養(yǎng)老并軌，誰來埋單？

近期，一些事業(yè)單位的“老人”陷入了提前退休還是靜觀其變的糾結(jié)中，他們計(jì)算背后的經(jīng)濟(jì)賬，將7月1日視為做出選擇的“大限”。緊張的情緒緣于2014年5月15日出臺的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），其中規(guī)定，從今年7月1日起正式實(shí)施“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)”。

青海省某高校教師對《南風(fēng)窗》記者說，《條例》出臺后不久，學(xué)校就被通知，在青海持續(xù)工作滿30年，女性達(dá)到50歲、男性55歲可以申請?zhí)崆巴诵?，提交?bào)告者一時(shí)潮動(dòng)，聽聞僅青海大學(xué)一所學(xué)校就報(bào)了500多人。只差兩個(gè)月就符合條件的人更是遺憾“落敗”?！安贿^，少數(shù)人冷靜之后又把報(bào)告拿了回來，算了一下賬，提前退休損失的工資跟進(jìn)入社保后減少的退休金差不多?！边@名教師說。

事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌已成定局。經(jīng)過了上世紀(jì)90年代開始的局部嘗試和2008年后的試點(diǎn)折戟，第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理制度的行政法規(guī)為改革確立了依據(jù)和方向。不過，在具體方案出臺之前，不同屬性的事業(yè)單位、不同年齡層的員工如何差異化對待仍然未知。這也是讓部分“老人”恐慌、猜度的原因。

“頂層設(shè)計(jì)”初具，而后續(xù)的可操作方案以及是否將公務(wù)員也納入的政策選擇，才是對養(yǎng)老并軌的真正考驗(yàn)。

試點(diǎn)失敗

眾所周知，當(dāng)前超過3000萬的事業(yè)單位編制人員和700多萬公務(wù)員享受的福利性退休制度，與企業(yè)職工的保障性養(yǎng)老制度有著強(qiáng)烈反差。

盡管企業(yè)職工養(yǎng)老金已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了連續(xù)10年、年均10%的高增長，從2005年的人均714元漲至2014年的突破2000元，但養(yǎng)老金替代率仍不能達(dá)標(biāo)，遠(yuǎn)低于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度預(yù)期的58.5%。相比之下，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)的對應(yīng)數(shù)字則分別為70%和100%左右。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的研究顯示，2013年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均養(yǎng)老金近1900元，事業(yè)單位月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，機(jī)關(guān)公務(wù)員退休人員養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1倍。

早在上世紀(jì)90年代，伴隨著事業(yè)單位改革的啟動(dòng)，部分地方開始了養(yǎng)老機(jī)制轉(zhuǎn)型的探索。“有的地方個(gè)人也繳費(fèi)了，但機(jī)制沒有理順，結(jié)果又退回去了?！比松绮扛辈块L胡曉義曾對媒體坦言改革的嘗試并不成功。

沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的方案和配套改革，地方既面臨阻力，也缺乏動(dòng)力。這注定了后來進(jìn)行的試點(diǎn)也不會(huì)有實(shí)質(zhì)性突破。

2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。然而，數(shù)年過去，幾個(gè)地方都無法為即將到來的全國性改革交出一份合格的“試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”。

據(jù)中國人民大學(xué)教授王曉軍調(diào)研，5省市在試點(diǎn)過程中實(shí)施對象不一致，范圍有寬有窄，繳費(fèi)基數(shù)也不統(tǒng)一，有的按檔案工資，有的按工資總額，還有的采取“雙基數(shù)”。繳費(fèi)比例各地也差異較大，造成同崗?fù)s待遇不同的狀況。

即便實(shí)現(xiàn)了“破冰”的廣東，也是“半吊子改革”，事業(yè)單位員工與普通企業(yè)職工一樣，按月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但退休時(shí)，待遇依舊按原有標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

“5省市等于最后都停了，沒有搞下去。地方肯定是動(dòng)力不足的，而且事業(yè)單位的人員比較抵觸—憑什么公務(wù)員不參加改革？”中國勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長兼中國勞動(dòng)學(xué)會(huì)薪酬專業(yè)委員會(huì)會(huì)長蘇海南說。除此之外，地方確實(shí)也有具體困難，如果當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位的人數(shù)比較多，且以前沒有繳費(fèi)的視同繳費(fèi)的話，在當(dāng)?shù)貜钠髽I(yè)籌集的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金又不夠多的情況下，等于事業(yè)單位退休人員要分掉一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，現(xiàn)收現(xiàn)付就會(huì)有比較大的壓力。而且承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層基本醫(yī)療服務(wù)的公益一類事業(yè)單位，其職工按制度安排的工資水平不高，讓他們拿出一部分錢繳費(fèi)，的確很難落實(shí)。

影響最大的群體

事實(shí)上，即便是實(shí)際收入較高的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、高校等公益二類事業(yè)單位，也對不充分的改革有怨言。

“事業(yè)單位雖然退休工資高，但是在職收入比企業(yè)低。以我為例，讀了很多年博士，又出國進(jìn)修學(xué)習(xí)過，到現(xiàn)在工資才1萬塊錢左右，還不如我的研究生剛畢業(yè)的收入。而且，工資收入里只有3000元是財(cái)政給的，其他7000元是學(xué)校和學(xué)院發(fā)的。”中國人民大學(xué)公共管理教授劉昕說。據(jù)他所知，退休后績效工資和補(bǔ)貼就都沒有了，只有五六千塊。

公益類事業(yè)單位以教師和醫(yī)務(wù)人員為主體，他們將是受改革影響最大的群體。按照最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，全國專任教師超過1400萬，醫(yī)務(wù)人員達(dá)到860萬。由于長久以來人員冗余、效率低下的社會(huì)形象，行政類事業(yè)單位對改革形成的阻力被看作是對既得利益的維護(hù)，在合理性上立不住腳。而教師和醫(yī)務(wù)人員則不同，他們不僅面向社會(huì)公眾、提供公共服務(wù)，具有天然的道德優(yōu)勢，而且教師群體更是有《教師法》作為法理依據(jù)，這使他們在反對并軌時(shí)，比其他人更迫切和公開。

2009年全國“兩會(huì)”期間，正值試點(diǎn)方案發(fā)布不久。77名主要來自教育界的政協(xié)委員聯(lián)名提案，建議暫時(shí)停止在教師隊(duì)伍中進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。他們認(rèn)為，《教師法》規(guī)定教師收入應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員，自然也應(yīng)該包括退休收入不低于公務(wù)員。

公務(wù)員獨(dú)立于養(yǎng)老改革之外，雙軌制便依然存在，只不過對比力量發(fā)生變化而已。過去幾年中，一直堅(jiān)持先動(dòng)事業(yè)單位，公務(wù)員暫時(shí)不動(dòng)的思路已經(jīng)被實(shí)踐證明無法走通，改革很難單兵突進(jìn)。而現(xiàn)在，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)被明確寫入《政府工作報(bào)告》，意味著公務(wù)員養(yǎng)老納入社保只是一個(gè)時(shí)間問題。由于公務(wù)員與事業(yè)單位切割而產(chǎn)生的阻力變小，成敗的關(guān)鍵便更依賴于改革的成本由誰負(fù)擔(dān)。

改革由誰埋單

養(yǎng)老金并軌后涉及的首先是籌資機(jī)制問題。按照財(cái)政撥款類型的不同，全額撥款、差額財(cái)政補(bǔ)貼、自收自支事業(yè)單位的欠費(fèi)是由財(cái)政兜底還是個(gè)人補(bǔ)繳，老中青三代人群應(yīng)該如何區(qū)分對待，個(gè)人繳費(fèi)是否應(yīng)該以漲工資為前提，都需要以全面的調(diào)研和測算為基礎(chǔ)。

有學(xué)者估算，按照8%的個(gè)人繳費(fèi)率，如果3000萬事業(yè)單位工作人員月平均工資2500元，每年空置的個(gè)人賬戶中少繳費(fèi)用達(dá)720億。財(cái)政不可能為此全部埋單。

“老人老辦法”、“新人新辦法”相對來說不會(huì)涉及很復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)，而“中人中辦法”則會(huì)產(chǎn)生欠繳費(fèi)如何補(bǔ)、補(bǔ)多少的問題。

“全額撥款或者差額撥款的事業(yè)單位，主要看財(cái)政能不能兜底，這些人已經(jīng)欠繳費(fèi)很多年了，退休之后要?jiǎng)佑矛F(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的部分錢，這可能會(huì)使某些地方的社保基金形成缺口?！碧K海南說，如果全國算總賬，事業(yè)單位退休人員退休金改由各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付，不足部分由財(cái)政兜底，這一兜底壓力基本不會(huì)增加，但是對于財(cái)政吃緊、社保基金也不充足的地區(qū)，短期內(nèi)肯定有影響。

在養(yǎng)老基金本身就面臨諸多問題的情況下，如果籌資的辦法不理順，新涌入的事業(yè)單位人員無疑會(huì)使養(yǎng)老基金的負(fù)擔(dān)加重。人社部最近發(fā)布的公報(bào)顯示，2013年各級財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金3019億元，比2012年再增加371億元。以財(cái)政補(bǔ)貼為重要來源的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否具有可持續(xù)性，因此也受到質(zhì)疑。

中國社科院世界社會(huì)保障研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013》顯示，2012年有19個(gè)省份的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支；城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶缺口較2011年擴(kuò)大約240億元?！斑@么多地方有缺口，肯定只能拆東補(bǔ)西，或者靠中央的轉(zhuǎn)移支付撥款勉強(qiáng)維持?！眲㈥空f。

而對于已經(jīng)脫離了財(cái)政供養(yǎng)模式的自收自支單位來說，并軌之后要拿出一部分錢交養(yǎng)老保險(xiǎn)是短期內(nèi)最實(shí)際的問題?！坝行┦聵I(yè)單位經(jīng)濟(jì)效益不好，沒什么創(chuàng)收渠道，而且當(dāng)?shù)刎?cái)政一般不會(huì)為他們兜底，欠費(fèi)需要單位自己拿錢去補(bǔ)。壓力當(dāng)然很大。”蘇海南說。

不過，一些事業(yè)單位人員，也并不把進(jìn)入社?？闯蓧氖?。據(jù)吉林省某重點(diǎn)中學(xué)教師萬代遠(yuǎn)介紹，自己的收入中60%～70%是浮動(dòng)工資。也就是說，按照目前的制度，退休后只能拿到2000到3000元?！半m然是國家白給的，但也太少了。”他說，進(jìn)入社保后，繳費(fèi)基數(shù)如果按照實(shí)際收入算，退休后拿到的錢肯定會(huì)增加。

而在劉昕看來，養(yǎng)老并軌有助于解決事業(yè)單位人才長期不流動(dòng)的問題。“事業(yè)單位的人員想走但是又沒法走，離開的話退休金就沒有了，等于凈身出戶，必須在體制內(nèi)退休。去企業(yè)的話，又沒有養(yǎng)老金累積?！眲㈥空f，并軌之后，可以使事業(yè)單位人才向企業(yè)流動(dòng)沒有后顧之憂。

方案還有多遠(yuǎn)

在《條例》中，與養(yǎng)老并軌同時(shí)提起的還有建立事業(yè)單位工資增長機(jī)制。這被公眾普遍認(rèn)為是給事業(yè)單位漲工資的信號，并依此斷定改革并不會(huì)真正觸動(dòng)事業(yè)單位人員的利益。而人社部新聞發(fā)言人在一次例行發(fā)布會(huì)上“建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金”的表述更是讓輿論質(zhì)疑：雙軌制還沒有破除，是否又會(huì)產(chǎn)生新的不公平？

如果并軌后事業(yè)單位建立相應(yīng)的職業(yè)年金制度，則只能依賴單位創(chuàng)收或財(cái)政投入。相當(dāng)于原有的利益非但沒有影響，還會(huì)增加新的福利。基于此，輿論的質(zhì)疑也并非完全是一些事業(yè)單位人員所認(rèn)為的心理不平衡。以往的社會(huì)保障并軌中，名義上的特殊待遇被取消，而以變種的名目繼續(xù)享受優(yōu)待的“改革”并不是沒有發(fā)生過，這讓公眾不得不格外敏感。以醫(yī)療領(lǐng)域?yàn)槔?，取消公費(fèi)醫(yī)療后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員以不同名目享受“補(bǔ)充醫(yī)療補(bǔ)助”，需自付部分可進(jìn)行“二次報(bào)銷”，與公費(fèi)醫(yī)療待遇相當(dāng)。

“職業(yè)或企業(yè)年金制度作為強(qiáng)制養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)三根支柱之一，設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)并不是拉大差距，而是減輕基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的壓力，更好地保障職工退休后的水平不比在職時(shí)大幅度下降，合理的差距可以有，但必須要有封頂，在制度上規(guī)范得更加細(xì)致嚴(yán)密?！碧K海南說。

其實(shí)，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尚沒有理順的情況下，人社部的表態(tài)更像是對事業(yè)單位人員的許諾性安撫，以減少改革的阻力。在劉昕看來，現(xiàn)在還談不上職業(yè)年金，養(yǎng)老并軌的方案恐怕也沒那么容易出臺。

據(jù)甘肅省一名市級單位公務(wù)員透露，他所在的市還沒有涉及事業(yè)單位進(jìn)社保的問題，事業(yè)單位分類改革才剛剛開始推進(jìn)，很多經(jīng)營性事業(yè)單位還沒有轉(zhuǎn)企。2011年出臺的《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》留出了5年的靈活時(shí)間，也就是說，全國的事業(yè)單位行政、公益、經(jīng)營分類最遲2015年才能全部完成。劉昕認(rèn)為，在此之前，養(yǎng)老并軌的具體可操作方案很難拿出來。

與此同時(shí)，事業(yè)單位與機(jī)關(guān)的關(guān)系也沒有理順?！耙恍┦聵I(yè)單位的工資還是跟政府機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，事業(yè)單位的崗位績效工資掛鉤公務(wù)員的崗位等級工資，事業(yè)單位雖然對管理人員、行政人員劃分了10級職員，但基本上還是按照行政級別發(fā)工資，比如5級職員對應(yīng)的是正處級，6級對應(yīng)副處、7級正科、8級副科。而且，在組織部的干部任用制度中，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)被視為一體，比如有很多事業(yè)單位的處長直接調(diào)到中央機(jī)關(guān)當(dāng)處長，局級事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)調(diào)到政府當(dāng)區(qū)長。”劉昕說，事業(yè)單位必須是整體配套改革，不僅是養(yǎng)老進(jìn)社保那么簡單。

盡管并軌改革還有很長的路要走，但公平正義的價(jià)值應(yīng)當(dāng)首先確立。以體制內(nèi)外身份決定養(yǎng)老待遇差異的規(guī)則，必須讓位于人力資源的平等對待。