美國對古巴政策為何轉(zhuǎn)彎

12月17日中午時分，哈瓦那的卡羅茲（CarlotsIII）市場，正在買菜的客人對電視沒有播出平時節(jié)目而是播出古巴國務(wù)委員會主席兼部長會議主席勞爾·卡斯特羅的演講感到訝異。更讓他們意外的是，接著出現(xiàn)在電視上的，竟然是美國總統(tǒng)奧巴馬的臉。

這些買菜的顧客，停下腳步，與身旁的人親吻和擁抱起來——古巴著名博客作者Yoani Sanchez如此描述古巴人對這歷史性一刻的反應(yīng)。

勞爾通過電臺和電視臺直播，向民眾發(fā)表了10分鐘關(guān)于古巴和美國重新建立關(guān)系的重要講話。奧巴馬隨后也宣布美國決定與古巴建立正常關(guān)系，同時放寬多項美國在過去53年中陸續(xù)制定的制裁措施。

伴隨著關(guān)系改善的，是兩國犯人的交換，古巴釋放了羈押5年的美國合約商阿蘭（Alan Gross）和另一名被古巴羈押20年的美國情報人員;美國也宣布釋放三名古巴特工。此外，古巴還釋放了53名美國政府點(diǎn)名的古巴政治犯。

這個突如其來的消息讓1100萬古巴人甚至整個拉丁美洲都感到意外;冷戰(zhàn)造成的國家對立由于美國外交政策的改變又少了一個。

這項政策改變是美國自與緬甸改善關(guān)系后的第二個重大外交突破，也被認(rèn)為反映了奧巴馬2009年1月就職演說的精神，他說，“那些通過腐敗、欺騙和打壓反對者來抓緊權(quán)力的人，你們自己知道站在歷史錯的一方，但是只要你們愿意松開拳頭，我們愿意對你伸出手?！边@段話當(dāng)時被解讀為美國向敵對國：朝鮮、敘利亞、古巴、伊朗、利比亞、緬甸，遞出了橄欖枝。

過去五年，朝鮮和敘利亞被歸結(jié)為對奧巴馬的善意不感興趣，其他國家和美國的關(guān)系則在不同程度改善中。

不過，奧巴馬選在這個時間點(diǎn)做出的戲劇化改變，其實來自于他在美國內(nèi)外承受的壓力。英國諾丁漢大學(xué)古巴研究中心主任安東尼（Antoni Kapcia）和美國大學(xué)拉丁美洲研究中心主任赫士伯（Eric Hershberg）分別對《財經(jīng)》記者指出，美洲國家首腦會議成員國對美國的古巴政策不滿是一個很重要的原因。在上一屆峰會后，其他成員國家一致對美國威脅，若下次再不邀請古巴，他們將集體缺席會議。由于下一輪會議將在2015年春天于巴拿馬舉行，奧巴馬終于選在12月中回應(yīng)這些國家的要求;在內(nèi)政方面，由于民主黨在11月中期選舉中失去大量席位，奧巴馬顯然也需抓緊國會1月開議前的時間，宣布這個受到共和黨強(qiáng)力反對的政策轉(zhuǎn)彎。

共和黨杯葛

在17日發(fā)表的演講中，奧巴馬表示，自1959年菲德爾·卡斯特羅執(zhí)政以來，美國一直對古巴孤立、封鎖和禁運(yùn)的政策。但事實證明，美國對古巴的制裁不僅效果十分有限，也不符合美國利益，因此兩國關(guān)系需要正常化。

美國和古巴關(guān)系暖化的公開征兆始于2013年12月南非曼德拉總統(tǒng)的喪禮上，奧巴馬和勞爾互相致意握了手。盡管這只是一個簡單的招呼，熟悉美國外交運(yùn)作的人士形容，這種互動從來不是沒來由的“自然而然”的招呼。

現(xiàn)在公開的資料證明，當(dāng)時兩國已經(jīng)在加拿大進(jìn)行了幾個回合的談判。

其實，奧巴馬政府在2009年就開始微調(diào)對古巴的政策;上任后廢除了布什總統(tǒng)在2004年設(shè)定的單個美國公民一年只能向古巴匯出1200美元匯款上限;同時允許美國的古巴裔可以無限制探親。

最近這一輪談判始于2013年6月，奧巴馬授權(quán)進(jìn)行秘密談判。兩國在加拿大協(xié)助下就改善關(guān)系秘密談判了18個月。白宮在這次宣布時，特別點(diǎn)名感謝加拿大政府的協(xié)助。

根據(jù)加拿大媒體報道，加拿大政府總共在多倫多和渥太華為兩國舉辦了至少七次秘密會談。加拿大總理哈伯則不愿居功，他表示，加拿大只是提供美國和古巴一個談判場所;他指出，兩國的決定是一個“遲來的發(fā)展”。加拿大自1945年就古巴建交，而且是古巴1959年革命后少數(shù)未和古巴斷交的國家。

梵蒂岡也是兩國改善關(guān)系過程的重要角色。2014年秋天，來自阿根廷的教宗弗朗西斯史無前例地給奧巴馬和勞爾分別寫信，邀請雙方“一起解決符合共同利益的人道問題”，10月時還接待了兩國的談判代表團(tuán)，為改善關(guān)系注入新動能。

但一如預(yù)期，奧巴馬的決定立即引來邁阿密古巴團(tuán)體和共和黨議員的抗議和反對。他們認(rèn)為美國和古巴關(guān)系的正常化對古巴的民主化和人權(quán)改善沒有任何幫助。古巴人聚集的佛羅里達(dá)州對此政策的反應(yīng)尤為強(qiáng)烈。該州古巴裔共和黨議員魯比奧（Marco Rubio）強(qiáng)烈批評這是個錯誤的政策;準(zhǔn)備參選2016年總統(tǒng)的前州長杰布·布什（Jeb Bush）甚至形容該政策是“愚蠢舉動”。其他重量級議員如麥凱恩（John McCain）也反對奧巴馬的決定，形容這是美國外交衰退的表現(xiàn)。

魯比奧指出，他支持美國和古巴關(guān)系的正?；?，但在此之前古巴應(yīng)該先正?；?。他強(qiáng)調(diào)，兩國關(guān)系正?；袷强ㄋ固亓_家族的救命稻草。

不過，并非所有共和黨議員都持反對意見，亞利桑那州參議員弗雷克（Jeff Flake） 是少數(shù)支持奧巴馬政策的共和黨政治人物。他自2000年起以個人身份拜訪過古巴九次，并且認(rèn)為美國沒有必要繼續(xù)禁止美國人到古巴旅游。弗雷克正和其他議員一起推動解除美國人到古巴旅游的禁令。

由于美國幾項對古巴的禁運(yùn)自1996年被修改為法律，解除主要禁運(yùn)需要國會通過，新的古巴大使也需要國會核實認(rèn)可，共和黨主要議員已揚(yáng)言將不僅阻擋禁運(yùn)的解除，還將杯葛古巴大使人選的通過和大使館的經(jīng)費(fèi)。

這個政策轉(zhuǎn)彎在古巴移民最多的美國東南角邁阿密，則引起古巴移民間的代際爭執(zhí)：曾經(jīng)逃離古巴政府迫害的異議分子對奧巴馬的政策感到憤怒;但年輕一代對卡斯特羅政府沒有強(qiáng)烈怨恨，對奧巴馬的政策相對支持。

據(jù)華盛頓郵報和ABC電視臺進(jìn)行的調(diào)查顯示，64%的美國民眾支持奧巴馬和古巴關(guān)系正?；恼?，和2009年調(diào)查結(jié)果66%的支持率幾乎不相上下。68%民眾支持對古巴解除禁運(yùn)，比2009年增加了11個百分點(diǎn);74%民眾支持解除到古巴的旅行限制，比2009年大增了19個百分點(diǎn)。

共和黨支持者對與古巴建立經(jīng)貿(mào)往來相當(dāng)支持，57%支持和古巴進(jìn)行貿(mào)易，64%支持放開美國公民到古巴旅游，但對是否和古巴建立正常外交關(guān)系卻產(chǎn)生明顯分歧，49%支持，47%反對。

古巴經(jīng)濟(jì)的機(jī)會

“我們贏得了戰(zhàn)爭?！眲跔?0日在國會發(fā)表演講時宣稱。他強(qiáng)調(diào)古巴將不會由于改善關(guān)系更改政治體制，美國應(yīng)該尊重古巴的共產(chǎn)主義體制，就像古巴從未要求美國改變政治體制一樣。

盡管古巴多年來希望改善和美國的關(guān)系，但基于面子和對國內(nèi)情勢的考慮，一直未邁出第一步。部分觀察家認(rèn)為，長期接受委內(nèi)瑞拉經(jīng)援的古巴，或者對2014年以來的油價下滑有所擔(dān)心，低油價已對委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)造成巨大壓力。

對古巴人而言，卡斯特羅政府和美國能達(dá)成這個關(guān)系正?；膮f(xié)議讓他們感到不可思議。古巴著名的異議分子雅尼（Yoani Sanchez）在他的博客指出，古巴人盼這天已經(jīng)久到不相信這天真的會到來，不只因為勞爾剛剛推遲了原本將在1月舉行的古巴-歐盟第三輪會談，更因為他的政府在12月10日人權(quán)日也一如既往地對異議分子執(zhí)行強(qiáng)烈手段。

也因為古巴政府對國內(nèi)穩(wěn)定的考量，美國大學(xué)拉丁美洲研究中心主任赫士伯對《財經(jīng)》記者表示，表面上奧巴馬政府受到國會杯葛，禁運(yùn)解除將受到限制，關(guān)系改善將會相對緩慢，但這正是古巴政府希望發(fā)展的速度?？ㄋ固亓_政府并不希望雙方的交流瞬間放開太多。畢竟，和美國改善關(guān)系后，古巴政府需要時間評估改變帶來的影響。

赫士伯分析，未來幾個月奧巴馬政府將能通過行政權(quán)，增加對古巴出口商品種類和郵政往來，古巴能出口到美國的產(chǎn)品如藥品，將會大幅增加;另外能獲得到古巴旅行許可的美國人種類會有所增加。

更重要的是，古巴將有機(jī)會向國際發(fā)展機(jī)構(gòu)，如世界銀行申請項目貸款。但是他預(yù)期，古巴在未來還是會強(qiáng)力控制國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，對美國企業(yè)的投資也會有所限制，例如零售業(yè)、通信業(yè)和旅館業(yè)。

安東尼則指出，未來美國銀行將能支付美國游客在古巴使用信用卡的款項，美國企業(yè)的銷售代表也能經(jīng)常前往古巴進(jìn)行商業(yè)考察，這些政策將為古巴經(jīng)濟(jì)注入更多外匯，為政府帶來實際稅收。根據(jù)新規(guī)定，美國游客將可以帶400美元的古巴商品進(jìn)入美國，包括100美元的煙酒。美國人匯款給古巴人的限制從每個季度500美元增加到2000美元。

國務(wù)卿克里在政策宣布后，在《邁阿密先峰報》發(fā)表文章，指出美國將和古巴發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重點(diǎn)：美國希望協(xié)助發(fā)展現(xiàn)有50萬人規(guī)模的古巴私營企業(yè);在產(chǎn)業(yè)方面，商務(wù)部將放開對建筑業(yè)、農(nóng)業(yè)和汽車維修業(yè)產(chǎn)品的出口;美國還計劃拓展目前覆蓋率只有5%，而且十分昂貴的古巴互聯(lián)網(wǎng)。

隨著兩國關(guān)系進(jìn)入正常化階段，美國國務(wù)院將利用每六個月在哈瓦那舉行的移民對話，討論建立使館的安排。助理國務(wù)卿羅伯塔（Roberta Jacobson）將在2015年1月底率領(lǐng)代表團(tuán)進(jìn)行談判，商務(wù)部也將帶領(lǐng)商務(wù)考察團(tuán)進(jìn)行經(jīng)貿(mào)評估。

不過克里和奧巴馬都不忘重申，美國會繼續(xù)致力于推動古巴人權(quán)的改善、 促進(jìn)民主化、言論自由、鼓勵創(chuàng)業(yè)還有公民社會的形成。