呂旺實(shí)：積極看待地方債

在地方政府債務(wù)這個(gè)問題上，學(xué)界和業(yè)界的負(fù)面觀點(diǎn)很多，今天換一個(gè)角度，談?wù)劦胤秸畟鶆?wù)的積極方面。

首先，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)有其不可避免的原因。人們常說(shuō)，要想富，先修路。道路、橋梁作為地區(qū)發(fā)展的最基本的公共設(shè)施，可以通過收取過路費(fèi)、過橋費(fèi)來(lái)償還貸款，有很多基礎(chǔ)和便民設(shè)施建設(shè)沒法用收費(fèi)的方式籌集建設(shè)費(fèi)用。城鎮(zhèn)需要發(fā)展，這時(shí)舉借債務(wù)或土地財(cái)政就成為地方政府的一種選擇。雖然當(dāng)前地方政府財(cái)政支出和管理方面的問題不少，但仍是結(jié)構(gòu)性問題，或者說(shuō)形成結(jié)構(gòu)性問題的必然過程。我們?cè)谟懻摰胤絺鶗r(shí)要認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。

其次，地方政府債務(wù)和城市基本建設(shè)是匹配的。路橋、公園、水電等城市基本建設(shè)的使用周期長(zhǎng)達(dá)幾十年，所以按照代際公平原則，這些公共品在幾十年期間的收益和其建設(shè)成本應(yīng)該對(duì)等。因此，需要考慮城市基本建設(shè)帶來(lái)的債務(wù)問題，但也不能看得太重，否則會(huì)引起對(duì)流動(dòng)性的擔(dān)憂。過于強(qiáng)調(diào)地方政府債務(wù)面臨著資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，可能出現(xiàn)債務(wù)無(wú)法償還的問題。當(dāng)前中國(guó)仍處于城市化進(jìn)程中，中小城市甚至城鎮(zhèn)都還需依靠融資渠道發(fā)展。只有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的底子打好了，才能加速城市化。從這個(gè)角度看，地方政府債務(wù)是時(shí)勢(shì)所需，增加的趨勢(shì)不可阻擋。

最后，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)決定了對(duì)待地方政府債務(wù)不能過于強(qiáng)硬。經(jīng)過了幾十年的高速增長(zhǎng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸進(jìn)入增速緩慢回落的階段，向著“硬著陸”的方向走。在這樣的宏觀形勢(shì)下，如果對(duì)地方政府債務(wù)采取過于強(qiáng)硬的急躁措施，可能會(huì)使宏觀經(jīng)濟(jì)雪上加霜。對(duì)于地方政府債務(wù)，需要采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，逐漸擠泡沫，但不能強(qiáng)行中斷其增長(zhǎng)。

在這樣的復(fù)雜背景下，要想管理好舊債，同時(shí)發(fā)放新債，就要用好兩個(gè)機(jī)制，即行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，其中行政機(jī)制在當(dāng)前更要為主。

（1）建立首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。有人希望財(cái)政部門統(tǒng)計(jì)報(bào)告地方政府債務(wù)情況，以達(dá)到監(jiān)督管控的目的。但是財(cái)政部門表示無(wú)權(quán)干涉副市長(zhǎng)負(fù)責(zé)的項(xiàng)目，而副市長(zhǎng)上面還有市長(zhǎng)，市長(zhǎng)上面還有書記，這些人負(fù)責(zé)的項(xiàng)目更是財(cái)政部門無(wú)權(quán)干涉的。統(tǒng)計(jì)局、發(fā)改委、市委辦公室、市長(zhǎng)辦公室都在做地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)一大堆，好像都關(guān)心，但是最后落實(shí)不到實(shí)處。建立首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制可以避免上述問題。

上級(jí)的考核仍然是我們控制地方政府債務(wù)的主要力量，因?yàn)檎賳T都害怕上級(jí)。考核的標(biāo)準(zhǔn)需要改變，同時(shí)要把債務(wù)情況向社會(huì)公開，全國(guó)人大預(yù)算批準(zhǔn)里也要有專門的報(bào)告。如果以上措施特別是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制能真正落到實(shí)處，形成合力，一定會(huì)緩解地方政府債務(wù)問題。

讓地方政府破產(chǎn)在中國(guó)不具有可行性。中國(guó)歷來(lái)是單一制國(guó)家，這是文化、政治、民族、歷史等多方面因素導(dǎo)致的。我們現(xiàn)在的提法是“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，跟聯(lián)邦制有根本區(qū)別。如果中國(guó)真的要實(shí)行聯(lián)邦制，也是一個(gè)很長(zhǎng)遠(yuǎn)的過程。這樣的話中央跟地方之間的連帶關(guān)系決定了很難讓地方政府破產(chǎn)。但是并不等于說(shuō)對(duì)于地方政府沒有約束。

（2）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，把地方債市場(chǎng)做好做大。市場(chǎng)機(jī)制的好處在于如果新發(fā)的地方債收益率低或償還無(wú)望，投資者就不會(huì)購(gòu)買，最終形成市場(chǎng)對(duì)地方債的約束。

在行政和市場(chǎng)兩個(gè)機(jī)制的框架下，再考慮“兩類”和“兩塊”問題。兩類是指一般責(zé)任債和收益?zhèn)?。其中一般?zé)任債是指政府發(fā)債后用稅收還債，而收益?zhèn)侵咐庙?xiàng)目收益還債，或是收益管運(yùn)營(yíng)、政府管還債。兩塊是指存量和增量。若把兩類和兩塊都放在兩個(gè)機(jī)制內(nèi)進(jìn)行處置，應(yīng)該會(huì)得到較好的效果。比如對(duì)已有債務(wù)進(jìn)行總量控制，引入一般責(zé)任債和收益?zhèn)鶃?lái)處置，將存量里能變?yōu)槭找鎮(zhèn)幹玫膫鶆?wù)轉(zhuǎn)給公司。而對(duì)于新發(fā)債務(wù)，一定要明確其類別，是一般責(zé)任債還是收益?zhèn)?。如果投資者自己選擇購(gòu)買收益?zhèn)?，那么將?lái)遭受的損失需要自己承擔(dān)。

把新舊債務(wù)劃分清楚之后，還應(yīng)建立專項(xiàng)基金，將債務(wù)收益和成本在代際之間進(jìn)行分配。例如，對(duì)于一個(gè)債務(wù)項(xiàng)目，需要界定其使用期和償還期，根據(jù)其已有償付和未來(lái)所需償付計(jì)算出總計(jì)償還的數(shù)額，與其剩余收益相匹配，并向社會(huì)公布。