農行三農事業(yè)部改革收官

歷經近六年摸索，中國農業(yè)銀行（簡稱“農行”）股改之初所試點的三農事業(yè)部制，即將在該行全面推廣。

2014年11月初，一份由中國農業(yè)銀行擬定的相關請示遞交至人民銀行，其核心內容是，將三農金融事業(yè)部試點推廣至全國。據(jù)悉，央行計劃在今年底前后，將這份請示正式上報至國務院。

預計相關請示最快將于明年上半年獲批。過去這幾年，三農事業(yè)部改革試點區(qū)域歷經三輪擴容，目前農行80%的縣域業(yè)務已經納入試點范圍。人民銀行、銀監(jiān)會、財政部等部門也曾頻繁赴試點農行調研和評估。

這些跡象顯示，在決策層看來，作為三農金融的商業(yè)化金融代表，農行在破解中國農村金融難題領域，似乎找到了某種有效、可行的模式。近日，《財經》記者多方采訪，清晰、完整地還原了農行股改和三農金融的改革與變遷。

在這場曠日持久的改革中，如何兼顧“商業(yè)化運作”和“服務三農”，尋找兩者的平衡，一直是改革的一大難題。農行三農業(yè)務到底單獨分拆，還是保留農行原有架構的完整性，各方曾討論激烈。最終選定“事業(yè)部”這一獨特、巧妙的機制設計。

曾經參與農行股改的央行人士坦承，任何一項改革如果被改革機構強烈抵觸的話，推進必將不會順利，要充分考慮被改革對象的主觀訴求，農行選擇了既符合國家戰(zhàn)略需要，又順應主觀需要的改革路徑，是權衡各方利益和訴求的現(xiàn)實選擇。

回顧整個改革歷程，人民銀行行長周小川在農業(yè)銀行一次內部講座和項俊波上任農行不久的服務三農大討論在事業(yè)部模式形成和豐富過程中，具有舉足輕重的意義。此外，時任國務院副總理王岐山曾在2009年末、2010年密集召開專題會議，親臨現(xiàn)場，督戰(zhàn)改革。

改革后的農行三農業(yè)務，各項經營數(shù)據(jù)明顯改善。截至2014年三季度未，農行縣域存款約5.32萬億元，貸款和墊款總額為2.62萬億元，不良貸款率為1.63%，規(guī)模與中等股份制銀行相當。

不過，亮麗的數(shù)據(jù)下也依然存在改革本身的局限性。例如在大行體制下，產權約束導致的委托代理鏈條過長，內控水平較低，決策重心下沉和業(yè)務流程簡化仍顯不足，專業(yè)化經營的優(yōu)勢尚未完全顯現(xiàn)，“三農金融事業(yè)部”還沒有完全建成真正的利潤中心。

從更為宏觀的層面看，農行三農事業(yè)部模式為商業(yè)性金融服務三農做出了有益的探索，但他不可能成為破解中國農村金融難題的系統(tǒng)性解決方案。商業(yè)性金融在服務農村經濟過程中，支農是政策目標，盈利是機構天性，如何在激勵相容的前提下，促進利潤導向的機構主動為政策目標服務，考驗著政策設計者的智慧。

“8· 8大討論”

2007年8月8日，北京天安門廣場，2008年北京奧運會一周年倒計時慶典活動如期到來，與之相距1公里的中國農業(yè)銀行東單總行會議室，現(xiàn)場氣氛凝重，一場決定農行股改上市的關鍵性討論正在緊張進行，此時，距項俊波出任農行行長還不足兩個月。

這次討論會被稱為“農行2007年年中分行行長會議”，由農行高層、分行行長和各部室負責人參加，本是每年一次的例行會議，但這一年卻與以往完全不同。親歷農行三農改革的人士回憶稱，那次會議是農行向“事業(yè)部”方向改革邁進的先聲，基本確立了農行服務三農的模式和總基調。

在專業(yè)銀行時代，很長一段時期內，農業(yè)銀行主要承擔支持農村金融發(fā)展的職能，并管理農村信用合作社，是農村地區(qū)資金籌集和供應的主要渠道。上世紀90年代中后期，農業(yè)銀行政策性業(yè)務逐漸剝離至中國農業(yè)發(fā)展銀行，并與農信社脫離隸屬關系，農行成為一家網(wǎng)點覆蓋城鄉(xiāng)的大型國有商業(yè)銀行。

2003年農行啟動股份制改革后，農行內部進行了多輪基層調研，但由于特殊的歷史背景，始終沒有找到兼顧股改上市和服務三農的有效路徑，成為四大行中最難啃的骨頭，改革方案幾易其稿，過程一波三折。

彼時，農行縣域貸款大部分集中于經濟金融發(fā)達、三農問題并不突出的長三角、珠三角、環(huán)渤海三大板塊和城市郊區(qū)，有些經濟落后地區(qū)的縣支行幾年都沒有發(fā)放過一筆新增貸款，農業(yè)大省、中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)行的縣域存貸比遠遠低于全行平均水平，部分縣域貸存比不足10%。在三農市場，長期大包大攬、管理粗放、行政干預盛行，產生了大規(guī)模的不良貸款，截至2007年，農行1180多億元農業(yè)專項貸款，不良率超過65%。

國有銀行改革的操刀者希望農行在改革過程中改善脫農傾向，兼顧商業(yè)化運作和服務三農的雙重目標，這樣的政策目標在實際操作層面面臨困境。時任農行華中地區(qū)某分行行長坦言，大家確實做怕了，全行上下彌漫著不敢做、不愿做三農的情緒。

“8· 8大討論”正是在這樣的背景下應運而生。

討論的核心議題是：農業(yè)銀行為什么要面向三農，面向什么樣的三農，和怎樣面向三農。一份當時農行董事長項俊波講話的會議紀要顯示，討論的核心最終落腳到如何服務三農上。

過去，由于不遵循貸款運行規(guī)律，農行的三農貸款，不但沒有起到支持發(fā)展生產、農民致富的作用，反而誘發(fā)了大量的道德風險，帶來金融資源的嚴重浪費。如西部地區(qū)某分行為一個貧困地區(qū)的村子發(fā)放扶貧貸款，在貸款發(fā)放當天，不少人拿貸款打酒喝，醉倒了十多人。農民認為這是國家救濟，根本沒有用貸款發(fā)展生產的意識和能力。

項俊波在討論會上表示，農行在面向三農時，一定要堅持商業(yè)運作的原則，這要求按商業(yè)性原則服務三農，不僅要有效益，還要有比較理想的效益。

現(xiàn)實情況是，縣域經濟總體發(fā)展水平不高，地區(qū)差異大，企業(yè)規(guī)模小，關停并轉現(xiàn)象普遍;農村信用環(huán)境不健全，缺乏抵押物，經營風險很高;“三農”客戶金融需求額度小，地域分散，管理難度大，交易成本遠高于城市業(yè)務。在這樣的經濟基礎和信用環(huán)境條件下，三農業(yè)務要實現(xiàn)安全性、流動性和盈利性的統(tǒng)一，其難度可想而知。

對此，項俊波認為需顛覆商業(yè)銀行的貸款是“錦上添花”而不是“雪中送炭”的傳統(tǒng)金融理論，要實現(xiàn)既有錦上添花，又能雪中送炭，探索商業(yè)銀行服務三農新型經營之路，關鍵是在透徹理解自己所處農村金融環(huán)境的基礎上，創(chuàng)新出合適的經營模式。

據(jù)悉，此次討論后，農行上下意識到，服務三農已是一項重要任務，期間各分行行長紛紛發(fā)言，表態(tài)愿意支持農行回歸三農。一位農行華北地區(qū)省分行行長回憶，回到分行后，我們還是非常審慎，心有余悸，畢竟三農風險太大、成本太高，弄不好又要形成大量壞賬。

盡管如此，“大討論”還是對統(tǒng)一全行認識發(fā)揮了至關重要的作用，接受《財經》記者采訪的多位人士都頗為贊同。討論結束后，農行很快下發(fā)了《關于進一步加強三農金融服務的決定》，確立了服務三農和縣域業(yè)務戰(zhàn)略。

業(yè)務模式選擇

在確定服務三農的戰(zhàn)略后，選擇和確立具體的業(yè)務模式，或者說操作路徑，成為最為緊迫的任務。在眾多備選方案中，為何最終選擇事業(yè)部模式？還要從農行整體改革說起。

2003年10月，農行首次上報了重組改革方案，直到2007年初，股改方案一直在分拆農行還是整體上市之間徘徊。2007年1月，全國金融工作會議明確農行改革方向，即“面向三農、整體改制、商業(yè)運作、擇機上市”。

在整體改制的大框架下，又出現(xiàn)了“集團制”和“單一法人制”等多種路徑選擇的討論。例如“集團制”改制方案中，在設立母銀行、子銀行的路徑方面，有多種方案：既可以省份為單元，成立若干子公司，也可以按照經營水平分為好銀行、壞銀行，還可以將縣域以下經營單元設立為子銀行等等。

彼時，中、建、工已相繼完成股改上市，農行股改心切，希望盡快追趕三家大行的步伐。由于集團制需要協(xié)調的相關主體過多，對管理體制和人事制度影響較大，最終被否決。據(jù)農行相關人士回憶，被否原因首先是多級法人會帶來關聯(lián)交易和同業(yè)競爭，不利于上市;多級法人也不利于農行已有品牌和系統(tǒng)優(yōu)勢的維護;不利于員工穩(wěn)定。因此，采取單一法人制，保證農行的完整性，成為改革方案的首選。

在全行上下猶豫和觀望之時，事業(yè)部雛形正在逐漸形成。

事實上，前述“8·8大討論”提出，服務三農要有一套人、事，要有專門的產品，這些提法已經具備了事業(yè)部的雛形，不過，當時尚未提出單獨報表。此后，周小川的內部講座和兩次國務院專題會議，促使事業(yè)部模式加速形成。

2007年9月，農行起草了《農業(yè)銀行服務三農總體實施方案》，提出“一級法人、雙線經營、分別核算、統(tǒng)籌發(fā)展”的“一行兩制”經營模式，向央行等農行改革工作小組成員單位匯報，這次匯報并沒有完全消除質疑和爭議。

2007年隆冬，農行股改上市的關鍵節(jié)點，人民銀行行長周小川前往農行調研，期間一場內部講座，引發(fā)了強烈反應。演講的題目是《機制設計和金融體制改革》，其核心要點是，農行三農事業(yè)部改革要注重建立有效合理的組織結構、內部價格體系和激勵體系、約束機制，防止信息不對稱導致逆向選擇和道德風險，使基層縣一級機構行為和總行目標一致，真正落實三農的政策目標。

講座內容雖然偏理論化，略顯枯燥，但他提醒了農行機制設計要注重激勵機制，這豐富了三農事業(yè)部的內涵。曾參與農行改制的農行高層人士對《財經》記者表示，合理激勵機制的設計能讓一個組織有動力做好一件事，并使得這種模式穩(wěn)定下來，三農事業(yè)部如果僅僅是一種治理方式，不配合激勵機制安排，就很難持續(xù)。

經人民銀行、農行反復溝通，三農金融事業(yè)部的改革思路得以基本形成。2008年3月，農行印發(fā)《中國農業(yè)銀行“三農”金融事業(yè)部改革試點指導意見》，改革試點首先在山東等七個省份推開。

到2009年10月，這項主要由農行主導的事業(yè)部改革在全國層面推開。不過，此時的三農事業(yè)部改革，在管理體制、運行機制方面尚有欠缺，也未享受任何外部扶持政策。這與國務院“下沉決策重心，建立事業(yè)部一級的權、責、利相結合的單獨核算和自我約束機制”的改革要求相去甚遠。

如何進一步深化試點，探索事業(yè)部制的升級版本，顯得尤為緊迫。

2009年12月，時任國務院副總理王岐山召開農行“三農事業(yè)部”改革專題會議，提出了事業(yè)部內部政策、核算、激勵約束等制度與全行其他業(yè)務之間還需要進一步磨合，三農配套政策措施還不完善等問題。

會后，時任人民銀行副行長劉士余親自帶隊，赴地方調研。調研期間，首次提出了 “三級督導”， “一級經營”， “八單管理、一級并表”的制度安排。央行在調研的基礎上向國務院上報了深化試點的請示，請示很快獲得國務院批準，隨即國務院批準8個?。▍^(qū)、市）下轄的561家縣域支行納入試點范圍。

“深化試點”和農行自主組織的試點的最大不同在于，深化試點后，試點區(qū)域實行“三級督導、一級經營”的管理架構和“六個單獨”的運行機制，并享受一定的財稅和貨幣扶持政策。

目前，由央行主導的深化試點已經推廣至19個省市，占全行72%的縣域機構、79%的人員、83%的存款和86%貸款，尚未納入試點范圍的比例已不大。若這次請示獲得國務院批準，將意味著全行全部縣域業(yè)務都將納入補貼范疇。

選擇事業(yè)部模式是兼顧多重目標的一種現(xiàn)實選擇。2010年農行上市，縣域業(yè)務成為農行獨特的亮點。隨著金融改革深入推進，利率市場化加速推進，互聯(lián)網(wǎng)金融強勢沖擊，農村經濟快速發(fā)展，農行縣域業(yè)務優(yōu)勢進一步顯現(xiàn)。

以衡量商業(yè)銀行成本收益的主要指標凈息差為例，農行的凈息差一直業(yè)內領先。四大行今年的一季報顯示，農行、建行、中行的凈息差分別是2.96%、2.81%、2.29%，工行相關機構預測為2.60%。顯然，這得益于農行縣域優(yōu)勢。

縣域存款中活期比重較高，相對付息成本較低。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年末，農行縣域存款5萬億元，三農金融部貸存比47.1%，農行作為貨幣市場重要的參與者和債券市場機構投資者，受各種沖擊的影響最小。

兩面“事業(yè)部”

事業(yè)部制是一種重要的企業(yè)組織形式創(chuàng)新，具有集中決策、分散經營的優(yōu)點，它區(qū)別于集權的直線職能制和分權的控股公司制，被廣泛運用于綜合化、國際化經營的現(xiàn)代大型企業(yè)。20世紀末，國外大型商業(yè)銀行開始實踐事業(yè)部制，事業(yè)部制在經歷了區(qū)域性和條線型事業(yè)部模式后，逐漸向兩者相結合的矩陣化方向演變。

國內銀行業(yè)事業(yè)部實踐起步較晚，近些年來，以民生銀行為代表的股份制銀行事業(yè)部制大多采用條線型模式，試圖構建獨立的利潤中心。民生銀行已經形成了垂直管理，事業(yè)部人、財、物全部由總行管理，基本脫離當?shù)亟洜I平臺的事業(yè)部模式。

直觀地看，農行三農事業(yè)部與國際上“矩陣化”模式有類似之處。央行有關人士認為，農行將縣域業(yè)務都納入事業(yè)部，這體現(xiàn)了區(qū)域概念，同時聚焦三農，又具有產品的概念，相當于兩種模式的結合?？陀^地說，農行三農事業(yè)部體量太大，很難仿照民生銀行。

細究發(fā)現(xiàn)，農行三農事業(yè)部并非真正意義上的“事業(yè)部模式”，它兼顧了事業(yè)部的部分優(yōu)點和特點。農行三農事業(yè)部相關人士認為，農行的事業(yè)部模式的核心在于形成了“三級督導、一級經營”，并構建了“六個單獨”管理體制，這種機制設計，是保障服務三農效果的核心。

所謂“三級督導”是指在總行、省級分行和地市級二級分行三個層級，分別設置服務三農專門機構，“一級經營”是指將所有縣域支行（縣事業(yè)部）全部納入三農金融事業(yè)部管理。所謂“六個單獨”，指單獨的資本管理、信貸管理、會計核算、風險撥備與核銷、資金平衡與運用和激勵約束。此外，人民銀行、銀監(jiān)會對農業(yè)銀行三農事業(yè)部的改革發(fā)展情況進行監(jiān)測考核，相關部門也出臺了針對農村金融機構（農業(yè)銀行）完成考核指標后的激勵辦法。

從經營數(shù)據(jù)看，近幾年農行三農金融事業(yè)部各項經營數(shù)據(jù)顯著改善。截至2013年末，縣域事業(yè)部貸款余額2.4萬億元，增速14.6%。高于全行整體貸款增速4個百分點。縣事業(yè)部貸款不良率為1.5%，呈現(xiàn)逐年下降趨勢?？h域業(yè)務實現(xiàn)凈利潤600億元，占全行凈利潤約三成。

當然，農行三農事業(yè)部也存在亟須改進的方面，比如如何在大行體制下，賦予縣域事業(yè)部更大的經營自主權，做到服務三農效率和靈活性兩者兼顧，是今后改革的核心和難點。

目前，農行已對2048個縣（市）支行實行事業(yè)部制管理，賦予縣（市）支行相對獨立的經營自主權，保障其自主經營，就近決策。中投公司副總經理謝平在一份報告中認為，農行差異化授權下對縣域事業(yè)部授權有所擴大，信貸擔保條件也有所放寬，信貸審批權限得以適度下沉，但建立在省級和地市級的縣域貸款和三農貸款審批團隊，與業(yè)務一線仍然距離較遠，涉農產品開發(fā)及其管理的靈活度不夠。

現(xiàn)實情況更為嚴峻。一位農行華東分行行長對《財經》記者坦言，近兩年區(qū)域性金融風險事件暴露后，四大行紛紛上收貸款審批權限，農行也不例外，反而出現(xiàn)權限上收的跡象，這造成縣域事業(yè)部的靈活性和自主權進一步受限。

在實際操作中，決策重心下沉和產品流程簡化仍有空間，事業(yè)部由于決策鏈條較長，專業(yè)化經營的優(yōu)勢尚未完全顯現(xiàn)。對此，前述親歷農行改革的央行人士解釋道，將縣域業(yè)務納入事業(yè)部，相當于略去了省級、地市級的業(yè)務主體，總行對2000多個縣能不能管理得過來，試點啟動之初就存在疑慮，但當時農行要盡快啟動改革，又不能對農行架構大調整，便采納了妥協(xié)的方案。

縣域事業(yè)部產品和服務創(chuàng)新力度同樣受限，農行大量的產品是“自上而下”的制度安排，開發(fā)、設計新產品基本在總行，針對不同生產、經營特點的個性化產品創(chuàng)新不足。

更大的挑戰(zhàn)在于尚未納入試點范圍的省份，恰恰是農村金融服務的薄弱地區(qū)，如貴州、西藏、新疆等，貧困地區(qū)多、發(fā)達程度低，三農經濟比重較高。

農行三農事業(yè)部相關人士表示，未來將重點從優(yōu)化固化三農資源保障、激發(fā)基層活力、進一步下沉重心入手，而不是上面壓著做，縣域地區(qū)要找到內生動力，關鍵在于找到服務三農和商業(yè)運作的結合點，服務到位，又能控制風險，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

可持續(xù)模式探索

從歷史經驗看，如果政府要求農村金融機構支持三農，就會產生道德風險，機構可以將虧損歸咎為支持三農。隨著國有銀行改革深入，政府通過優(yōu)惠政策和激勵措施，促使商業(yè)化金融支持三農，成為解決農村金融服務不足的重要選擇。以農行2013年度為例，三項政策性補貼合計帶來政策性補貼收益近8億元。

三項補貼分別是：部分涉農貸款利息收入按3%征收營業(yè)稅，當年僅兩個月少繳營業(yè)稅月2.9億元;2013年三農事業(yè)部監(jiān)管費減免金額約1.06億元;差別化準備金制度為農行節(jié)約資金約260億元，按照國債收益測算，可帶來收益3.25億元。隨著營業(yè)稅減免政策繼續(xù)執(zhí)行，2014年僅僅營業(yè)稅減免一項，將為農行帶來政策性補貼近20億元。

事實上機構補貼政策是否有效推動了涉農業(yè)務發(fā)展值得商榷，最大程度地提升服務效率、充分發(fā)揮補貼政策的積極效果才是關鍵。央行前述權威人士表示，在給予一定優(yōu)惠政策的前提下，如何讓商業(yè)性金融可持續(xù)的服務三農，還需要探索。如果光指望政策性金融，必然存在服務不到位和缺位，需要政策性金融、商業(yè)性金融同時兼顧。

對于如何提升補貼政策的效率，央行一直在研究優(yōu)化部分扶持政策，如將目前三農業(yè)務機構執(zhí)行的差別化準備金的政策性收益進一步向基層縣事業(yè)部分攤和傳導。

財政部相關人士對《財經》記者表示，從財政資源使用效率上看，“三農金融事業(yè)部”改革中對農業(yè)銀行進行補貼，并不是最好的選擇。他建議，應該在承認機構利潤目標前提下，直接對涉農業(yè)務進行招標補貼。

據(jù)悉，工商銀行、建設銀行等國有大行也有意拓展縣域三農業(yè)務，并專門向央行提及過此事。在利率市場化快速推進的背景下，縣域地區(qū)存款具有顯著的優(yōu)勢，負債成本低，存款穩(wěn)定，這恰恰是商業(yè)銀行最為看重的方面。

經過近幾年改革，農業(yè)銀行三農金融事業(yè)部、農村信用社、中國郵政儲蓄銀行以及小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等微小型農村金融機構等金融主體，共同組成了農村商業(yè)性的金融組織體系。

從國際經驗看，法國農業(yè)信貸銀行、印度國家銀行、孟加拉鄉(xiāng)村銀行、印尼人民銀行等都探索出了商業(yè)金融服務農業(yè)的可持續(xù)模式。由于國情、文化的差異，國外的操作經驗并不能完全照搬。

鑒于中國農村經濟的獨特性，長期關注這一問題的央行權威人士認為，商業(yè)性金融機構應該更加注重風險管理能力的提升，擺脫過度依賴抵押和擔保等第二還款來源，創(chuàng)新開發(fā)微型金融信貸技術和產品，并推進農村主體社會信用體系的建設。

顯然，農村金融的癥結不僅僅在金融本身，中國農村經濟發(fā)展相對滯后和緩慢，相關政策機制的缺失，配套改革不到位，如三農業(yè)務在農業(yè)保險、抵押擔保等風險補償和轉移機制上存在一定欠缺，都很大程度上制約著三農業(yè)務的發(fā)展。