整體設計農(nóng)地改革

農(nóng)村土地制度改革面臨三個最重要的方面，集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地有償退出，以及縮小土地征收范圍。從目前情況看，制度設計有碎片化的傾向，三者應該整體設計，融為一體。

土地制度改革是一個整體

改革實際上涉及三大類土地，一是集體經(jīng)營性建設用地，主要表現(xiàn)為存量的工商用地;二是宅基地，主要表現(xiàn)為農(nóng)村居民住宅用地，在城鎮(zhèn)近郊區(qū)也包括了一定數(shù)量的小產(chǎn)權房用地;三是擬被征收的國有建設用地。目前，上述三類土地通過兩個不同渠道構成建設用地的來源，其中，征收的國有建設用地主要用于滿足城鎮(zhèn)內(nèi)部的生產(chǎn)生活用地需求，集體經(jīng)營性建設用地和宅基地主要用于滿足城鎮(zhèn)之外的工商生產(chǎn)及居住用地需求。

雖然兩個渠道、兩個市場在制度上處于完全割裂狀態(tài)，也就是我們所說的“二元結構”，但是現(xiàn)實當中，三類土地的使用其實早已相互滲透，密切相關。比如，隨著范圍的擴大，城鎮(zhèn)的基礎設施、公共設施建設早就一體化，城中村、村中城也比比皆是。城市周邊國有建設用地和集體建設用地可謂犬牙交錯，城外居住城里上班，或者城里居住城外上班的現(xiàn)象也是常態(tài)。大多數(shù)在城市工作生活的農(nóng)村居民老家仍然有住宅，不少企業(yè)投資到集體經(jīng)營性建設用地，甚至還有一些城鎮(zhèn)公共設施使用集體建設用地的情況等。最為顯著的是，雖然嚴格禁止，但是還是有不少人購買或者租住在小產(chǎn)權房中。

總之，隨著生產(chǎn)生活的融合，城鄉(xiāng)土地的使用及利益關系早已一體化。根據(jù)十八大精神，建設全國統(tǒng)一的建設用地市場，并實行同權同價，切實需要一個具有包容性的整體的土地制度體系作為支撐。

從未來發(fā)展的需求看，雖然中央對經(jīng)濟增長速度的預期不會像以往那樣高，但中國經(jīng)濟的基礎體量已經(jīng)很大，即使保持現(xiàn)有增長速度，經(jīng)濟總增量仍然會不斷增大，這也預示著對資源的需求仍然會很大，其中對建設用地的需求是大的一塊。另一方面，我們有一個需要面對的重要問題，未來十年，由于戶籍制度的改革，以及無務農(nóng)經(jīng)歷的和成長在打工環(huán)境中的新一代農(nóng)村居民會大幅度增加，預計將是農(nóng)村居民進入城鎮(zhèn)的高峰期，城鎮(zhèn)建設用地需求的壓力可想而知。

而事實上，目前我們的建設用地供給已經(jīng)陷入到了一個制度所致的低效瓶頸區(qū)域，在未來，國有土地征收范圍不斷縮小，宅基地完全禁止流轉，建設用地供應的缺口將會越來越大，需求壓力也會越來越強，迫切需要一個寬容、瞄準未來發(fā)展趨勢、有效的土地制度的有力支持，碎片化的改革及政策已經(jīng)無法承擔這一任務。

在這樣的前提下，如果進行土地制度改革，要切忌碎片化，應該整體推進，也只有這樣才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場一體化建設的目標。如果對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地有償退出，以及縮小土地征收范圍三項內(nèi)容各建機制，分頭而治，可能會給未來積累更多的麻煩。

三項基本建議

新的改革方案尚未公布，具體的內(nèi)容不得而知。筆者僅就土地改革整體設計提幾點個人建議。最為基本的，筆者認為有三項。

一、將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、縮小土地征收范圍、農(nóng)村宅基地有償退出三項改革內(nèi)容納入到一個制度體系內(nèi)整體關聯(lián)，并以建設用地整體配置渠道和平臺為導向，建立整體制度框架。

這具體包括兩個方面：一是將征收范圍縮小與經(jīng)營性用地入市關聯(lián)，把征地范圍縮小減掉的建設用地供應能力與經(jīng)營性用地入市范疇整體考慮，主要目的是確保征地范圍縮小后城鎮(zhèn)建設用地供應能力能夠至少保持現(xiàn)在的水平。二是將宅基地入市改革與經(jīng)營性建設用地入市關聯(lián)，城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的閑置宅基地，納入到經(jīng)營性建設用地逐步參與流轉;規(guī)劃范圍外的空閑宅基地，根據(jù)自愿原則，一部分可以有償轉讓，一部分通過給予復墾補償及獎勵金鼓勵復墾為農(nóng)田。

這樣考慮最主要的原因是，首先是為建設用地供應整合建立新的渠道和保障，也只有在這個新的平臺下才談得上市場一體化;其次，我們反向看一下，如果沒有新的建設用地來源，即使范圍縮小了但還會出現(xiàn)反彈，征收范圍又會擴大，改革會前功盡棄。

當然上面的設想也只是制度的一個基礎，或者說只是一個前提條件，并不是要一下子放開，而是通過一些措施加以控制逐步擴大改革程度，具體內(nèi)容將在下面論及。

二、以未來使用性質為依據(jù)確定經(jīng)營性建設用地內(nèi)涵，將現(xiàn)有經(jīng)營性集體建設用地、因縮小征收范圍新增的集體建設用地、閑置宅基地三類土地融合為一體，在此基礎上做好規(guī)劃，在不侵占耕地紅線的基礎上，明確經(jīng)營性建設用地的具體范圍，保障建設用地的有效來源。

具體的做法是：一是在制度層面，明確根據(jù)未來土地使用性質確定經(jīng)營型建設用地的內(nèi)涵，即在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，規(guī)劃范圍內(nèi)的擬征收建設用地、因征收范圍縮小納入的需要新增建設用地、目前定義的經(jīng)營性建設用地，和已經(jīng)或將要空閑出來可以納入建設用地的宅基地，除了用于基礎設施和公共設施建設的，以及村集體預留的土地之外，其他的都納入經(jīng)營性建設用地范疇。二是經(jīng)營性建設用地的具體范圍必須通過規(guī)劃事先劃定并落實在圖上，而不是通過制度進行簡單的定性規(guī)定。

這樣做有三方面的原因：一是現(xiàn)在的規(guī)定范圍太窄，有關研究報告不到集體建設用地的10%，大多數(shù)集體建設用地沒有被包括進來，起不到改革的作用;二是如果通過制度去規(guī)定，只能是原則性的定性界定，范圍模糊，無法像規(guī)劃一樣落實到圖上，會留下很多政策漏洞，導致大量尋租的方式，想辦法將農(nóng)地或者其他土地轉變?yōu)榻?jīng)營性建設用地進入市場牟取利益的現(xiàn)象;三是如果按照現(xiàn)在的定義，經(jīng)營性建設用地將很快被流轉完，不可能成為持續(xù)的市場，這一政策可能會在2年-3年失去作用。

三、建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉的保護性制度，在此基礎上將集體所有權與使用權分開，集體所有權保留在集體，土地使用權準許流轉，為實現(xiàn)與國有土地“同權同價”打下基礎。

保護性制度主要包括：一是設置使用權流轉，確保原集體在土地流轉后依然擁有所有權;二是設置最高流轉年期，年期屆滿后，如果發(fā)生轉讓，原集體有強制回收權;三是設置原集體優(yōu)先購買權，在有效期內(nèi)受讓人轉讓時，原集體如果有意愿可以優(yōu)先以市場價將土地購買回來;四是設置強制回收權，因為集體公共利益需要，可以由原集體出資在政府的主持下以低于市場價格水平強制購回土地使用權;五是設置國家接管制度，如果集體組織正常消失，可以實行國家代管或采取國家征收的方式，使土地成為公共資產(chǎn);六是設置救助制度，如果因為土地流轉后集體出現(xiàn)居住等基本需求困難，由政府購買土地解決相應困難;七是設置一次性最多流轉面積，流轉面積最高限制可以根據(jù)市場的成熟度逐步放開。

這樣做的主要原因：一是可以確保集體土地所有權性質不發(fā)生改變，一般的情況下，保證集體土地流轉后，原集體組織能夠依法合理干預;二是依照“同權同價”的原則，集體土地有權利也應當通過使用權進入市場的方式實現(xiàn)產(chǎn)權轉移;三是這些設置內(nèi)容目前并沒有法律上的障礙，一些障礙主要來源于制度層面，這正是我們要改變的地方。

配套措施與規(guī)則

除了上述三條基本的制度性保障之外，還應有一些基本的配套措施與規(guī)則，以保證整個土地制度改革的有效實施。

一、對集體經(jīng)營性建設用地的財產(chǎn)權利與公權力區(qū)分對待，政府放開對財產(chǎn)權利的正面限制，并將財產(chǎn)權利真正交給集體，釋放權能，激發(fā)流轉動力;政府通過實行流轉登記有效制度，將公權力設定“負面清單”進行監(jiān)管，根據(jù)市場成熟程度逐步放開。

很多現(xiàn)象表明，政府將集體土地和國有土地同等對待，沒有區(qū)分財產(chǎn)權利和公權力，最后導致對集體土地的控制上越位，而真正的所有者集體卻很難發(fā)揮主動性，也就是集體建設用地的財產(chǎn)權能受到嚴重制約。

土地改革需要釋放集體建設用地的財產(chǎn)權能，具體內(nèi)容一是將政府通過項目、計劃等對集體建設用地流轉的直接控制的方式轉變?yōu)橹笇Ш捅O(jiān)管的方式，集體建設用地什么時候發(fā)生流轉、流轉多少，完全由農(nóng)民集體在規(guī)劃的前提下自行決定;二是將流轉方式“出讓、租賃、入股”的準許方式改變?yōu)橥扑]的方式，允許農(nóng)民集體選擇其他合理的流轉方式;三是將流轉對象的選擇權交給農(nóng)民集體，政府增加對流轉對象的監(jiān)管，主要對具有投機、壟斷性受讓者進行監(jiān)控和限制，并視市場情況逐步放開;四是價格的決定由農(nóng)民自行決定，政府主要做好價格監(jiān)測、平衡和指導。

實行流轉登記有效制度，即流轉須登記，登記須審查。在改革過程中，政府主要依據(jù)公權力的“負面清單”分階段進行管理，通過審查是否準許流轉?？梢詫⒏母锓譃椴煌碾A段，初期“負面清單”適用的內(nèi)容最多，成熟期“負面清單”適用的內(nèi)容最少。

公權力“負面清單”的基本內(nèi)容包括：一是否符合規(guī)劃、環(huán)境保護等要求;二是否影響重大公共利益;三是否有妥善的就業(yè)和居住安排;四受讓土地是否超過最大限額、是否有壟斷動機和條件;五受讓方是否符合購買農(nóng)村住宅的條件。

換句話說，流轉是農(nóng)民的權利，但是決定流轉是否有效，是否為流轉權利登記則是政府的權力。這樣做的目的：一是為了防止出現(xiàn)農(nóng)民“非理性”賣地、城市資本對建設用地進行壟斷;二是改變現(xiàn)在對農(nóng)民的單向約束為對農(nóng)民集體和受讓人一并的雙向約束，使未來的建設用地流轉市場變得更加開放和公平;三是厘清了財產(chǎn)權與公權力的關系;四是可以將原來的硬性規(guī)定變成“時間窗口”，增強制度的透明度和社會的良性預期。

此外，政府在集體建設用地流轉中需要做好以下幾件事：一是將經(jīng)營性建設用地土地流轉融入目前已有的國有土地交易平臺，做到同一個市場同一個平臺;二是編制經(jīng)營性建設用地流轉指導價格、指導租金等公開信息，設置價格浮動上下限制，保證流轉的公平性;三是對于流轉結果相關信息進行公開，避免隱形交易市場的形成。四是對流轉進行權利登記，并納入不動產(chǎn)登記體系，流轉完成后進行產(chǎn)權登記時須持有效流轉登記證明。

二、按照非公共利益程度高，并且項目選址可替代性強為優(yōu)先退出原則，制定征收退出清單并排出退出的先后順序，分階段設置時間窗口，逐步縮小土地征收范圍，防止建設用地供應能力大起大落。

按照公共利益程度高低劃分，建設用地用途可以依次排序為：軍事設施用地、基礎設施用地、公共設施用地、保障性住房用地、國企工業(yè)用地、民企工業(yè)用地、商品房用地、商業(yè)服務業(yè)用地等。

這些用地中，如果遇到項目選址可替代性差的情況，比如工業(yè)用地中會受到水源、電源或者安全因素的影響，只能選擇在某一個地址，如果購買不成，可以采取征收的辦法。

為了防止因縮小征收土地范圍，引起建設用地不穩(wěn)定，征地范圍縮小的改革可以設計為分階段（可以兩年一個階段）逐步推進的方式：

第一階段，改革的初期，可以將商業(yè)服務業(yè)用地、商品房用地排除出征收范圍，通過經(jīng)營性集體建設用地解決。這類建設用地不僅商業(yè)屬性強，而且可替代性強，即使不能及時拿到土地也只會影響商業(yè)性利益，不會帶來公共利益風險，所以可以優(yōu)先退出。

第二階段，改革的前期，可以將民企工業(yè)用地排除出征收范圍。民企工業(yè)用地多為普通產(chǎn)業(yè)，對選址要求不是太嚴格，可替代性略差一些，但比起國有工業(yè)用地的替代性要好，所以可以放在第二階段退出。

第三階段，改革的中期，可以將國企工業(yè)用地、保障性住房用地選址要求不太嚴格的部分排除出征收范圍。

國企工業(yè)一般為國計民生的基礎性產(chǎn)業(yè)，如電廠，選址的可替代性一般都較差;保障性住房涉及到低收入居民的生活成本，選址一般有距離上的限制，可替代性較差。這兩類土地雖然可替代性均較差，但有一部分要求并不嚴格，可以在改革中期退出。

第四階段，改革的后期，可以將國企、民企中暫時不可替代性的工業(yè)用地排除出征收范圍，最后將征收范圍鎖定在軍事設施用地、基礎設施用地、公共設施用地。

三、設定宅基地退出的條件，設定宅基地受讓人資格，雙向控制，并分階段設置城市居民購買人條件，確定逐步開放的時間窗口，穩(wěn)定地引導閑置宅基地入市，防控宅基地大規(guī)模流轉侵害農(nóng)民利益的風險。

按照現(xiàn)在的規(guī)定，城市居民不能購買農(nóng)村住宅，但事實上，將來如果農(nóng)村的條件改善，會有很多城市居民愿意去農(nóng)村居住，政府不可能永遠以硬性阻止。如果永久性禁止城市居民購買農(nóng)村住宅，農(nóng)村居住區(qū)將只有出沒有進，勢必逐漸荒蕪，對農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展極為不利。

宅基地入市的風險，可以從兩個基本條件出發(fā)進行控制，一是宅基地持有者有另外穩(wěn)定的居所;二是購買者是真正的居住需求，不具有投機性質，并有序進入。制度設計可以基于上述兩個條件進行設計，具體可以將出讓者和受讓者分別進行約束。對于出讓者，規(guī)定必須另外持有至少一套居所，否則流轉無效。對于受讓者，可以按照四個階段設定不同的約束條件：

第一階段，改革初期，只有在城市沒有房屋的居民可以購買宅基地。其實這種情況基本上不存在，相當于禁止，即使放開也不會帶來大家所擔心的混亂，但是可以就此將規(guī)矩建立起來。

第二階段，改革前期，只有在城市有一套房屋但已不工作，如退休，滿兩年的城市居民才可以受讓宅基地，實際上是鼓勵一些退休居民到農(nóng)村居住，在降低生活成本的同時，享受悠閑生活。

第三階段，改革的中期，規(guī)定在城市有一套住房，在城市居住滿五年的居民，才可以受讓宅基地。這一階段可以鼓勵一些中產(chǎn)階級為改善生活，減輕城市生活壓力，在農(nóng)村購買休閑用宅基地。

第四階段，改革后期，規(guī)定在城市有兩套及以上房屋，在城市居住滿八年的才可以受讓宅基地。

這樣可以將不準城市居民購買宅基地的 “死規(guī)定”轉變成分階段逐步放開，引導宅基地入市的靈活制度，既可以有效控制，又避免一刀切。

四、建立利益均衡和公平機制，通過設立?？顚Ｓ眉w建設開發(fā)基金，時機成熟時征收土地用途轉用稅，平衡土地利益，為城市建設發(fā)展提供資金保障，替代目前的“土地財政”。

具體做法：一是對于合法存量建設用地，從土地流轉收益中收取一定比例作為建設基金，專款專用于集體公共設施及基礎設施建設，其中80%用于本區(qū)域建設，20%作為統(tǒng)籌資金。村集體建設基金沒有法律上的障礙，由于取之于村集體用之于村集體，所以村集體也不會有什么意見。二是對新增建設用地，設置土地用途轉用稅，即土地使用者為農(nóng)用地轉變?yōu)榻ㄔO用地付出的代價。用途轉用稅稅率的高低根據(jù)建設用地的需求量和土地非農(nóng)化程度確定。用途轉用稅也不會招來土地使用者的抵制，因為土地轉為集體性質流轉后，相對于征收價格會相對降低。

這樣做的意義：一是無論是開發(fā)基金還是轉用稅，實際上也對政府進行城市開發(fā)，實施基礎設施建設的資金來源具有替代作用，所以都可以看做是“土地財政”的一個“補償”。二是可以通過經(jīng)濟手段調整土地非農(nóng)化進程，在產(chǎn)權明確的情況下，在稅費上增加壓力，一定會抑制賣地的沖動;三是這也是公平的需要，因為使用國有土地的成本中其實包含了用途轉用代價，只不過是通過地價款的方式體現(xiàn)。如果使用集體土地不考慮土地轉用成本，首先在國有土地使用者和集體土地使用者之間是不公平的，其次在農(nóng)地保護區(qū)和建設用地之間也是不公平的。

作者為中國土地勘測規(guī)劃院研究員