農(nóng)地入市樂清樣本

2014年12月9日晨，樂清市委書記林曉峰帶隊趕到北京，為《浙江省樂清市農(nóng)村宅基地管理制度改革試驗方案》獲得中央部委首肯，做最后陳詞。

當天下午，林曉峰趕到農(nóng)業(yè)部;次日上午，向國土部匯報。樂清市農(nóng)辦副主任蔡永固表示，樂清成為國家級試點“有希望”，但還要走程序。

13個月前的十八屆三中全會《決定》中，關于“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重、穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓”的表述，點燃了這個溫州經(jīng)濟最強縣的熱情。因應龐大的市場需求，當?shù)爻梢?guī)模的農(nóng)房入市，已有31年之久。

與大城市城郊的小產(chǎn)權房不同，樂清的農(nóng)房入市，從一開始就以“城中村”的方式展開。時至今日，樂清城區(qū)國有土地少、集體土地多，兩種產(chǎn)權的土地呈“插花”之勢，難辨雌雄。

由于房地不可分離，農(nóng)房入市，等同于農(nóng)地進入城市土地供應市場，無疑打破了現(xiàn)有城市政府壟斷城市土地供應的格局。改革開放之初，農(nóng)地和城市土地在使用權限方面并沒有特別嚴格的界限。只是1998年之后，隨著多項限制性法律法規(guī)的出臺，農(nóng)地入市在實操層面，逐步陷入非法狀態(tài)。最初，是農(nóng)民集體所有土地的使用權受限;繼而，城市戶口居民被禁止購買農(nóng)房;到了2008年，農(nóng)戶之間的農(nóng)房買賣，甚至不許“跨出村莊”。越來越嚴格的界限，使得農(nóng)地入市愈發(fā)艱難。

給農(nóng)地入市這一“合情合理卻不合法”的行為，戴上一頂合法的安全帽，成為樂清政府官員的共識。

12月2日，在中央深化改革領導小組（下稱深改組）第七次會議上，審議了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，減少征地、準許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市是方案主線，而作為農(nóng)村集體建設用地一部分的宅基地入市，仍然未見明顯突破，只是“鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點”。

在深改組七次會議審議之后，國土部將前述征地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地改革三項方案合一，并在12月中旬獲得最高層首肯。據(jù)悉，每個省都將有一個縣入圍試點名單，但名單“尚未確定”。

隨著中央農(nóng)村工作會議在12月下旬的落幕，樂清能否入圍“國家級試點”，也即將見分曉。

聚光燈下

只做不說30年的樂清農(nóng)房買賣，在最近一年間，突然進入了媒體、中央政府和學界的視野。

事件源于2013年溫州市農(nóng)村產(chǎn)權交易中心的一個信息公開。8月的最后一個周末，溫州市農(nóng)村產(chǎn)權交易中心將當?shù)亍掇r(nóng)村產(chǎn)權交易管理暫行辦法》掛上網(wǎng)站?！稌盒修k法》中，農(nóng)房在縣域內(nèi)跨村交易的新政策，盡管仍然局限于農(nóng)戶對農(nóng)戶，但因為突破了農(nóng)房不得跨村交易的住建部部門規(guī)章，所以交易中心選擇了低調的方式：文件制定者并不想引起更多的關注。

孰料，當?shù)孛襟w一則“溫州農(nóng)房十一之后可上市交易”的消息，讓地方的“土政策”浮上了水面。

為了不公開突破政策紅線，當?shù)刂缓霉_做出回應，溫州并未放開農(nóng)房跨村交易，但仍然強調了農(nóng)房抵押是被允許的。2012年8月，溫州金融改革試驗區(qū)曾出臺《關于推進農(nóng)民金融體制改革的若干意見》，當時就突破了農(nóng)房不得抵押的過時法律條文。

《財經(jīng)》記者在樂清市多處地點看到農(nóng)業(yè)銀行（601288.SH）的宅基地抵押廣告。樂清市晨沐廣場樂怡大廈底商三樓外墻上，一則農(nóng)業(yè)銀行的大幅廣告牌上寫著：個人集體土地（含宅基地）房產(chǎn)抵押貸款。當?shù)亟鹑跈C構、政府部門的多位人士證實，一旦抵押人生意失敗，就意味著農(nóng)房“跨出了村莊”。

任何關于農(nóng)村土地的探索，在三中全會后都深受各界關注，新華社《國內(nèi)動態(tài)清樣》對此進行了報道。國務院副總理汪洋做出批示，要求中央相關部門深入了解情況。2013年12月3日至6日，中農(nóng)辦會同國土部、住建部、央行、銀監(jiān)會等部門組成聯(lián)合調研組，對樂清農(nóng)房交易狀況進行了實地考察，并于2014年初形成報告，直送汪洋。

報告建議，加快改革和完善宅基地制度，通過試點探索相關政策。

在那之后，樂清的大膽突破，并未受到懲戒。一位參與實地考察的中央部委人士稱，這意味著上層對于樂清實驗的一種默許。

受到“默許”鼓舞的樂清市政府，在2014年8月完成了申請宅基地管理制度改革國家級試點方案的報告，并獲得浙江省委、省政府的肯定。報告稱，在堅持住有所居的前提下，探索建立與戶籍制度改革及農(nóng)民住房、抵押、轉讓相適應的宅基地使用權管理制度，允許農(nóng)房及宅基地在一定條件下、一定范圍內(nèi)處置、變現(xiàn)，拓展農(nóng)民財產(chǎn)性增收渠道。

除了官商兩界，學界的加入也讓樂清的“先行先試”愈發(fā)受人矚目。

2014年4月，北京大學國家發(fā)展研究院教授周其仁到樂清“微服私訪”，并在夏天出版的《城鄉(xiāng)中國》一書中，專門就樂清調研寫出一篇“農(nóng)房入市早就發(fā)生了”的文章，并在出書前后，圍繞農(nóng)地入市這一核心命題，與另一位經(jīng)濟學家華生展開論戰(zhàn)，受到廣泛關注。

華生認為，“在今天西方發(fā)達國家，土地的開發(fā)使用是公權力而不是私權利”，“建筑不自由早已是深入普通公民頭腦的法治觀念”，并一再批評小產(chǎn)權房非法;而周其仁的觀點恰好相反，“斷不可以把‘正當受限的自由’，隨便宣布為‘不自由’”。周其仁指出，農(nóng)地入市符合憲法規(guī)定。

廣泛關注的人群中，包括了其他地方政府的官員。一時間，赴樂清學習者眾。樂清市某商業(yè)銀行的高管透露，最近一年，他參加的經(jīng)驗介紹會已經(jīng)超過20場。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，為緩解用地緊張的掣肘，近期向中央相關部門斡旋的地方政府不在個位數(shù)?！笆聦嵣?，農(nóng)房農(nóng)地入市不僅是在樂清早就發(fā)生了，”周其仁告訴《財經(jīng)》記者，“全國各地都有?！?/p>

城市化推手

1983年，現(xiàn)任樂清市柳市鎮(zhèn)東岙村村長鄭良格14歲，還在上初中。

從那一年的假期開始，他跟隨父親，去江西、湖南等地跑供銷。父親談生意，他跟著學。一時間，樂清十萬供銷大軍的觸角，觸及全國。

同樣在1983年，中央一號文件“允許農(nóng)民自帶口糧進城”的政策，給溫州人松了綁，其中尤以樂清人為多。樂清素有“七山二水一分田”的說法。樂清市政府資料顯示，當?shù)?012年的戶籍人口為126萬，人均耕地僅有0.3畝。而鄭良格所在的柳市鎮(zhèn)，人均耕地更少，僅有“二分九”。

食不果腹的樂清人，紛紛把自己名下的耕地，轉包給親屬，自己則開始闖蕩江湖。通常情況是，兄弟數(shù)人，留下一人務農(nóng)，其他人自謀生路。

自謀生路的樣板，是柳市鎮(zhèn)上園村村民、正泰集團董事長南存輝。2014年10月30日，溫州民營經(jīng)濟的“老大”、資產(chǎn)規(guī)模超300億元的正泰集團30年慶在溫州舉行，溫州市委書記、市長均親臨致辭，對正泰集團給溫州經(jīng)濟做出的貢獻大加贊揚。

南存輝的發(fā)小、柳市鎮(zhèn)上園村支書胡成云向《財經(jīng)》記者證實，南存輝創(chuàng)業(yè)之初，唯一可以投入的資金，就是自己農(nóng)房的變現(xiàn)所得。農(nóng)房買賣在上世紀80年代初即漸成風氣。80年代中期，104國道擴建。距離104國道最近的上園村和前街村，伴隨著農(nóng)房交易的活躍、農(nóng)房的不斷集中，也逐步成為柳市鎮(zhèn)的中心。

其中，上園村還是柳市的經(jīng)濟中心。南存輝創(chuàng)建的正泰集團和另一位上園村村民胡成中創(chuàng)建的德力西集團，逐漸發(fā)展為中國低壓電器行業(yè)的龍頭企業(yè)。整個柳市鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)，亦開始圍繞低壓電器的配套而展開，家庭作坊式的低壓電器配套工廠不計其數(shù)，進一步推動了柳市農(nóng)房交易市場的繁榮。

隨著樂清經(jīng)濟的繁榮，外來人口不斷涌入。時至今日，前述中央部門聯(lián)合調研報告顯示，當?shù)赝鈦砣丝谝殉?0萬。

周其仁表示，在工業(yè)化、城市化提供新機會的條件下，開啟了“人往高處走”的大門，“在城里擺個大碗茶，收入都勝過務農(nóng)”。

由于農(nóng)房轉讓、出租收益遠遠高于務農(nóng)收益，級差地租不斷擴大，上園村支書胡成云回憶，應村民要求，1983年-1996年，上園村歷經(jīng)三輪蓋房潮，至1996年，全村土地業(yè)已全部分光到戶。

一棟棟拔地而起又緊密相連的樓房，將農(nóng)區(qū)化作了市區(qū)。有著全國十佳小康村名頭的上園村村志顯示，改革開放前，104國道兩側的上園村，尚是一片農(nóng)田，經(jīng)過了1983年-1996年13年的建設之后，作為柳市鎮(zhèn)的中心，上園村已然全無農(nóng)村面貌。

樂清市雁蕩山鎮(zhèn)人、1984年-1990年間擔任樂清縣委書記（1993年升格為縣級市）、后來擔任過住建部副部長的仇保興回憶，上世紀80年代初，樂清城區(qū)還只有樂成鎮(zhèn)“那么一點地方”，到了后來，不單樂成鎮(zhèn)城區(qū)范圍在擴大，樂成兩側10余公里外的柳市和虹橋兩鎮(zhèn)，也隨著工商業(yè)的發(fā)展，逐漸從農(nóng)業(yè)區(qū)變成了城區(qū)的模樣。

城區(qū)的特征之一，是底商的繁榮。1999年，上園村一間42平方米的底商，可以賣到160萬元人民幣，幾乎是4萬元/平方米，年租金接近5萬元。

和北方人少地多的部分平原地區(qū)宅基地動輒半畝、疊加半畝院落不同，柳市的宅基地面積，平均下來只有45平方米，多層的單間式住宅（每層45平方米）一度是農(nóng)房主體（多個單間式住宅緊密相連為一棟樓房），底商的收益是原住民最為看重之處。

彼時，尚無一條法律法規(guī)禁止農(nóng)房跨村交易，亦無禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)房的規(guī)定。毗鄰104國道、商業(yè)價值更大的農(nóng)房，吸引了不少城鎮(zhèn)居民，其中有一些政府官員。

盡管法律法規(guī)尚未禁止“城里人下鄉(xiāng)”，但政府已經(jīng)開始約束公務員。仇保興回憶，在他擔任樂清縣委書記期間，一些公務員購買農(nóng)房后重建，地龍非常結實，政府派員用炸藥包方才將地龍炸毀，“‘雙開’了十幾個人”。

政府公務行為與公務員私人行為的貓捉老鼠游戲，后來又持續(xù)了多輪，但不足以阻擋農(nóng)房交易的活躍。一直到1998年，除了對公務員的約束，農(nóng)房的自由買賣幾乎沒有受到限制。1986年，當時的樂清縣房地產(chǎn)管理處開始進行農(nóng)房登記。樂清市住建局產(chǎn)權科科長何偉表示，當時如果不登記農(nóng)房，樂清的房屋登記就幾乎無事可做。

這期間，樂清的房屋登記，包含了農(nóng)房買賣后的登記。樂清市國土局地籍科科長戴建業(yè)證實，不少城鎮(zhèn)居民購買的農(nóng)房，在土地使用權登記之時，由于級差地租并不明顯，權屬被登記為國有用地（樂清土地管理局1987年設立）。這意味著，全國范圍內(nèi)國有、集體二元土地市場的扭曲格局，在樂清最初的城市化進程中，幾乎不存在。目前，樂清總戶數(shù)為38萬戶，農(nóng)戶約33萬戶。樂清市農(nóng)辦副主任蔡永固估計，農(nóng)房實際交易量約為3萬宗。

扭曲的“二元”

伴隨著級差地租的上升和土地財政的興起，作為利益中人的城市政府不再對農(nóng)房交易等閑視之。

1998年二度修訂的《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設?！?/p>

1999年5月6日，《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二條中明確規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?/p>

這兩項法律法規(guī)，和1995年的《擔保法》一道，給農(nóng)房交易套上了數(shù)道緊箍咒?！稉７ā访魑囊?guī)定：宅基地的土地使用權不得抵押。2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》則重申，“改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”

數(shù)道緊箍咒意味著，由于房地不可分離，限制了集體土地使用權的流轉，自然也就限制了農(nóng)房交易。如果按照這一強化二元土地市場的精神來執(zhí)行，買方為城市戶口居民的農(nóng)房交易，就會胎死腹中。

在這之后，盡管樂清農(nóng)房的跨村交易仍然活躍，但交易主體已被限制在農(nóng)戶之間。也就是說，農(nóng)房入市過程中所產(chǎn)生的、務農(nóng)收益與商業(yè)收益之間巨大的級差地租，有所縮水。

周其仁表示，禁止、限制農(nóng)地農(nóng)房入市的規(guī)定日趨“完善”的原因，在于政府嘗到了壟斷賣地之甜頭，再也舍不得讓農(nóng)民集體也來分一杯羹。

“二元”管制之后，難題接踵而至。

溫州市中級人民法院執(zhí)行庭的法官們發(fā)現(xiàn)，在“執(zhí)行難”的老問題中，多出了農(nóng)房買賣、抵押糾紛這一項，數(shù)年之內(nèi)，難以執(zhí)行的案件不斷累積。用當時分管執(zhí)行的溫州市中級法院副院長于偉的話來說，這是“執(zhí)行難”當中的難題。道理很簡單，有了國務院幾紙文件和《擔保法》的背書，賣方（通常為原住民）或抵押方可以隨時反悔。

于偉開始進行深入研究。他發(fā)現(xiàn)，農(nóng)房的財產(chǎn)權，在最初的政策和更高層級的法律規(guī)定之中，并未受限。

在法律法規(guī)缺少、政策主導一切的年代，1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》（即人民公社六十條）中規(guī)定：人民公社社員享有買賣或者租賃房屋的權利。1963年8月20日，最高法出臺《關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿）》規(guī)定，宅基地上的附著物，永遠歸社員所有，社員有買賣房屋或租賃房屋的權利。房屋出賣后，宅基地的使用權隨之轉移給房主，宅基地的所有權仍歸集體所有。

而《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地（即一戶一宅）。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。于偉表示：“把‘不予批準’反推回去，是不是在說，農(nóng)房可以買賣和出租呢？”

而周其仁的研究顯示，1988年憲法修正案的土地準則，是“土地的使用權可以依法轉讓”，而不是“惟有城鎮(zhèn)國有土地的使用權才可合法轉讓”。既然中華人民共和國只有國有土地和集體土地這兩種土地所有權，那么國有土地的使用權可轉讓，集體土地的使用權當然也可轉讓。主張“同地同權”，根據(jù)就是1988年的憲法修正案。

周其仁表示，憲法理應貫徹到所有其他法律法規(guī)之中。1988年底，首度修訂的《土地管理法》明確，“國有土地和集體所有的土地的使用權（都）可以依法轉讓”。1990年，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》出臺，但是，涉及9億農(nóng)民的集體土地轉讓權，卻再也沒有一個具體辦法出臺。

待到1998年《土地管理法》二度修訂之時，對農(nóng)村集體土地使用權的限制，在周其仁看來，則有違憲之嫌。

實踐當中，解決法律的沖突卻需要實實在在的智慧。曾經(jīng)擔任過樂清法院院長的于偉開始著手推動這一難題的解決。經(jīng)過多輪商議、協(xié)調，2005年4月5日，樂清市人民法院和國土資源局聯(lián)合印發(fā)《關于土地行政案件執(zhí)行及司法協(xié)助等問題的協(xié)調會議紀要》，紀要規(guī)定：農(nóng)村村民住宅涉及集體土地使用權，該房屋被法院拍賣（變賣）后，應本著房產(chǎn)權與土地使用權一并轉移的原則，如權利受讓人是本市戶籍的農(nóng)村村民，國土資源局可給予辦理集體土地使用權變更手續(xù)。

于偉表示，這其中遵循的兩條原則為：“地隨房走，遵守契約”。房屋出讓時，因為房地不可分割，等于出讓了宅基地使用權;同時，買賣雙方最初達成的契約，是解決這類糾紛所應遵循的第一原則。也就是說，落子無悔。

2007年，于偉將這兩條原則推廣到了溫州全市。縣域范圍內(nèi)，農(nóng)房的跨村交易，國土部門和住建部門均予以放行。

然而，購買農(nóng)房且發(fā)生糾紛的城市戶口居民卻不在兩級法院、政府部門低調到“只做不說”的“聯(lián)合紀要”的保護范圍之內(nèi)。據(jù)《財經(jīng)》記者多方了解，1999年之后，購買農(nóng)房的城市戶口居民自保的途徑有三：一、選擇有契約精神的農(nóng)村居民交易。溫州人素以契約精神聞名。以柳市鎮(zhèn)為例，158個村之中，僅有兩個非中心地區(qū)村的村民毀約較多;二、尋找可靠的農(nóng)戶代為過戶;三、適度索賠。

柳市房產(chǎn)中介協(xié)會會長劉安勝透露，交易糾紛雙方索賠與賠付的原則大體如下：假如你購買了一套50萬元的房產(chǎn)，3年后升值為100萬元，而賣方反悔。賣方會主動提出，在收回房產(chǎn)的同時，補償給買方18萬元（50萬元買房款如果以月利一分的標準放貸，每年收益6萬元，3年為18萬元）。買方則會以房產(chǎn)已在我手為條件，要求賣方抬高價碼，通常雙方會在一個中間價成交。在溫州這個講究信用的地方，“糾紛并不算多”，劉安勝表示，“即使發(fā)生了糾紛，多半也會私了。”

風險處置

4萬億政策施行期間，全國房價飛漲，亦是樂清農(nóng)房交易最為活躍的時期。據(jù)柳市地產(chǎn)中介協(xié)會會長劉安勝回憶，彼時，在地產(chǎn)中介集中的安平路上，全是“炒指標”的人。

所謂“指標”，是指當?shù)卣饔棉r(nóng)地之后，將農(nóng)地面積的10%返還給村集體自行開發(fā)的建房指標。也就是說，政府返還了級差地租收益的10%。通常，這一塊收益，遠高于《土地管理法》中農(nóng)民所能獲得的“年務農(nóng)收入30倍”的補償。

原住民在獲得類似于原始股的建房指標之后，即可“上市銷售”。最火爆之時，一個農(nóng)戶的蓋房“指標”，被炒到164萬元，“通常是今天‘指標’賣100萬元，第二天就賣110萬元”。隨著2011年溫州金融風波的爆發(fā)，溫州房價頓挫，“指標”價格驟跌為零，最后接盤的“溫州炒房團”血本無歸。

除了個人的風險，金融機構也不斷遭遇政策風險。前述中央多部門聯(lián)合調研組報告顯示，2004年國發(fā)28號文件發(fā)布后，樂清暫停了農(nóng)房抵押和轉讓，但當時金融機構的農(nóng)民住房抵押貸款余額已經(jīng)高達數(shù)十億元，且不斷有新的農(nóng)戶抵押貸款申請。

面對危局，2005年4月，前述樂清多部門聯(lián)合紀要為金融機構解了圍。

早在1998年，樂清市農(nóng)信社（現(xiàn)為樂清市農(nóng)商行）即開展了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務。盡管與1995年的擔保法規(guī)定相悖，但樂清市農(nóng)商行一位負責人表示，兩個因素促使該行下定了進軍農(nóng)房抵押貸款市場的決心：一、涉農(nóng)貸款額度非常小，且農(nóng)民缺少具備法律意義的抵押物，唯一可抵押的不動產(chǎn)就是農(nóng)房，“有抵押的貸款，總比信用貸款風險小”;二、市場存在強大的需求。

在溫州、樂清兩級法院和國土、住建部門的保駕護航之下，樂清市相關金融機構有驚無險地跨過了2004年的第一個險灘，兩級法院和于偉副院長也被相關金融機構負責人譽為“功德無量”。

到2007年底，樂清金融機構的“個人集體土地（含宅基地）房產(chǎn)抵押貸款”規(guī)模逼近50億元，其中，樂清市農(nóng)商行的農(nóng)房抵押貸款規(guī)模就超過20億元，達到歷史頂點。在這之后，由于貸款者資產(chǎn)多元化，農(nóng)房抵押貸款的比重逐漸下降。

然而，一場更大的風暴隨之襲來。2008年3月，住建部出臺《房屋登記辦法》，其中規(guī)定：“申請農(nóng)村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構應當不予辦理。”

這意味著，農(nóng)房不得跨村交易。路越行越窄。

《房屋登記辦法》掛網(wǎng)的當晚，分管農(nóng)房抵押貸款的樂清某商業(yè)銀行負責人的感受，“就跟炸了鍋一樣”。他和領導連夜報告樂清分管金融的副市長，請求市長從中斡旋。

六年半之后接受采訪時，這位負責人向《財經(jīng)》記者算了一筆賬：當時樂清全市貸款總規(guī)模不過500億元出頭，農(nóng)房貸款50億元，接近總規(guī)模的十分之一。如果這部分貸款爛尾，再加上擔保的連鎖損失，不啻于一場地方性的金融地震。

樂清市住建局提供的“樂清市農(nóng)房所有權、抵押權登記統(tǒng)計表”顯示，2008年，農(nóng)房交易轉讓件數(shù)和建筑面積，都驟降為零。

急切間，時任樂清市長對住建局局長施壓：“出了事，上面責怪下來，我頂著！你給辦理登記！”

同一時期，在官場感受到壓力的，還有溫州市政法委。該委負責人聽說同省的紹興在處理農(nóng)房轉讓方面頗有心得，遂組團前往紹興學習考察，于偉隨行。孰料到了紹興，當?shù)卣ㄎ撠熑朔Q，我們學習的，就是樂清乃至溫州的經(jīng)驗！

市場的需求、現(xiàn)實的壓力和兄弟城市的肯定，堅定了溫州、樂清兩級政府繼續(xù)以“土政策”順應民意的決心。溫州市政府再次選擇了“會議紀要”這一方式，只做不說，以解決農(nóng)民融資難為理由，選擇甌海區(qū)、龍灣區(qū)試點農(nóng)房抵押，并準許其他縣（市）區(qū)自行制定試點方案。

市場前沿的樂清趁勢跟進。該市市委（2009）二號文件規(guī)定：債務人無力償還時，允許法院處置抵押的農(nóng)房，相關部門要配合辦證工作。當年的四號文件又進一步規(guī)定：對持有集體土地使用權證和房產(chǎn)證的農(nóng)村房產(chǎn)，允許在市（縣）域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉讓。

至此，樂清成功杯葛了《住房登記辦法》的不當管制。當年，樂清農(nóng)房交易轉讓登記件數(shù)回升為206件，建筑面積達3.2萬平方米。

風波之后，長期奉行只做不說的樂清和溫州兩級政府官員，卻愈發(fā)擔心新的風險。樂清市農(nóng)辦副主任蔡永固稱，現(xiàn)行的二元土地政策，等于卡住了樂清發(fā)展的咽喉，“改革是好事，可我們不能總讓政府官員冒著違法的風險做事”。

舊患新愁

相對于官員的“烏紗帽風險”，樂清農(nóng)地入市的“舊患新愁”，更為難解。

《土地管理法》規(guī)定，宅基地無償劃撥，農(nóng)戶一戶一宅。但在全國范圍內(nèi)，該規(guī)定形同虛設。盡管在樂清經(jīng)濟最發(fā)達的柳市鎮(zhèn)，原住民一戶多宅的狀況，給原住民帶來了巨大的商業(yè)收益，如今上園村一處42平方米的底商，單價已達8萬元/平方米，每年出租收益超過10萬元;但是，這一讓原住民富裕起來的局面，已難再現(xiàn)。

蔡永固總結了一戶多宅的成因：一、審批時過于粗放。申請人在申請時聲明，該戶住宅有多個共有人，落戶登記之時通常減少為自己或夫妻二人，給其他親屬繼續(xù)申請留下了空間。二、政策性拆遷?！氨热?04國道擴建，部分占用某戶人家的宅基地，需另補一處”。三、繼承。既然農(nóng)房為私有財產(chǎn)，子女就有繼承的權利。由于房地不可分離，一戶占有多處宅基地不足為奇。四、舊城改造過程中，為節(jié)約土地，單間式住宅不受鼓勵，聯(lián)建式住宅更受政府青睞。面積折抵之后，一套單間式住宅通?？梢該Q得兩套聯(lián)建式住宅，“在發(fā)放房產(chǎn)證的時候，算幾套”？

這種住宅越來越多的狀況，蔡永固稱之為“生增死不減”。全國范圍內(nèi)，除了貴州湄潭等極少數(shù)地區(qū)，各地均是如此。問題是，在人多地少的樂清，即將面臨無地可分的窘境。上園村支書胡成云證實，該村已無土地可供劃撥宅基地;富裕程度位列第二的前街村，則只剩下一塊千余平方米的集體建設用地。

為?！肮茄保瑯非迨袑φ貙徟鷮嵤嘞奚鲜盏绞械目偭靠刂?，每年宅基地審批不超過1000間（每間45平方米）。而全市行政村超過910個，平均每村每年只有一個宅基地指標。問題是，樂清全市農(nóng)村戶口人數(shù)為110萬，以此為基數(shù)計算，每年邁入婚齡的宅基地無償劃撥剛需接近2萬人。杯水車薪，難解燃眉之急。

有鑒于此，樂清市政府上報的試點方案中，出現(xiàn)了宅基地“有償選位”、“有償退出”的字樣?！叭绻话颜刈鳛橐豁椮敭a(chǎn)權利、而只是當作福利權利，此題永遠無解。”蔡永固說。

隨著商業(yè)利益的攀升，原住民自發(fā)的城市化也留下了不少隱患。柳市鎮(zhèn)柳黃路以東，是這個新興城鎮(zhèn)的“老城區(qū)”。《財經(jīng)》記者看到，此地“握手樓”比比皆是，有些樓宇之間，僅能容一兩人同時通過。由于“老城區(qū)”房租相對便宜，超過10萬的外來務工人口多居于此。

主持起草了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的住建部原副部長仇保興承認，在鄉(xiāng)村規(guī)劃方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和之前的暫行規(guī)定失之籠統(tǒng)。

此類“握手樓”，與柳黃路西的柳市新區(qū)內(nèi)超建、多建、違建的“單間房”和“聯(lián)建房”（即多戶單間房業(yè)主聯(lián)合并排蓋樓，以增加平層面積），一直以來，都是政府推行的“舊城改造”的對象。

2013年，以《浙江省“三改一拆”行動違法建筑處理實施意見》的頒布為標志，浙江省委、省政府拉開了為期3年的新一輪舊城改造序幕。所謂“三改一拆”，是指舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑。根據(jù)自身實際情況，樂清市制定了“一賠四”的改造標準。

以城中村改造為例，所謂“一賠四”，是指在宅基地使用面積（通常為45平方米）的基礎上乘以四，即原住民在拆除原住宅之后，政府補償單間式住宅四層樓、總計180平方米的面積。根據(jù)不同行政村的用地緊張程度，賠付標準略有浮動，例如在土地最為緊張的上園村，就只執(zhí)行“一賠三”的標準。同時，政府青睞聯(lián)建式住宅，以節(jié)省宅基地使用面積。

問題是，30年來，受級差地租驅動，原住民的單間式住宅，普遍有七八層樓之高，包括柳市鎮(zhèn)多名公務員和村官證實，該政策在推進過程中阻力甚大，“老百姓普遍認為，‘一賠八’甚至‘一賠十’才會讓他們有動力參與改造”。

另外，政府鼓勵聯(lián)建式住宅的政策，等于減少了原住民單間式住宅的底商收益，多位原住民表示，不接受宅基地使用面積減少的政策。

官民“頂?！睗u入死局。硬幣的正面是，2014年3月6日，樂清市副市長葉偉瓊在全市“三改一拆”動員會議上講話稱，要全力以赴做好“三改一拆”工作。硬幣反面的原住民，則采取了“官進我退”、“官退我建”的策略。

2014年11月初，《財經(jīng)》記者數(shù)度橫穿柳市城區(qū)，無論是新區(qū)繁華的大興西路兩側，還是老城區(qū)的“握手樓”區(qū)域，在政府高壓之下，樓間距極近的諸多聯(lián)建樓盤全部處于停工狀態(tài)。而一些已經(jīng)交付使用的樓盤，規(guī)劃時的一年工期，被迫延長至3年-5年，極端的甚至10年方才完工。

多年來，在經(jīng)濟發(fā)達的江浙地區(qū)，“沒有違建就沒有繁榮”、“樓房都是假日房”這兩句話頗為流行。多位柳市原住民表示，由于聯(lián)建房節(jié)約了宅基地，唯有建得更密更高，方能挽回單間房拆除的損失。無形之中，“握手樓”不減反增。

柳市鎮(zhèn)“三改一拆”辦公室一位負責人承認，這項工作幾無實質進展，“只有開通了房產(chǎn)稅，以稅收的方式對居民的住宅面積進行調節(jié)，才會減輕我們目前所擔負的沉重壓力”。

無證之憂

強勢“拆違”，帶來的另一個副作用——無證交易不減反增，也讓政府始料未及。

農(nóng)房入市之初，由于土地局和房管局尚未成立，無證交易一直是主流?！敦斀?jīng)》記者所見到的一份在宣紙上豎體直書的賣契，就是30年來無證交易的合同范本：“立賣實契人某某某，因另有發(fā)展，征得共有人同意，自愿將坐落在樂清市虹橋鎮(zhèn)某某路某號混合結構三層一間，情愿折價賣給某某某為實業(yè)，日后任憑買方自行過戶及管業(yè)享用。賣方應提供日后過戶時一切有效證件及復印件，并協(xié)同買方辦理過戶手續(xù)?！?/p>

“賣契”特別標明“地基一概在內(nèi)”，且無其他權利糾葛，加注“價款隨契收訖無存”，“永后不找不贖，雙方情愿，永不反悔?？趾罂谡f無憑，特立此契，永為存照”。

隨著物權法的深入人心，樂清市住建局2008年開始統(tǒng)計農(nóng)房所有權、抵押權登記統(tǒng)計表以來，農(nóng)房所有權登記、農(nóng)房交易轉讓、農(nóng)房抵押權登記數(shù)量不斷增加，至2014年三季度末，農(nóng)房所有權登記已近5.9萬宗，農(nóng)房交易轉讓已達5283宗。

按照樂清市農(nóng)辦副主任蔡永固的估算，全市農(nóng)房交易約3萬宗，在物權法深入人心之后，有證交易比在上升，有證與無證交易各占一半。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，即使在物權法頒布之后、本輪政府強勢“拆違”之前的這段時間，無證交易可能也多于有證交易。樂清市某原住民2010年辦理的一份集體土地上的房產(chǎn)證，將“有證”與“無證”混在了一起。該農(nóng)房產(chǎn)權證顯示：該處宅基地使用面積為51.82平方米，一層斜線部分9.03平方米屬違法占地、建筑。其他斜線部分（樂清房地產(chǎn)測繪隊所繪）123.98平方米屬違法建筑，不予登記。也就是說，此處農(nóng)房如果上市交易，有證面積不足三分之一，無證面積超過三分之二。在“沒有違建就沒有繁榮”的大背景下，類似的“混合交易”是這一時期農(nóng)房交易的主流。

柳市地產(chǎn)中介協(xié)會會長、“安光房產(chǎn)”老板劉安勝和“柳市房產(chǎn)”老板鄭巨敏均證實，農(nóng)房交易中，無證交易更多。鄭巨敏表示，所有交易中，國有住房交易比重只占兩三成;所有農(nóng)房交易中，有證農(nóng)房交易只占兩三成。

2013年出臺“三改一拆”新政，逆轉了有證交易上升的勢頭。

新政規(guī)定，房屋只要存在違建，整個房產(chǎn)不能登記，也就是說，農(nóng)房所有人將沒有房產(chǎn)證。頓時，原處下風的有證交易比重，進一步縮水;無證交易的農(nóng)房，瞬間占據(jù)了壓倒性優(yōu)勢的上風。

樂清市住建局的數(shù)據(jù)表明，截至2014年三季度末，全市農(nóng)房有證交易僅為5283宗。如果以蔡永固估算的3萬宗總交易量作為分母，則有證交易量僅占全部農(nóng)房交易量六分之一。

一項讓有證變回無證的政策，在多位柳市原住民看來，實在是“不接地氣”，各方均有損失。而溫州長期以來有著“相信市場力量”的傳統(tǒng)，合情合理的農(nóng)房交易，并不會因為一項政策的出臺就停滯不前。

樂清市虹橋鎮(zhèn)土地管理所一位工作人員透露，在官方農(nóng)房交易轉讓為零的2008年，僅虹橋一鎮(zhèn)，農(nóng)房交易量就超過500宗。換言之，在2008年，所有農(nóng)房交易均為無證交易。

在樂清原住民看來，2008年住建部《房屋登記辦法》中“農(nóng)房不得跨村交易”的規(guī)定，對自己的傷害更大。既然更大的傷害都未能阻止農(nóng)房私下交易，“三改一拆”自然更難推進。

在部分政府人士看來，這是雙輸?shù)母窬郑赫畵p失了交易過程中的稅收，農(nóng)房所有者損失了無證價格與有證價格的差額收益（無證價格自然低于有證價格）。但在柳市農(nóng)房所有者們看來，這不過是兩害相權取其輕罷了。

柳市鎮(zhèn)上園村支書胡成云和東岙村村長鄭良格證實，農(nóng)房建筑成本，約700元/平方米，蓋到八層之后，總能賣到7000元/平方米。如果按照“一賠四”的政策執(zhí)行，意味著農(nóng)房所有者損失了四層樓的面積，總計126萬元（宅基地45平方米乘以4，再乘以7000），通常情況下，遠超無證交易與有證交易的差額。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，無證交易與有證交易的差額，在柳市一鎮(zhèn)，通常在一兩千元左右。如果違章農(nóng)房樓間距過密，差額會加大，但通算總賬，通常不會超過前述126萬元的損失。

原住民甚至做好了“持久戰(zhàn)”的準備。“建筑成本只有市價的十分之一（700元/7000元），政府可以拆9次，但我們可以蓋10次?！币晃涣墟?zhèn)原住民說。

政策求解

在接受《財經(jīng)》記者采訪時，住建部原副部長仇保興表示，樂清的農(nóng)地入市，較之全國，提前了二三十年。

2003年之后，級差地租的不斷攀升，使全國范圍內(nèi)大中城市城郊的農(nóng)地開始突破禁令，直接入市，而城市房價的高企，讓許多“后來者”將目光聚焦到了城郊價格相對較低的小產(chǎn)權房。進入2007年，伴隨著一二線城市房價的飆升，小產(chǎn)權房合法化的討論引起輿論廣泛關注，孰料，當年年底，國務院第三次以文件的方式，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)房。

一位西部地區(qū)的地級市市長坦言，2007年時，城市“攤大餅”之路尚有空間，對小產(chǎn)權房的政策自然越收越緊。

七年之后，形勢已經(jīng)迥然不同。

中央農(nóng)村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文曾表示，近年來，征地拆遷補償費用越來越高，土地出讓金的純收益占總收入的比重不斷縮水，現(xiàn)行征地制度已經(jīng)越來越困難。

在接受采訪時，柳市鎮(zhèn)鎮(zhèn)長包光許坦言，以柳市的經(jīng)濟規(guī)模，每年的工商業(yè)用地需求高達1000畝，但鎮(zhèn)政府所能攤到的指標，只有200畝。

他的幾位部下，鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)分局局長徐旭道、國土分局局長鄭建軍、規(guī)劃分局局長黃博補充道：鎮(zhèn)里面如果想蓋一所公益性的醫(yī)院，幾乎沒有可能從原住民手中征到地。道理很簡單，政府付不起征地補償金。

在樂清這樣一個自發(fā)城市化的發(fā)達城鎮(zhèn)，土地指標少、征地少，意味著土地出讓金所得不多。同時，由于農(nóng)房無證交易甚多，導致政府稅源流失。通算總賬，當?shù)卣诮?jīng)濟發(fā)展過程中所享受到的級差地租比重，甚至可能比不上人為造城的部分中西部市縣。

“攤大餅”的征地之路越行越窄，以城中村為代表的存量建設用地就成為彌補國有建設用地缺口的路徑選擇。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英指出，土地改革的重點，理應轉向存量集體建設用地。一方面，攤大餅的“征地城市化”成本已經(jīng)很高，他建議，從城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)開始，今后不再搞征地了;另一方面，大量“城中村”的集體建設用地如果直接進入市場，足以滿足城市建設和更新的需求。

一年前，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，土地管理要“嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率”。在劉守英看來，一旦存量集體建設用地合法進入市場的問題得到解決，地方政府也可以就此“解套”。

只是，這條路并不平坦。作為包光許鎮(zhèn)長的老同學，鄭良格跟他打了個比方：柳市違建面積巨大，其中蘊含的級差地租財富，有數(shù)百億元之巨，但你就是拿不到手。

以鎮(zhèn)一級人員配備，管理地市一級的經(jīng)濟總盤子，在級差地租難以分享的困境下，包光許疲于奔命，“158個村，一年到頭跑都跑不過來，周末幾乎沒有休息”。

國土部一位參與起草宅基地改革方案的人士表示，深圳“城中村”改造、廣東集體土地入市的經(jīng)驗表明，只有正視原住民的級差地租收益、政府充分讓利，才有可能讓原住民配合“舊城改造”，為“握手樓”的道路拓寬、基礎設施的配套提供空間。

這位人士承認，在利益部門的重重阻擊之下，此番呈交深改組審議的宅基地改革方案和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市方案，新意不如外界預期。

而深圳土改報告主筆、北京大學國家發(fā)展研究院教授周其仁對《財經(jīng)》記者說了兩句意味深長的話：形勢比人強，要有足夠的耐心。

其言外之意，既然死局難解，政府“撐不住”的時候，自然會妥協(xié)。只是，這一政策，遠非包光許這一層級的地方官員所能決定。

兩個月前，十八屆四中全會閉幕。全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件。

也就是說，1995年的擔保法關于宅基地不得抵押的規(guī)定、1998年的土地管理法關于農(nóng)村集體土地使用權轉讓限制的規(guī)定、前述1999年國務院文件、前述2004年國務院文件、前述2007年國務院文件、2008年住建部《房屋登記辦法》，均有違反1988年憲法修正案中準許土地使用權轉讓這一規(guī)定的嫌疑。按照四中全會的部署，前述法律、部分規(guī)章、國務院文件，均將面臨修改。

前述國土部人士表示，土地管理相關法律法規(guī)部分存在違憲嫌疑的情況，政策制定方并非不清楚?！敖酉聛砣绻ぷ鬓D入修法的軌道，土改進程就快了。”

2008年召開的十七屆三中全會，提出了“2020年建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的目標。六年彈指一揮間，土地二元市場格局一直未見突破?！爸挥形磥頂?shù)年內(nèi)加快試點和修法進程，六年前提出的目標方能達成?！鄙鲜鰢敛咳耸空f。