養(yǎng)老“雙軌”改革如何成功

經(jīng)過(guò)多年醞釀，養(yǎng)老“雙軌制”改革的靴子落下了一只。

12月23日，國(guó)務(wù)院副總理馬凱向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況時(shí)透露，人社部等部門(mén)已擬訂了養(yǎng)老并軌改革方案，并由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)。

然而這份經(jīng)過(guò)最高層首肯的改革方案，至今未有更多細(xì)節(jié)披露，目前僅可知大體要點(diǎn)， 即“一個(gè)統(tǒng)一”和“五個(gè)同步”。

“一個(gè)統(tǒng)一”是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;“五個(gè)同步”是指機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施。

這一改革思路并不出人意料，此前社保學(xué)者提供的改革建議即包含核心要點(diǎn)：通過(guò)建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以化解社會(huì)矛盾，引入職業(yè)年金和完善工資制度，則意在減少改革阻力。

機(jī)關(guān)事業(yè)同步推進(jìn)

雙軌制一直被視為養(yǎng)老制度的最大不公。

中國(guó)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的5000萬(wàn)職工不進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由財(cái)政直接發(fā)放退休金。2012年全國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金平均1900元，而同期機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金是其2倍到3倍。

根據(jù)2006年原人事部、財(cái)政部印發(fā)的通知，公務(wù)員和事業(yè)單位退休人員皆按照在職工資職務(wù)工資（崗位工資）和級(jí)別工資（薪級(jí)工資）之和的一定比例計(jì)發(fā)。工作年限滿35年的按90%計(jì)發(fā);工作年限滿30年不滿35年的，按85%計(jì)發(fā);工作年限滿20年不滿30年的，按80%計(jì)發(fā)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金占其退休前工資的比例一路下滑，從最初的58%已滑至如今的45%。雙軌間的鴻溝日益擴(kuò)大。

同時(shí)，用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金支出仍在不斷增加，根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2013年全國(guó)“行政事業(yè)單位離退休”支出為3208.43億。而在2014年1-7月，行政事業(yè)單位離退休支出2172.9億元，按此估算，2014年全國(guó)行政事業(yè)單位退休金為4000億左右。

相比于公務(wù)員養(yǎng)老仍沿用舊制，事業(yè)單位改革提前上路，但卻未完成探路任務(wù)。

全國(guó)事業(yè)單位人員3000萬(wàn)人中，約1000萬(wàn)人仍由傳統(tǒng)財(cái)政供養(yǎng)，始終未曾繳費(fèi)。剩余約2000萬(wàn)人自上世紀(jì)90年代中期起陸續(xù)參加了社保制度改革，參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度，個(gè)人按照月工資8%開(kāi)始繳費(fèi)，進(jìn)入城職保養(yǎng)老基金。但這些人退休后，仍然按照在職工資的80%-90%的水平領(lǐng)取退休金。

這種只改前端、不改后端的方式，形成“多輸”局面。

對(duì)事業(yè)單位人員而言，每月繳納8%的費(fèi)用，意味著在職時(shí)收入的下降;而這部分事業(yè)單位人員只繳了少量的錢(qián)，卻按照城鎮(zhèn)職工的兩倍支取養(yǎng)老金，事實(shí)上造成了企業(yè)職工供養(yǎng)事業(yè)單位人員，進(jìn)一步損害了養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)平衡;對(duì)財(cái)政資金來(lái)說(shuō)，雖短期內(nèi)甩掉了事業(yè)單位退休金的支付“包袱”，但當(dāng)職養(yǎng)老基金收不抵支時(shí)，仍需動(dòng)用財(cái)政資金補(bǔ)足。

就某種意義上來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位養(yǎng)老改革不順，緣于公務(wù)員改革始終未被推上前臺(tái)，攀比心理之下，改革效果大打折扣。

2014年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《事業(yè)單位管理?xiàng)l例》正式將事業(yè)單位職工納入基本養(yǎng)老體系，外界一度擔(dān)心公務(wù)員將繼續(xù)享受特殊待遇。中國(guó)政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)研究中心教授胡繼曄認(rèn)為，這一疑慮如今已被打消，并傳遞出了積極的改革信號(hào)。

有學(xué)者認(rèn)為，如果決策者認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)制度是最優(yōu)選擇，卻把公務(wù)員排除在外，會(huì)讓人覺(jué)得缺乏說(shuō)服力。

職業(yè)年金能發(fā)揮作用嗎？

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革醞釀已久。2007年前后，就有各個(gè)部委組織多個(gè)課題和調(diào)研，希望打破養(yǎng)老“雙軌制”。新一屆政府就職以來(lái)，呼聲再起：機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。

在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率較低的現(xiàn)實(shí)下，建立職業(yè)年金制度、完善工資制度與打破“雙軌制”同步推進(jìn)有助于減輕改革的阻力。2011年，政府已出臺(tái)文件，將職業(yè)年金界定為“補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”，與之相對(duì)應(yīng)的則是企業(yè)年金。而且，按照現(xiàn)行稅收政策，職業(yè)年金和企業(yè)年金都享受4%的稅收優(yōu)惠。

公務(wù)員和事業(yè)單位職工的職業(yè)年金未來(lái)很可能會(huì)參照企業(yè)年金的模式管理，按照市場(chǎng)化的模式進(jìn)行運(yùn)作。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)助理鎖凌燕認(rèn)為，“年金擁有者未來(lái)增加數(shù)千萬(wàn)人，可能會(huì)在市場(chǎng)上掀起一波新的追逐。如何運(yùn)營(yíng)管理這筆資金，肯定要出一套方案。而且，盡管年金能夠享受稅收優(yōu)惠的部分只有4%，實(shí)際上也可以多繳，只是沒(méi)有稅收優(yōu)惠?！?/p>

職業(yè)年金是否能發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，卻尚待觀察。

國(guó)務(wù)院曾在2008年2月決定，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開(kāi)展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)，當(dāng)時(shí)便明確了“事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金并軌，建立職業(yè)年金彌補(bǔ)差額”的改革路徑。2011年7月，人社部發(fā)言人尹成基表示，人社部正在起草專項(xiàng)的職業(yè)年金辦法，作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)的配套政策，如今這一辦法仍未面世。

各試點(diǎn)省市普遍沒(méi)有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測(cè)和承諾，只籠統(tǒng)提到要建立職業(yè)年金，缺乏具體細(xì)節(jié)和彌補(bǔ)措施，參與試點(diǎn)者“人人自危”，消極回應(yīng)，最終致使改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢。

鎖凌燕還提出，待遇調(diào)整機(jī)制和計(jì)發(fā)辦法改革在這一當(dāng)口非常重要，在公務(wù)員和事業(yè)單位職工養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌改革中不容忽視。

“過(guò)去十年，每年都有一個(gè)待遇調(diào)整的文件，基本都是上調(diào)10%。盡管有調(diào)整動(dòng)作，但沒(méi)有將待遇調(diào)整制度化，缺乏一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。待遇調(diào)整應(yīng)該找到參照系，或者參照通貨膨脹指數(shù)，或者參照工資調(diào)整等。如果沒(méi)有成熟的調(diào)整機(jī)制，就像是一種臨時(shí)決策。持續(xù)大幅度的臨時(shí)性待遇調(diào)整，并不一定是好事。”鎖凌燕認(rèn)為。

計(jì)發(fā)辦法也存在類似的問(wèn)題。過(guò)去，個(gè)人賬戶的余額除以一個(gè)計(jì)發(fā)系數(shù)，即等于退休者每月領(lǐng)取的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。

“個(gè)人賬戶的計(jì)發(fā)月最初設(shè)定為120個(gè)月，后來(lái)調(diào)整為139個(gè)月，這些調(diào)整缺乏精算支撐。個(gè)人賬戶是積累式的，應(yīng)該有一系列制度來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。計(jì)發(fā)辦法應(yīng)該充分考慮年齡、性別等因素，經(jīng)過(guò)精算，獲得具有可持續(xù)性的基數(shù)?！辨i凌燕指出。

“雙軌制”破解之后，中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面將被進(jìn)一步提升，接下來(lái)應(yīng)該考慮的就是制度的效率問(wèn)題，在此大背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的精細(xì)化改革無(wú)法回避。

改革成本幾何？

從舊有單位養(yǎng)老的模式過(guò)渡到社會(huì)養(yǎng)老，巨大的轉(zhuǎn)軌成本不可避免。在鎖凌燕看來(lái)，過(guò)去，國(guó)有企業(yè)在向社會(huì)保險(xiǎn)模式轉(zhuǎn)換中發(fā)生的一切問(wèn)題，仍然可能在行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)軌社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系過(guò)程中暴露出來(lái)。

未來(lái)的改革可能會(huì)根據(jù)不同人群加以區(qū)別對(duì)待，即新人新辦法，作為雇主的政府和個(gè)人按比例分?jǐn)?老人老辦法，繼續(xù)由政府財(cái)政支付;中人中辦法，需要政府補(bǔ)繳保險(xiǎn)，最大的難題或許在此。

如此一來(lái)，雙軌制的改革必先期付出成本，短期內(nèi)財(cái)政壓力將明顯加大。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政需要多花兩筆錢(qián)。

第一筆，財(cái)政需要為機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工額外繳納工資總額的20%，以實(shí)現(xiàn)與城職保的并軌;第二筆，是建立職業(yè)年金制度中雇主繳納的這部分，約為在職工資的5%。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)系博士陸明濤計(jì)算，如果以2010年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)改革，“老人老辦法”需要3.9萬(wàn)億元，“中人中辦法”需要補(bǔ)繳5.2萬(wàn)億元，總額幾乎相當(dāng)于一年的財(cái)政收入。

上海金融與法律研究院研究員聶日明的測(cè)算則表明，僅事業(yè)單位執(zhí)行“中人中辦法”就需補(bǔ)繳3.7萬(wàn)億元?！皩?shí)際上，政府不可能一次性拿出如此巨大的資金。而且，政府也沒(méi)有必要一次性把錢(qián)全部撥過(guò)來(lái)。人是逐年退休的，養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口是逐年體現(xiàn)出來(lái)?！?/p>

短期投入，可能帶來(lái)長(zhǎng)期的收益。

按照中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文的測(cè)算，假如從2008年當(dāng)年開(kāi)始同時(shí)把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位納入改革，全國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)占GDP比例發(fā)展趨勢(shì)可分為四個(gè)階段：2009年-2013年，支出增幅較為明顯;2014年-2020年，支出占GDP比重呈平滑下降趨勢(shì)，原因是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩導(dǎo)致工資增長(zhǎng)率下降;2021年-2048年，頭六七年里支出增長(zhǎng)比較緩慢，后期較快，到2048年達(dá)到峰值。到2049年的節(jié)點(diǎn)之后，改革收益逐漸顯現(xiàn)，改革后的支出將小于不改革支出，越往后，收益越明顯。

選取不同的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、養(yǎng)老金替代率參數(shù)，測(cè)算出的轉(zhuǎn)制成本差距很大。

清華大學(xué)教授楊燕綏計(jì)算，若將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率略為降低，改革20年-28年后，并軌的基本養(yǎng)老金方可實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，傳統(tǒng)退休金退出市場(chǎng)，統(tǒng)一的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金長(zhǎng)成。

然而，也有學(xué)者并不樂(lè)觀，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)學(xué)系教授鄭偉根據(jù)最新的人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，如果不進(jìn)行重大改革，按照現(xiàn)在制度運(yùn)行下去，“2037年的時(shí)候會(huì)首次出現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年收入不抵當(dāng)年支出”;在2048年這一特殊年份，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)基金的枯竭的危機(jī)。

如此，在“雙軌制”推進(jìn)的同時(shí)，仍需解決中國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性難題，包括強(qiáng)化制度自身造血能力，完成統(tǒng)籌、個(gè)人“雙賬戶”保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)初衷，允許養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場(chǎng)保值增值。