)電話(huà)，又利于教育督導(dǎo)部門(mén)的監(jiān)督與管理。

注釋?zhuān)?/p>

[1]魏建新.李帥軍.教育行政法治化初論[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2001.（2）

[2]譚曙光.教育督導(dǎo)制度的現(xiàn)狀與瞻望[J].當(dāng)代教育論壇.2011 年第12 期（綜合研究）

[3]沈亞平.關(guān)于行政監(jiān)督的理論分析[J].天津社會(huì)科學(xué)，1998.（2）.

[4]教育督導(dǎo)條例.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令.第624號(hào).2012年9月9日

[5]肖小華.關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置中的問(wèn)題及對(duì)策[J].大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào).2009年第01期