民主與官僚制

美國(guó)塔夫茨大學(xué)著名的憲法學(xué)者邁克爾·格萊農(nóng)新出了一本《國(guó)家安全與雙重政府》，論述了一個(gè)令他吃驚的發(fā)現(xiàn)，即美國(guó)經(jīng)民主選舉而產(chǎn)生的政務(wù)官員，與不經(jīng)選舉產(chǎn)生的事務(wù)官員之間，有一種對(duì)抗性關(guān)系。在這種對(duì)抗關(guān)系當(dāng)中，政務(wù)官員往往會(huì)被事務(wù)官員所構(gòu)成的官僚體系所綁架，于是民主制度便會(huì)陷入困境。

他的主要證據(jù)是，布什與奧巴馬這兩位分屬不同黨派的總統(tǒng)，就美國(guó)的國(guó)家安全層面而言，盡管在施政綱領(lǐng)的表述上差異甚大，但實(shí)際運(yùn)作的美國(guó)國(guó)家安全政策并沒有多大區(qū)別。這是因?yàn)閮晌蛔鳛檎?wù)官的總統(tǒng)都受制于國(guó)家安全方面由事務(wù)官組成的官僚體系，政務(wù)官缺乏必要的知識(shí)，從而無(wú)法自主地制定政策。

此書實(shí)際討論了君主/政務(wù)官與官僚/事務(wù)官之間恒在的對(duì)抗關(guān)系這樣一種政治社會(huì)學(xué)事實(shí)。進(jìn)一步的分析可以告訴我們，帝國(guó)/大國(guó)的統(tǒng)治，必然會(huì)涉及到大規(guī)模官僚體系的建構(gòu)，否則便無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)治;而只要有了官僚體系，則必然會(huì)有它與君主之間的對(duì)抗性關(guān)系——就現(xiàn)代而言，擁有主權(quán)的人民便是君主，政務(wù)官受人民這個(gè)君主的委托，來(lái)執(zhí)行人民的意志。

官僚體系必須常例化、將行政行為抽象化，否則不成其為官僚體系，這會(huì)對(duì)君主的任性意志構(gòu)成客觀約束;官僚體系也會(huì)有自主利益，它會(huì)利用前述的約束力，而行官僚們的利己之實(shí)。官僚體系常例化的一面，帶來(lái)了國(guó)家統(tǒng)治的穩(wěn)定，但抑制了國(guó)家的政治想象力;后一種利己行為，則蘊(yùn)含著國(guó)家之腐壞的根基。這兩個(gè)問(wèn)題都需要靠君主來(lái)平衡。于是，君主與官僚之間，就天然地有一種相互依存卻又對(duì)抗的關(guān)系，這出于基本人性，是歷史的常態(tài)。

美國(guó)自然也不能避免這樣的問(wèn)題。歷史上的帝國(guó)往往會(huì)因?yàn)檫@種對(duì)抗關(guān)系逐漸超越依存關(guān)系，而最終傾覆;格萊農(nóng)教授所擔(dān)心的美國(guó)民主的失敗就在于此。但他未深論的是，美國(guó)有另一種機(jī)制來(lái)克服這一問(wèn)題，從而有著強(qiáng)大的自我糾錯(cuò)能力。

美國(guó)的地方自治傳統(tǒng)，使得國(guó)家安全方面的官僚體系對(duì)民間的滲透與控制，會(huì)遭遇自治地方的強(qiáng)大約束;美國(guó)的清教立國(guó)精神，使得美國(guó)人民在對(duì)外方面，自視為一個(gè)共契團(tuán)體，充滿了優(yōu)越感與使命感（美國(guó)國(guó)家安全的對(duì)外方面也正借力于此），對(duì)內(nèi)則將政府視作一個(gè)需要時(shí)刻監(jiān)視的對(duì)象，防止它凌駕于作為個(gè)體的道德主體之上，否則便會(huì)令美國(guó)失去履行對(duì)外道德使命的資格。

在這種理念下，日常政治中，對(duì)政府的監(jiān)視止于媒體批評(píng)，這種批評(píng)多半對(duì)準(zhǔn)民選官員，于是官僚體系就隱在不為人注意的角落，政務(wù)官受到左右夾擊。一旦進(jìn)入到（準(zhǔn)）非常政治，則公民會(huì)起來(lái)反抗政府，以凈化清教共契團(tuán)體的精神，越戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)激烈的反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)即是如此。反戰(zhàn)者們認(rèn)為，自詡為自由世界領(lǐng)袖的美國(guó)，在越南的所作所為令國(guó)人不齒，這使得美國(guó)不再有資格到海外指手畫腳。

在這種情況下，日常政治中民選君主與官僚體系的日漸失衡，會(huì)因?yàn)檎嬲鳎ㄈ嗣瘢┑某鰣?chǎng)而獲得校正，國(guó)家于是重獲活力。越戰(zhàn)之后，美國(guó)生機(jī)大現(xiàn)，即是例證。

美國(guó)的政治運(yùn)作邏輯當(dāng)中的這種自我校正能力——通過(guò)有自治能力的人民以某種方式的出場(chǎng)——會(huì)周期性地釋放，每一次釋放都使美國(guó)重獲生機(jī)。于是，對(duì)現(xiàn)體制的批判，就構(gòu)成美國(guó)現(xiàn)體制的一部分，或者說(shuō)，這個(gè)體制本身包含著自我批判，從而能自我糾錯(cuò)。由于人性的弱點(diǎn)，美國(guó)的體制絕不保證不犯錯(cuò)，但它保證著某種通過(guò)自我批判而實(shí)現(xiàn)的自我糾錯(cuò)能力。比較近的案例就是斯諾登，以及近日美國(guó)街頭頻現(xiàn)的對(duì)于警察濫施暴力的抗議活動(dòng)。

于是我們可以說(shuō)，格萊農(nóng)教授所憂慮的問(wèn)題，其根源并非因?yàn)槊裰鳎且驗(yàn)槿诵缘娜觞c(diǎn)。更進(jìn)一步，正因?yàn)槿诵缘娜觞c(diǎn)，才尤其需要基于自治的民主。民主并不能克服人性的弱點(diǎn)，從而也不能阻止格萊農(nóng)教授所慮問(wèn)題的出現(xiàn);但只有基于自治的民主，才能阻止這種問(wèn)題走向徹底的失衡，以致走向秩序完全的崩塌，乃至通過(guò)血與火才能重建，甚至重建的秩序還要經(jīng)受那種再崩塌的命運(yùn)循環(huán)。

只有基于自治的民主，才能引領(lǐng)現(xiàn)代世界走出這種命運(yùn)循環(huán)，讓脆弱的、充滿弱點(diǎn)的人性，獲得必要的尊嚴(yán)。反對(duì)這一點(diǎn)的人，在秩序失衡之后的血與火當(dāng)中，將首先成為祭品！

作者為外交學(xué)院副教授