錢立：地方債治本要靠深化改革

不管是政府還是企業(yè)，擁有一定的債務(wù)都是正?，F(xiàn)象?，F(xiàn)在各界特別是學(xué)界如此關(guān)注地方政府債務(wù)，2013年召開(kāi)的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)列為六項(xiàng)重要工作之一，說(shuō)明各界和中央都認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性。

關(guān)于地方政府債務(wù)的規(guī)模，有各式各樣的預(yù)測(cè)、估計(jì)。2013年的地方政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告受到了很多關(guān)注。政府債務(wù)指標(biāo)方面，審計(jì)署公布的全國(guó)政府性債務(wù)負(fù)債率和債務(wù)率雖仍均在國(guó)際警戒線之下，但已處較重水平；地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)明顯加重，債務(wù)的償還對(duì)土地出讓收入依賴程度仍較高；2014年是地方政府性債務(wù)到期的高峰年份之一，地方政府面臨著一定的集中償付壓力。并且，地方政府債務(wù)規(guī)模增速較快，2010年底審計(jì)后的地方政府債務(wù)規(guī)模為10.7萬(wàn)億元，如今已近翻倍。

一個(gè)大膽的估計(jì)是，中國(guó)總的公共債務(wù)與GDP的比例可能已超過(guò)200%，甚至達(dá)到220%或230%。其中包括中央政府債務(wù)約7萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)超過(guò)20萬(wàn)億元，以及中央機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)的債務(wù)、社會(huì)保障債務(wù)。

地方政府債務(wù)問(wèn)題很嚴(yán)重，應(yīng)該及早解決，否則越拖問(wèn)題越大。從上述靜態(tài)數(shù)據(jù)可以看出一些問(wèn)題，但債務(wù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程更為重要。如果利息、新債的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，顯然是不可持續(xù)的?？傆幸惶鞎?huì)不能繼續(xù)依靠借新債來(lái)償還舊債，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的滾動(dòng)，到時(shí)必然有一部分債務(wù)違約，或通過(guò)通脹或其他方式使債務(wù)的價(jià)值下降。當(dāng)前，政府債務(wù)以及企業(yè)債務(wù)的規(guī)模增長(zhǎng)很快，與此同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在放緩，形勢(shì)嚴(yán)峻。此外，地方政府債務(wù)在融資方面不夠規(guī)范，利用各種各樣的融資手段，例如融資平臺(tái)、銀行、信托和影子銀行等，實(shí)際上形成了地方政府債務(wù)帶動(dòng)銀行、財(cái)政、土地等多個(gè)方面共同循環(huán)、一榮俱榮一損俱損的局面。

地方政府債務(wù)問(wèn)題的深層原因有三個(gè)。首先也是最根本的，是政府對(duì)于GDP的重視，而地方政府的態(tài)度源自中央。十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)從階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)則是以GDP為中心。政府本應(yīng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的裁判員，協(xié)調(diào)各方、維護(hù)秩序，但卻作為運(yùn)動(dòng)員在一線搞經(jīng)濟(jì)，擠占市場(chǎng)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的空間。這種模式在改革剛開(kāi)始時(shí)很有成效，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，GDP的增速下降，這種模式的問(wèn)題就凸顯出來(lái)。原本GDP增長(zhǎng)應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，卻被視為一項(xiàng)高高在上的、決定地方官員業(yè)績(jī)考核的唯一目標(biāo)，地方官員只有把GDP做高了才能獲得升遷。另外，在分稅制改革后，地方政府的財(cái)權(quán)和其目標(biāo)的差距變大，地方政府被迫自己尋找資金。以上各種因素疊加起來(lái)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)激增。其次，財(cái)政制度有問(wèn)題。1994年分稅制改革相比過(guò)去的改革措施具有一定的穩(wěn)定性，使中國(guó)在某種程度上向財(cái)政聯(lián)邦制轉(zhuǎn)變。但當(dāng)前仍處于起步階段，財(cái)政體制運(yùn)行中的不匹配現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。最后，地方政府借債缺乏約束機(jī)制。預(yù)算法不允許地方政府借債，但地方政府有各種手段來(lái)借錢，并不使用政府的名義，而是創(chuàng)造出很多融資工具。

地方政府債務(wù)問(wèn)題治標(biāo)容易做到。政府持有大量國(guó)有資產(chǎn)，擁有貨幣發(fā)行權(quán)，能調(diào)動(dòng)國(guó)有銀行，因而有多種手段和資源來(lái)應(yīng)對(duì)暫時(shí)的危機(jī)。但治標(biāo)不能代替治本，不能解決根本的問(wèn)題，最多能給治本贏得時(shí)間，關(guān)鍵還是要治本。

治本工作需要依靠制度建設(shè)和深化改革，具體涉及以下三個(gè)方面：首先，明確政府職能定位。政府作為非營(yíng)利組織不能追求盈利，不能跟民間和企業(yè)爭(zhēng)利。政府只是用稅收購(gòu)買公共品的轉(zhuǎn)手工具，公共品可以由民間來(lái)生產(chǎn)制造。地方政府的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是為居民營(yíng)造良好的生活環(huán)境，而不是追求地方GDP的增長(zhǎng)。其次，財(cái)政體制向財(cái)政聯(lián)邦制轉(zhuǎn)變。分稅制已經(jīng)邁出了第一步，但體制改革和硬預(yù)算約束都需要長(zhǎng)期的過(guò)程。地方政府可以到市場(chǎng)上發(fā)債，但前提是要先成為獨(dú)立實(shí)體，受到市場(chǎng)的約束。如果政府破產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)由債券持有人承擔(dān)損失，而不是把債務(wù)推向上級(jí)政府。中國(guó)是世界人口最多的國(guó)家。由于管理成本太高，各級(jí)政府應(yīng)該成為獨(dú)立的實(shí)體，到時(shí)地方政府破產(chǎn)不是不可能的。最后，應(yīng)禁止地方政府濫辦公司?，F(xiàn)在地方政府不發(fā)債，取而代之的是成立很多融資平臺(tái)公司。基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，政府不能把創(chuàng)辦經(jīng)營(yíng)公司作為自己的主要工作，應(yīng)把市場(chǎng)讓給民間。