試解“突擊花錢”

數(shù)據(jù)顯示，2014年1月-11月，全國(guó)各級(jí)財(cái)政支出12.6萬(wàn)億元，僅完成全年預(yù)算82.5%。這意味著12月需要完成近2.7萬(wàn)億元的財(cái)政支出，是其他月份財(cái)政支出額的2倍-3倍。年底突擊花錢再次如期而至。

癥結(jié)所在

年終突擊花錢原因有多方面。首先，我國(guó)各級(jí)人大會(huì)議在預(yù)算年度開(kāi)始后才開(kāi)會(huì)，使政府在每年年初的幾個(gè)月處于無(wú)預(yù)算可執(zhí)行的狀態(tài)。新增項(xiàng)目只能等到預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才能開(kāi)支，造成了項(xiàng)目資金支出的延后。

其次，對(duì)于任何一個(gè)機(jī)構(gòu)，財(cái)政年末所需的資金量總是存在一定的不確定性，當(dāng)下半年出現(xiàn)預(yù)算資金不足時(shí)，很難通過(guò)追加預(yù)算或借貸來(lái)平滑支出。為了保證年末有足夠的資金而在年初盡量節(jié)省，也會(huì)導(dǎo)致年末資金突然結(jié)余。

第三，現(xiàn)行的預(yù)算編制方法以“基數(shù)加增長(zhǎng)”為主，根據(jù)上年經(jīng)費(fèi)，預(yù)算進(jìn)行一定比例的增長(zhǎng)。如果年初安排的預(yù)算沒(méi)有全部花掉，留存的資金不僅需上繳，甚至還可能影響下一年預(yù)算經(jīng)費(fèi)的基數(shù)。

上述的幾個(gè)因素，與年末未支出的資金上繳國(guó)庫(kù)的制度安排相結(jié)合，造就了政府部門年終突擊花錢。預(yù)算結(jié)余資金收繳國(guó)庫(kù)的根本目的是防止財(cái)政資金的浪費(fèi)，但事實(shí)上卻可能加劇了資金浪費(fèi)。

當(dāng)然，年終突擊花錢的現(xiàn)象在其他國(guó)家也存在。例如哈佛大學(xué)的列勃曼和芝加哥大學(xué)的馬霍尼在2013年的一項(xiàng)研究中發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府財(cái)政年度最后一周的采購(gòu)支出是之前每周平均支出的4.9倍。另外，美國(guó)政府財(cái)政年度最后一周購(gòu)買的信息技術(shù)服務(wù)，其效率遠(yuǎn)低于其他期間購(gòu)買的服務(wù)，表明在預(yù)算結(jié)余上繳的制度下，存在相當(dāng)程度的浪費(fèi)。

綜上分析，年末突擊花錢，既有其合理性，也可能存在浪費(fèi)，要區(qū)別對(duì)待。因預(yù)算審批和撥付遲滯以及預(yù)算資金剛性約束而造成的突擊花錢，需要優(yōu)化預(yù)算過(guò)程。值得重視并需要解決的是年終突擊花錢導(dǎo)致的浪費(fèi)。但哪些是浪費(fèi)，哪些是必要的，由于信息不對(duì)稱，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中很難甄別，需要在制度安排上有所創(chuàng)新。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際上，允許當(dāng)年財(cái)政年度中結(jié)余資金轉(zhuǎn)入下年，稱之為“留存結(jié)轉(zhuǎn)”，是各國(guó)遏制突擊花錢的主要的制度安排。政府在當(dāng)前財(cái)政年度的預(yù)算資金上，能支出部分或全部以往年份結(jié)余的財(cái)政資金，一些國(guó)家甚至允許預(yù)支部分未來(lái)財(cái)政年度資金。允許預(yù)算結(jié)余資金滾動(dòng)進(jìn)入下一年度，并且在下一年預(yù)算編制過(guò)程中并不據(jù)此削減預(yù)算，會(huì)克服突擊花錢現(xiàn)象，資金的使用效率會(huì)明顯增加。

大部分經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家都采取了這項(xiàng)政策。日本1947年立法確立了這一政策;瑞典從1992年、法國(guó)從2011年開(kāi)始施行財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)政策。

但根據(jù)IMF的列納特和榮格曼2009年的研究，留存結(jié)轉(zhuǎn)政策也有其不足，主要表現(xiàn)在資金的支出有可能與實(shí)際需要的支出不一致，支出時(shí)間可能不及時(shí)。例如，公共政策需要在某個(gè)領(lǐng)域或某個(gè)時(shí)段加大支出，但執(zhí)行部門可能因?yàn)樽非罅舸娼Y(jié)轉(zhuǎn)政策而影響了公共政策的實(shí)施力度和時(shí)間。

因此，在允許結(jié)余資金轉(zhuǎn)入下一年的同時(shí)，各國(guó)都推出了配套的監(jiān)管與制約政策。首先，規(guī)定了可將年底結(jié)余轉(zhuǎn)入下年的財(cái)政項(xiàng)目。相對(duì)于轉(zhuǎn)移性支出，投資性支出和日常支出比較容易被允許留存結(jié)轉(zhuǎn)。根據(jù)OECD國(guó)家2007年的調(diào)查，90%、84%的OECD國(guó)家分別允許投資性支出和日常支出留存結(jié)轉(zhuǎn)，只有70%的OECD國(guó)家允許轉(zhuǎn)移性支出留存結(jié)轉(zhuǎn)。其次，多數(shù)OECD國(guó)家都對(duì)留存結(jié)轉(zhuǎn)的總量占財(cái)政預(yù)算總量的比例有所限制，鼓勵(lì)合理支出。例如，法國(guó)和瑞典均規(guī)定財(cái)政撥付的3%可以結(jié)轉(zhuǎn)至下年。第三，部分國(guó)家由財(cái)政部門確定留存結(jié)轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，例如德國(guó)和美國(guó);另一部分國(guó)家則通過(guò)立法來(lái)規(guī)范相關(guān)留存結(jié)轉(zhuǎn)的政策，例如法國(guó)和日本。

在留存結(jié)轉(zhuǎn)政策的實(shí)施過(guò)程中，OECD國(guó)家還會(huì)根據(jù)具體的宏觀經(jīng)濟(jì)情況與結(jié)轉(zhuǎn)效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，2005年英國(guó)累積了大量的結(jié)轉(zhuǎn)財(cái)政資金，為了保障財(cái)政政策的有效性，英國(guó)開(kāi)始限制結(jié)轉(zhuǎn)資金的年度支出，支出結(jié)轉(zhuǎn)財(cái)政資金需要經(jīng)過(guò)財(cái)政部的審批。從2011年開(kāi)始，英國(guó)根據(jù)部門支出預(yù)算的具體額度制定可以留存結(jié)轉(zhuǎn)的財(cái)政資金比例，上年結(jié)轉(zhuǎn)的資金不再允許累積。

結(jié)余“征稅”

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，減少年末突擊花錢最有效的制度安排，是允許預(yù)算結(jié)余滾動(dòng)進(jìn)入下一年度。不過(guò)僅僅如此，可能會(huì)產(chǎn)生結(jié)余過(guò)多、影響政策的執(zhí)行。因此，在允許結(jié)余資金滾動(dòng)進(jìn)入下年度的同時(shí)，對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度的資金總量要進(jìn)行一定的限制。

發(fā)達(dá)國(guó)家通常是對(duì)可結(jié)存流轉(zhuǎn)的資金總量有所限制。由于我國(guó)在預(yù)算編制過(guò)程中可能比發(fā)達(dá)國(guó)家存在更大問(wèn)題，為了減少浪費(fèi)，我們建議對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進(jìn)行“征稅”，將預(yù)算結(jié)余資金按一定比例收繳國(guó)庫(kù)，而允許其余資金滾動(dòng)進(jìn)入該部門下一年度的預(yù)算，并且在下一年預(yù)算編制過(guò)程中并不因此而削減該部門預(yù)算。

這樣的制度安排，兼顧了突擊花錢的合理之處，也有助于減少因突擊花錢而造成的浪費(fèi)。一方面，允許預(yù)算資金留存進(jìn)入下一年，將激勵(lì)各級(jí)財(cái)政減少對(duì)不合理項(xiàng)目的支出，降低資金浪費(fèi);另一方面，一定比例預(yù)算結(jié)余收繳國(guó)庫(kù)，能防止部門為了追求預(yù)算結(jié)余，增加下一年度總的實(shí)際資金規(guī)模而“節(jié)衣縮食”，造成新的該花的錢不花的現(xiàn)象。在這一制度下，各財(cái)政支出部門將會(huì)在浪費(fèi)和財(cái)政結(jié)余之間尋找平衡。

這項(xiàng)政策的核心，在于如何確定預(yù)算結(jié)余收繳國(guó)庫(kù)的比例。該比例決定了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余“征稅”政策可否最大程度地減少浪費(fèi)，提升支出效率。對(duì)于結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余“稅率”的制定，需要以不同的“稅率”選取一些部門或機(jī)構(gòu)首先試行，對(duì)試點(diǎn)部門的政策效果進(jìn)行考核研究，依據(jù)試點(diǎn)的政策效果制定最終的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余“稅率”實(shí)施推廣。同時(shí)，由于每個(gè)部門的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的條件并不相同，需要通過(guò)試點(diǎn)的方法，動(dòng)態(tài)地確定和調(diào)整這個(gè)比例。

財(cái)政收入取之于民當(dāng)用之于民，這部分收繳國(guó)庫(kù)的財(cái)政結(jié)余，可以用于對(duì)低收入和弱勢(shì)群體的轉(zhuǎn)移支付，或是采取一定的退稅政策還之于民，這對(duì)于我國(guó)當(dāng)前收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整、促進(jìn)消費(fèi)刺激內(nèi)需都有非常積極的作用。而根據(jù)中國(guó)家庭金融調(diào)查中心的研究報(bào)告，大力增加社保投入、增加對(duì)貧困家庭等低收入群體的轉(zhuǎn)移支付能夠有效刺激內(nèi)需，緩解當(dāng)前我國(guó)收入差距過(guò)大現(xiàn)象、保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型。

甘犁為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心主任;譚繼軍為中國(guó)金融家庭調(diào)查與研究中心副主任