預(yù)算是“最大的政治”

年關(guān)將近，在美國各地會出現(xiàn)很多中國代表團(tuán)。這些代表團(tuán)的主要成員來自政府部門，以培訓(xùn)的名義在美國東西海岸穿行。他們會聆聽幾場由美國專注華人生意的商業(yè)公司聯(lián)系的大學(xué)教授的講座，但也會花大量的心思研究如何去最近的購物中心采購。這不過是換了一種花樣的突擊花錢。

突擊花錢與財(cái)政預(yù)算過程緊密相關(guān)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上公共選擇學(xué)派的解釋，官員的重心也放在使自身利益最大化上，因此對一個(gè)政府部門而言，其部門行為就會表現(xiàn)在爭取預(yù)算最大化上。

尼斯坎南在其關(guān)于官僚制的一系列研究中，詳細(xì)解釋了這一點(diǎn)。突擊花錢的要點(diǎn)在于保證下一年度的預(yù)算不縮水。由于預(yù)算是一個(gè)政府部門下一年度運(yùn)轉(zhuǎn)的核心，因此研究公共財(cái)政的學(xué)者也將預(yù)算稱為“最大的政治”。

中央與地方關(guān)系、地方間競爭、政府部門之間的沖突等，都會體現(xiàn)在各方爭取自身預(yù)算最大化的努力中。因此在過去數(shù)年間，中國大量學(xué)者推動了“預(yù)算法定”，也試圖通過預(yù)算過程來改善中國的治理。

中國在2014年發(fā)布了“新預(yù)算法”，以“預(yù)算入法”來限制與財(cái)政支出相關(guān)的腐敗行為，但依舊很難阻擋突擊花錢的發(fā)生。

當(dāng)然，突擊花錢并不全然屬于腐敗，因?yàn)楝F(xiàn)行預(yù)算制度的限制，例如年度預(yù)算與政府長期項(xiàng)目之間在時(shí)間上有沖突，政府部門會平衡跨年度的長期項(xiàng)目所需要的預(yù)算，突擊花錢如果是用于保證長期項(xiàng)目的預(yù)算，也未嘗不可。

所以要找出突擊花錢背后的真正原因，并作出合理與不合理的區(qū)分。對由于預(yù)算制度限制造成的突擊花錢，采用國際常用的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，通常能部分解決突擊花錢的問題。

但這依舊不能解決政府部門追求預(yù)算最大化的沖動，無非是從當(dāng)期決策轉(zhuǎn)換成跨期決策而已。因此，甘犁和譚繼軍提出建議考慮對結(jié)余部分進(jìn)行再分配，按比例一部分收繳國庫，剩下的留給政府部門，而分配的最優(yōu)比例可以通過試點(diǎn)來逐漸達(dá)成。這一方面能減少突擊花錢造成的浪費(fèi)，因?yàn)榭梢赞D(zhuǎn)入下一期;另一方面能防止過度追求預(yù)算最大化，因?yàn)榻Y(jié)余有部分要收繳國庫。

依照何種依據(jù)決定試點(diǎn)順序和規(guī)模，會成為一個(gè)“政治”問題。所以，即便能在經(jīng)濟(jì)上計(jì)算最優(yōu)分配比例來防止突擊花錢和限制與財(cái)政支出相關(guān)的腐敗，也依舊需要過政治上的難關(guān)。當(dāng)然，預(yù)算從來都是政治問題。

作者為本刊特約學(xué)術(shù)編輯