魏加寧：地方自治是治本之道

一、如何認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

一個(gè)基本判斷就是地方政府債務(wù)規(guī)?？煽兀菨撛陲L(fēng)險(xiǎn)巨大。目前，我國地方政府債務(wù)具有以下特點(diǎn)。

首先是增長速度過快。2003年我們列舉的地方債超過1萬億元，在當(dāng)時(shí)已經(jīng)引起很大震動(dòng)；2006年財(cái)政部財(cái)科所的估算大約是4萬億元；到2010年國家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果達(dá)到10.7萬億元。2013年12月30日，審計(jì)署公布了2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。截至2013年6月末，全國政府性債務(wù)為30.27萬億元，其中全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬億元。增長速度逐年增加。

我們總是說日本政府債務(wù)名列全球第一，但是如果按照現(xiàn)在的速度發(fā)展下去，到2020年的時(shí)候中國有可能超過日本。尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，日本的政府債務(wù)主要是高速增長期結(jié)束以后政府為刺激經(jīng)濟(jì)而搞出來的，而中國的政府債務(wù)是在高速增長階段尚未結(jié)束時(shí)就已經(jīng)規(guī)模很大了，那么一旦經(jīng)濟(jì)增長速度慢下來以后，情況會(huì)怎樣呢？這是值得關(guān)注的問題。

其次，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅尽，F(xiàn)在，地方政府債務(wù)中有70%是來自銀行貸款，而銀行貸款當(dāng)中又有多少流到了地方政府名下？很值得思考。各種所謂的“金融創(chuàng)新”使得信用鏈條越拉越長，政府的債務(wù)越來越隱形化。

第三，地方政府債務(wù)成因復(fù)雜。既有分稅制改革以來事權(quán)不斷下放、財(cái)權(quán)不斷上收、財(cái)力責(zé)任不對(duì)稱等財(cái)政體制問題，也有金融體制方面的原因，比如銀行仍以各級(jí)政府控股，和政府之間進(jìn)行最大的關(guān)聯(lián)交易，還有中央與地方關(guān)系扭曲、單一制下的道德風(fēng)險(xiǎn)巨大等政治體制方面的原因。

二、應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的短期、中期、長期對(duì)策

在審計(jì)時(shí)應(yīng)采取“建設(shè)性模糊”策略，即有意識(shí)地不說債務(wù)的處置方法，從而把政府債務(wù)審計(jì)做得相對(duì)準(zhǔn)確一點(diǎn)。如果開始就說地方政府債務(wù)要由中央政府兜底，那么審計(jì)的結(jié)果就肯定會(huì)高估。反過來，如果中央政府不管，還要追究責(zé)任，那么審計(jì)的結(jié)果一定會(huì)低估。

現(xiàn)在審計(jì)完了，那么短期對(duì)策就應(yīng)當(dāng)是制定危機(jī)管理預(yù)案，明確如果個(gè)別地方或金融機(jī)構(gòu)一旦發(fā)生危機(jī)時(shí)的緊急應(yīng)對(duì)措施。中期對(duì)策是制定化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政與金融相結(jié)合的一攬子綜合方案，由“超部門”的機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。最后，長期對(duì)策是財(cái)稅體制的一攬子改革方案。

三、當(dāng)前財(cái)稅體制改革存在的主要問題

上世紀(jì)80年代的分權(quán)改革使得地方財(cái)政狀況越來越好，中央財(cái)政卻越來越困難，最終導(dǎo)致中央不得不向地方政府借錢度日。1994年分稅制改革以后，由于事權(quán)不斷下放、財(cái)權(quán)不斷上收，結(jié)果導(dǎo)致今天中央財(cái)政日子好過而地方政府債務(wù)纏身的局面。所以此輪財(cái)稅改革，必須重點(diǎn)解決地方財(cái)政困難的問題。在這一點(diǎn)上大家是有共識(shí)的。

但是，目前財(cái)稅改革最大的問題是方向不明，不像金融改革的方向十分明確，就是市場(chǎng)化。而財(cái)稅改革的目標(biāo)究竟是應(yīng)當(dāng)收權(quán)還是應(yīng)當(dāng)放權(quán)，實(shí)際上并沒有討論清楚。有人主張上收事權(quán)，有人主張下放財(cái)權(quán)。十八屆三中全會(huì)決定提出要“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，說明最終方案應(yīng)當(dāng)綜合采納這兩種思路。

四、財(cái)稅改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“地方自治”

地方自治是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治本之道，也是財(cái)稅改革的正確方向和最終目標(biāo)。所謂“地方自治”，就是“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)財(cái)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)并且具有自我約束機(jī)制的獨(dú)立法人實(shí)體”，簡單地說就是在各級(jí)政府之間打出“隔斷”，真正實(shí)現(xiàn)“分灶吃飯”。

為什么要實(shí)行地方自治呢？至少有以下幾個(gè)理由。

（1）中國的國情是地廣人多，而從國際經(jīng)驗(yàn)來看，但凡大國，大都實(shí)行聯(lián)邦制。例如，國土面積前十位的國家中有八個(gè)是聯(lián)邦制，只有兩個(gè)是單一制，其中一個(gè)是中國；人口規(guī)模前十位的國家有六個(gè)是聯(lián)邦制，四個(gè)是單一制，其中一個(gè)是中國。有統(tǒng)計(jì)顯示，世界上75%的國家在憲法里明確寫著實(shí)行地方自治。

（2）改革的總目標(biāo)要求實(shí)現(xiàn)地方自治。中國未來的發(fā)展方向是實(shí)現(xiàn)國家的現(xiàn)代化，不僅僅是技術(shù)的現(xiàn)代化，更是國家治理的現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化就要處理好政府與企業(yè)、政府和國民以及中央和地方的關(guān)系。在本質(zhì)上要求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主法制、地方自治“三位一體”，共同構(gòu)成現(xiàn)代國家的基本治理架構(gòu)。

（3）從技術(shù)發(fā)展的趨勢(shì)來看，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展更是促進(jìn)分散決策和分布式?jīng)Q策。

（4）從提供公共服務(wù)的角度來看，地方政府更清楚當(dāng)?shù)乩习傩盏降仔枰裁?，與中央政府相比更具有信息優(yōu)勢(shì)。

（5）從現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)來看，單一制必然導(dǎo)致地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵趩我恢葡?，中央和地方關(guān)系就好比總公司和分公司，上級(jí)管著下級(jí)的人、財(cái)、物，自然就不能不管其債務(wù)。而聯(lián)邦制的原則才是“誰家孩子誰抱走”，上級(jí)政府不會(huì)給地方政府兜底，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后也不會(huì)蔓延到整個(gè)國家。此外，真正發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，如果確實(shí)需要上級(jí)政府或中央政府來救助時(shí)，上級(jí)政府在接管債務(wù)的同時(shí)就要接管下級(jí)政府的選舉權(quán)、人事權(quán)、行政權(quán)和財(cái)政的支出權(quán)，以作為懲罰。

（6）從政治發(fā)展來看，教科書上講，“地方自治是民主化的學(xué)校”。凡想在推進(jìn)民主化的過程中不出大亂子，就必須從地方自治做起。

（7）從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，中國傳統(tǒng)上講究“皇權(quán)不下郡縣”。中央和地方的關(guān)系如同繩子，不可沒有，但也不可繃得太緊，集權(quán)過度反而會(huì)招致強(qiáng)烈反彈。

五、如何建立中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制

現(xiàn)在中國存在的主要問題是，凡是能夠參加國務(wù)院決策的都是中央垂直部門，他們只顧下達(dá)各種指標(biāo)，而無人來反映地方政府財(cái)力能否實(shí)現(xiàn)這些指標(biāo)。這使得中央與地方關(guān)系得不到及時(shí)調(diào)整，最終導(dǎo)致地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。

因此建議：首先，應(yīng)當(dāng)分拆財(cái)政部，或至少建立一個(gè)部門專門負(fù)責(zé)地方事務(wù)，一方面及時(shí)反映地方政府財(cái)力狀況，另一方面反過來監(jiān)督地方財(cái)政（債務(wù)）狀況；其次，應(yīng)當(dāng)設(shè)立財(cái)政政策決策委員會(huì)，不僅協(xié)調(diào)財(cái)政政策與貨幣政策的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系；第三是設(shè)立內(nèi)部仲裁機(jī)制，當(dāng)?shù)胤秸c中央部門之間出現(xiàn)矛盾或分歧時(shí)，能夠及時(shí)加以協(xié)調(diào)，防止矛盾積累和惡化。例如，日本就設(shè)有“中央與地方糾紛處置委員會(huì)”。