民間助推《慈善法》

盡管被列入全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目，《慈善法》出臺尚無明確時間表，但研究者們已經(jīng)積極行動起來。

12月21日，北大法學(xué)院非營利組織法研究中心、清華NGO研究所、北師大中國公益研究院、上海交大第三部門研究中心、中國社科院法學(xué)所、中山大學(xué)中國公益慈善研究院等六家民間智庫，同時發(fā)布了五部《慈善法》民間建議稿。

2013年11月，《慈善法》被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并最終確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草。此前，《慈善法》立法進程已停滯八年之久。

2008年汶川大地震后，中國的公益慈善事業(yè)迎來“井噴”，新問題新現(xiàn)象涌現(xiàn)，現(xiàn)行法律捉襟見肘，亟待出臺一部效力更高的慈善基本法。

在民間的《慈善法》版本中，幾乎涉及了現(xiàn)有公益慈善組織的各種形式，并對它們的募捐資格、經(jīng)營性活動、信息披露以及稅收優(yōu)惠政策等焦點提出各自建議。

“我們所有的努力，都是希望能促成一部真正的‘善’法出臺?！币晃粎⑴c起草的學(xué)者表示。

開放公募權(quán)

《慈善法》五個民間版本都試圖打破公募壟斷權(quán)。

按照現(xiàn)行的《公益事業(yè)捐贈法》，接受捐贈的主體，只能是公益性社會團體和公益性非營利事業(yè)單位，而對募捐沒有作出規(guī)定，留下了法律空白。

在2004年的《基金會管理條例》中，基金會被分為公募和非公募兩類。實際操作中，只有公募基金會、慈善會和紅十字會真正具備合法的公開募捐資格。

按照現(xiàn)行規(guī)定，成立全國性公募基金會的原始基金不得低于800萬元，地方性公募基金會的原始基金不得低于400萬元。門檻較高，再加上對于公募基金會審批嚴(yán)格，使大量的民間組織事實上不可能獲得公募權(quán)。

為改變這一情況，北師大版的《慈善法》建議稿提出“公募權(quán)自動獲得”的想法，即只要通過了慈善組織認(rèn)定，無論規(guī)模大小，都將自動獲取公募資格。

北大清華版本則設(shè)計了一些條件，只要慈善組織滿足“依法登記成立兩年”、“最近兩年年檢合格且未受到行政處罰”、“受益人為不特定社會公眾或者社會公眾的一部分”等條件，即可獲得公募權(quán)。同時，募捐活動需要申請備案，其募捐資格保留時間為一年。

這一主張在現(xiàn)實中已有嘗試。2012年2月出臺的《廣州市募捐條例》，就放松了募捐主體的限制，規(guī)定只要是以扶老、助殘、救孤、濟困等目的而設(shè)立的公益性社團、民辦非企業(yè)、非營業(yè)性事業(yè)單位，在取得募捐許可后，都可以在許可的范圍和期限內(nèi)開展募捐，備案時間為半年。

廣州金絲帶特殊兒童家長互助中心負(fù)責(zé)人羅志勇介紹，2013年5月，金絲帶發(fā)起“為愛光頭”項目，向廣州市民政部門申請公開募捐備案，十天后即獲得通過。

此后，金絲帶不但可上街勸募，還連續(xù)兩年參加了由政府主辦的慈善推介會?！敖衲晡覀兡嫉搅?0萬元，主要來自于企業(yè)捐贈。”羅志勇表示，像他們這樣的微小社會組織，能獲得如此大的社會支持，這在2012年前是不可想象的。

據(jù)中山大學(xué)中國公益慈善研究院智庫中心主任胡小軍統(tǒng)計，截至今年11月，廣州已有354家社會組織申請了公募資格。

在此前后，湖南省和上海市也都頒布了各自的募捐條例，雖然公募權(quán)開放力度較之廣州稍遜，但也都有突破。

厘清公益與商業(yè)界限

“郭美美”和“中非希望工程”等事件，體現(xiàn)出慈善公益組織與商業(yè)機構(gòu)多有交集，且行為界限模糊。

五個版本民間建議稿中，北大清華版、北師大版和上海交大版都對慈善組織資產(chǎn)作出限定，其中，北大清華版和北師大版，都明確將“經(jīng)營性收入”納入慈善組織財產(chǎn)范圍，上海交大版則將其表述為“服務(wù)收入”。

“如果一個慈善組織將主要精力都用來做經(jīng)營活動，那它還是一個慈善組織嗎？”國家行政學(xué)院教授褚松燕說，她在北京、江浙一帶調(diào)研發(fā)現(xiàn)，慈善組織的經(jīng)營性收入已成為一個重要的資金來源，占總收入比例普遍在50%左右，有的甚至達(dá)到70%以上。

對此，北大清華版本對慈善組織的經(jīng)營性活動規(guī)則，單獨列出一條規(guī)定：即從事經(jīng)營性活動的支出，不能超過支出總額的50%。北師大版本也嚴(yán)格規(guī)定了“慈善組織不得進行利潤分配”。

為保證慈善組織財產(chǎn)的安全性，北大清華版本還對經(jīng)營行為劃出了禁區(qū)。比如慈善組織不允許提供擔(dān)保、投資期權(quán)和期貨、借款給非金融機構(gòu)，以及從事可能使本組織承擔(dān)無限責(zé)任的投資等行為。

“慈善組織的財產(chǎn)，要么來自社會捐贈，要么來自保值增值渠道或政府購買收入，自創(chuàng)財產(chǎn)只是其中很小一部分，出于保障慈善財產(chǎn)安全，高風(fēng)險的經(jīng)營行為必須被禁止?！北贝蠓▽W(xué)院副教授金錦萍認(rèn)為。

隨著慈善形式的多元化，慈善組織很難完全隔絕于經(jīng)營性行為之外，因此如何防止慈善財產(chǎn)不被轉(zhuǎn)移、侵占，成為立法者必須面對的又一個難題。對此，五個版本的建議案，不約而同對“關(guān)聯(lián)交易”進行了規(guī)制。

北師大版本將“慈善組織及其關(guān)聯(lián)人之間發(fā)生的轉(zhuǎn)移資源或義務(wù)的事項”，均定義為“關(guān)聯(lián)交易”，不論“其是否獲取價款”。

“關(guān)聯(lián)交易”在信息公開、并經(jīng)過相關(guān)決策程序后可以進行，但其中“慈善組織理事、監(jiān)事、高級管理人員及其近親屬”，被明確禁止“與其所在的慈善組織”有交易行為。

“也就是說，當(dāng)履行公開程序、相關(guān)慈善組織高管回避決策、不損害慈善組織利益等相關(guān)前提下，由其他董事會成員決定的關(guān)聯(lián)交易，是被允許的?！北睅煷笾袊嫜芯吭涸洪L助理章高榮解釋。

北大清華版本則將慈善組織的“關(guān)聯(lián)交易”分作兩種，一種是公允關(guān)聯(lián)交易，一種是非公允關(guān)聯(lián)交易。只要“關(guān)聯(lián)交易”對公益組織利益和社會公共利益造成積極影響的，就被視為公允關(guān)聯(lián)交易，反之則為不公允關(guān)聯(lián)交易。

“非公允關(guān)聯(lián)交易是要被禁止的，必要時，慈善組織成員、捐贈人等，還可以向法院提起訴訟?！苯疱\萍說。

信息公開到哪一步

12月17日下午，北京市朝陽法院宣判，判決北京朝陽區(qū)民政局?jǐn)≡V，并要求其在15天之內(nèi)重新答復(fù)周筱申請的政府信息公開。

自2014年初以來，網(wǎng)絡(luò)報料人周筱 質(zhì)疑嫣然天使基金存在“7000萬元善款下落不明”，“涉嫌巨額利益輸送”等問題，并要求嫣然天使基金和嫣然醫(yī)院公布詳細(xì)的財務(wù)報表，以自證“清白”。

幾個月前，周筱向北京市朝陽區(qū)民政局和衛(wèi)生局申請政府信息公開，希望獲取嫣然醫(yī)院的驗資報告和實際出資來源，均遭拒絕，理由為“權(quán)利人不同意公開”。

公益慈善組織的信息到底需要披露到哪一步，《慈善法》民間建議稿中也有涉及。

其中，北師大版提出“多層次分級披露”思路。章高榮認(rèn)為，慈善組織面對不同主體時，應(yīng)具有不同的披露義務(wù)，比如向公眾和監(jiān)管部門披露的，是基本的組織、活動和財務(wù)信息;向利益相關(guān)者，如捐贈人和受益人，則披露的范圍更寬，內(nèi)容更具體。

北師大版本還認(rèn)為，除慈善組織主動公開外，應(yīng)允許社會自然人、機構(gòu)向慈善組織申請信息公開，而所涉及產(chǎn)生的申請費用，由申請者承擔(dān)?！耙驗樾畔⒐_也是有成本的，這樣規(guī)定，是為了減少慈善組織不必要的行政成本浪費?！闭赂邩s稱。

上海交大版本則將信息公開分為一般性公開和特殊公開兩種?！疤厥夤_主要針對公開募捐的慈善組織或具有免稅資格的公益機構(gòu)，它們現(xiàn)實中獲得的權(quán)益不一樣，所以公開的義務(wù)也相應(yīng)大一些?！鄙虾＝淮蟮谌块T研究中心執(zhí)行主任徐家良教授稱，與一般慈善組織相比，特殊公開包括年度報告、中期報告、募捐報告等系列規(guī)定。

雖然北大清華版本里邊，沒有設(shè)置專門章節(jié)對信息公開進行規(guī)定，但金錦萍認(rèn)為慈善組織不應(yīng)該擔(dān)當(dāng)無限責(zé)任?！斑@主要是考慮慈善組織也是一個獨立法人或非法人個體，擁有獨立性和一定程度的隱私權(quán)，社會也應(yīng)該尊重它?！?/p>

實際上，公益慈善組織也越來越意識到信息公開的重要性，并著力推動行業(yè)自律。2010年，國內(nèi)35家知名基金會共同發(fā)起成立的基金會中心網(wǎng)，其核心使命就是建立基金會行業(yè)信息披露平臺。2012年，該平臺研發(fā)的基金會透明指數(shù)（FTI）上線，設(shè)計了60個信息披露指標(biāo)，涉及基金會基本信息、財務(wù)信息、項目信息，以及捐贈和內(nèi)部建設(shè)信息等。

稅收優(yōu)惠期待

作為一部慈善基本法，對捐贈者的激勵機制，自然是必不可少的重要部分。

然而讓熱情高漲、積極為《慈善法》建言的公益機構(gòu)和研究團隊沮喪的是：最重要的法律相關(guān)方——稅務(wù)部門始終缺位。

北大清華《慈善法》研究團隊，從2014年3月-4月起，每半月召開一次座談會，對《慈善法》所涉及到的所有相關(guān)問題一一進行研討，期間全國人大法工委、內(nèi)務(wù)司法委相關(guān)人員，以及民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人幾乎每場必到，然而稅務(wù)部門代表卻很少能應(yīng)邀出席。

“我記得當(dāng)年參加《公益事業(yè)捐贈法》討論時，稅務(wù)部門就從來不參加，海關(guān)部門也是，全都邀請了，就是不來?！币晃还鎸W(xué)者表示。

北師大的研究者稱，目前在社會領(lǐng)域存在的稅收問題，主要體現(xiàn)在兩個方面。

首先是慈善組織自身享有的稅收優(yōu)惠不足，包括慈善組織現(xiàn)階段符合條件的經(jīng)營性收入不能免稅、政府購買的收入不能免稅、保值增值收入免稅有限等。

比如，2009年11月，財政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》，并未將非營利組織通過政府購買服務(wù)獲得的收入納入免稅范圍?！斑@不符合國際慣例，英美等國基本都對這種符合慈善宗旨的經(jīng)營性收入免稅。”章高榮表示。

另外，現(xiàn)行制度給予捐贈人的稅收優(yōu)惠明顯不足，這主要體現(xiàn)在大額的貨幣、股票和房產(chǎn)捐贈等方面。

2009年2月，福建福耀玻璃董事長曹德旺宣布捐出自己的部分股權(quán)，用于成立慈善基金會，卻一度面臨要繳納巨額個人所得稅的尷尬，引發(fā)公益界關(guān)注。

2014年底，財政部和國家稅務(wù)總局出臺規(guī)定，允許個人之間轉(zhuǎn)贈股票不再需要繳稅，“而對慈善領(lǐng)域的股權(quán)捐贈依然要征收所得稅，顯然不合適?！闭聵s高說。

據(jù)知情人士透露，經(jīng)過多方努力，國家稅務(wù)總局對于曹德旺特事特辦，在相關(guān)稅法未修改之前，允許其基金會延后交付股票捐贈所產(chǎn)生的個人所得稅，期限為五年。如今，2015年即已達(dá)到緩交時限。

此外，雖然國務(wù)院2013年出臺的文件中，規(guī)定對企業(yè)公益性捐贈支出超過年度利潤12%的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度扣除。但實際上，截至目前這項政策一直都未落實。

“以后公益信托也會涉及到稅務(wù)優(yōu)惠，我們是將公益信托等同慈善組織來對待的，因此它們具有同等免稅資格?！闭赂邩s說。

“從操作看，公益信托方式更靈活更便利，所信托的財產(chǎn)不僅可以是股票，還可以是房產(chǎn)、汽車、書畫古董、知識產(chǎn)權(quán)等，稅收優(yōu)惠更需要加以明確與落實”。然而，讓公益界人士著急的是，相關(guān)的稅務(wù)政策多年未有突破。

12月18日，國務(wù)院公布《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求民政部、國家稅務(wù)總局、證監(jiān)會、知識產(chǎn)權(quán)局、財政部等單位，探索捐贈知識產(chǎn)權(quán)收益、技術(shù)、股權(quán)、有價證券等新型捐贈方式，并于明年6月前出臺具體措施。