中外政府權(quán)力制約的思考

寧德智

【摘 要】本文通過對(duì)中外權(quán)力制約理論的介紹和分析，尤其是對(duì)較為流行的幾種權(quán)力制約模式的評(píng)論，得出中國(guó)要借鑒國(guó)外先進(jìn)權(quán)力制約理論的優(yōu)點(diǎn)，吸收我國(guó)古代權(quán)力制約的經(jīng)驗(yàn)，探索出一條符合我國(guó)國(guó)情的權(quán)力制約模式，真正實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，以便建立高效廉潔的政府為民服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】公權(quán)力；權(quán)力制約；制約模式

政府權(quán)力的制約是個(gè)古老的話題。權(quán)力是社會(huì)關(guān)系的一種表現(xiàn)，在一定社會(huì)關(guān)系中，它表現(xiàn)為一方支配另一方的力量i。當(dāng)然權(quán)力是個(gè)集合概念，本文主要討論的是公權(quán)力，即政府的權(quán)力。公權(quán)力出現(xiàn)需要一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，只有出現(xiàn)部落、國(guó)家等大規(guī)模的人類組織時(shí)，需要有一種能對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、消費(fèi)產(chǎn)生支配的力量，保證所有事物按照一定秩序進(jìn)行活動(dòng)，滿足這個(gè)組織的生存和發(fā)展，這種權(quán)力就是公權(quán)力，尤其是在人類進(jìn)入大規(guī)模機(jī)器生產(chǎn)的時(shí)代，這種公權(quán)力作用就充分顯示出來了。正因?yàn)楣珯?quán)力在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要性，許多著名的思想家、政治家開始認(rèn)真研究政府公權(quán)力及對(duì)公權(quán)力的制約問題，以便能夠維護(hù)社會(huì)的公平正義，保障社會(huì)大多數(shù)人的利益。

一、外國(guó)權(quán)力制約的主要理論

在意大利文藝復(fù)興時(shí)期及資產(chǎn)階級(jí)革命中，各國(guó)偉大思想家在反對(duì)中世紀(jì)封建制過程中，提出許多著名的權(quán)力制約理論。英國(guó)洛克提出的三權(quán)分立制約理論，法國(guó)孟德斯鳩提出的三權(quán)分類制衡理論，美國(guó)杰斐遜提出的雙重分權(quán)制約理論，以及漢密爾頓提出的有關(guān)權(quán)力制約理論，這些都集中體現(xiàn)了國(guó)家建立有關(guān)權(quán)力制約機(jī)制的思想學(xué)說。下面簡(jiǎn)述其中有代表性的理論：

孟德斯鳩在《政治學(xué)》中明確指出“一切政體都有三個(gè)要素——議事職能、行政職能和審判職能。”即立法權(quán)、行政權(quán)、審批權(quán)三種權(quán)力。古羅馬思想家波利比阿繼承了他的主張，并提出了分權(quán)制衡的主張。他把一個(gè)政府分為人民大會(huì)、元老院和執(zhí)政官三個(gè)部分，認(rèn)為執(zhí)政官是君主政體的因素，元老院具有貴族政治的因素，人民大會(huì)是民主政體的因素。這三個(gè)方面之間要相互配合、彼此合作，才能保證一個(gè)均衡、正常、穩(wěn)定的國(guó)家結(jié)構(gòu)。當(dāng)權(quán)力系統(tǒng)某一部分表現(xiàn)的過分突出，則應(yīng)受到其它兩種因素的制約。

近代分權(quán)學(xué)說是由洛克所倡導(dǎo)，有孟德斯鳩加以發(fā)展和完成的。洛克在《政府論》中將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、和對(duì)外權(quán)三種。其中立法權(quán)是國(guó)家的最高權(quán)力，是用來指導(dǎo)國(guó)家力量的運(yùn)用以保障該社會(huì)及其成員的權(quán)力，立法權(quán)應(yīng)屬于議會(huì)；執(zhí)行權(quán)是負(fù)責(zé)執(zhí)行所制定出來的法律和繼承有效法律的權(quán)力，在君主制國(guó)家中執(zhí)行權(quán)應(yīng)屬于國(guó)王；對(duì)外勸是關(guān)于決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、聯(lián)合與聯(lián)盟以及同國(guó)外開展一切事務(wù)的權(quán)力，對(duì)外權(quán)也應(yīng)屬于國(guó)王所有。洛克認(rèn)為上述三種權(quán)力不能集中在一個(gè)人和一個(gè)團(tuán)體手中，并且特別強(qiáng)調(diào)立法權(quán)與行政權(quán)的分立，他說如果由同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以極大的誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力。

孟德斯鳩在總結(jié)洛克分權(quán)理論的基礎(chǔ)上，將國(guó)家權(quán)力一分為三，既立法權(quán)、關(guān)于國(guó)際法事項(xiàng)行政權(quán)力和關(guān)于司法權(quán)民政法規(guī)事項(xiàng)的行政權(quán)力。他認(rèn)為第三種權(quán)力可稱為司法權(quán)，而第二種權(quán)力可簡(jiǎn)稱為國(guó)家的行政權(quán)力。國(guó)家權(quán)力是不能在一個(gè)人或一個(gè)機(jī)關(guān)手中的，否則公民的權(quán)力沒有保障。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ摺Ｈ绻痉?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量?！蓖瑫r(shí)，孟德斯鳩還主張權(quán)力的相互制約。在他看來，一個(gè)自由的健全的國(guó)家必然是一個(gè)權(quán)力受到合理、合法限制的國(guó)家，因?yàn)閺氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力限制權(quán)力。美國(guó)的漢密爾頓、杰佛遜等人將這種理論具體運(yùn)用到了國(guó)家機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建和憲法的制定中，從而使“三權(quán)分立”從理論變成了現(xiàn)實(shí)，使得美國(guó)成為三權(quán)分立的代表。

二、我國(guó)權(quán)力制約淵源

（一）古代權(quán)力約束體制——皇權(quán)與相權(quán)之爭(zhēng)

古代有“苛政猛于虎”之言，反映出人們對(duì)暴政的恐懼。在古代“皇權(quán)至上”的思想中，約束權(quán)力主要是指限制百官的權(quán)力，維護(hù)皇權(quán)的絕對(duì)權(quán)威。但龐大的公權(quán)力集中于一個(gè)人是不現(xiàn)實(shí)的，注定了必須走向分權(quán)的道路。相權(quán)作為與皇權(quán)相制約的權(quán)力而誕生，這就形成了古代著名的皇權(quán)與相權(quán)之爭(zhēng)的局面。

在夏商周三代時(shí)期，中國(guó)就實(shí)行了分封制。雖然分封制的目的多在于拱衛(wèi)京畿，管理邊疆地區(qū)，但是這無疑應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力制衡的開始。秦朝建立后，秦始皇將國(guó)家的權(quán)力分派給三公九卿，丞相總理政務(wù)，太尉執(zhí)掌軍權(quán)，御史大夫監(jiān)察百官，另設(shè)百官各自負(fù)責(zé)典獄、祭祀等事宜。這對(duì)國(guó)家公權(quán)力的大分權(quán)，使得權(quán)力之間的相互制衡以達(dá)到制約每一位大小官員的權(quán)力最終集權(quán)于皇帝。這種體制被以后歷代所效仿，為中國(guó)封建社會(huì)統(tǒng)治框架的提供了模板。

三省六部制起于隋盛于唐，隋文帝敏銳的發(fā)現(xiàn)以期政治體制的缺陷。丞相權(quán)力過大，君權(quán)相權(quán)沖突之下，國(guó)家必定難以穩(wěn)定，因此將相權(quán)分割使其失去與君權(quán)作對(duì)的力量就是最佳辦法。當(dāng)丞相變成三個(gè)人，三個(gè)彼此不能信任相互牽制的人，以起到調(diào)節(jié)的作用。宋太祖趙匡胤進(jìn)一步分權(quán)，將地方的財(cái)政大權(quán)都收上來，軍隊(duì)權(quán)力也逐漸的收回到皇權(quán)中。明代時(shí)，朱元璋干脆就撤除了宰相，六部直接歸皇帝管，地方上也將政務(wù)、軍事、司法權(quán)力完全分開，君權(quán)達(dá)到了頂峰。當(dāng)失去了與皇權(quán)制衡的相權(quán)時(shí)，封建社會(huì)也開始走向了下坡路。

（二）我國(guó)古代精辟的權(quán)力制約理論

中國(guó)古代有許多思想家對(duì)國(guó)家政治體制、君主權(quán)力等進(jìn)行了研究，提出了一系列比較獨(dú)到的見解和理論。

中國(guó)儒家提倡以道德方式來約束權(quán)力。孔子反對(duì)君主權(quán)力的絕對(duì)化，認(rèn)為君主如果違反了道義，就要受到批評(píng)。孟子更強(qiáng)調(diào)修身對(duì)君主的重要性，提出“身正而天下歸之”的判斷。荀子認(rèn)為治理國(guó)家主要靠人而不是法，認(rèn)為由品德高尚的人來治理國(guó)家是最好的治理制度。這是道德對(duì)權(quán)力制約的集中的表現(xiàn)，認(rèn)為自我約束是占首位的，通過讓道德高尚的人來行使權(quán)力，防止權(quán)力的濫用。

同時(shí)期的法家提出了一種截然不同的觀點(diǎn)，提出了“刑過不避大臣，賞善不遺匹夫”。雖然法家出發(fā)點(diǎn)也是維護(hù)皇權(quán)的至高無上，但強(qiáng)調(diào)的是用法來約束百官，而不是道德，認(rèn)為皇帝也要帶頭遵守國(guó)家的法律，這是對(duì)權(quán)力濫用具有約束力的力量。

在明清時(shí)期，隨著資產(chǎn)階級(jí)萌芽的產(chǎn)生，出現(xiàn)如黃宗羲、顧炎武等杰出的思想家。其中黃宗羲提出“天下為主，君為客”的主張，極力反對(duì)皇權(quán)的至高無上，提出恢復(fù)相權(quán)、學(xué)校議政、地方分治等措施；顧炎武也主張通過“庶民議政，百官分治”來制約皇權(quán)。

三、對(duì)中外幾種權(quán)力制約理論的思考ii

（一）以權(quán)力制約權(quán)力

“以權(quán)力制約權(quán)力”是指把公權(quán)力按照其不同特點(diǎn)，進(jìn)行橫向的劃分，由不同的機(jī)關(guān)來行使，建立起相互牽制的關(guān)系。它的主要目標(biāo)是，國(guó)家權(quán)力的任何分支機(jī)構(gòu)都不可能隨心所欲地行使權(quán)力，都會(huì)受到其他權(quán)力分支機(jī)構(gòu)的牽制。只有通過這樣的方式，才能達(dá)到權(quán)力制約的效果?！耙詸?quán)力制約權(quán)力”作為一種政治學(xué)的權(quán)力制約，具有較強(qiáng)的實(shí)用性和可操作性。從某種意義上說通過政治設(shè)計(jì)和政治運(yùn)作，這種以分權(quán)制衡為核心的權(quán)力制約模式，確實(shí)有助于從形式上牽制任何一種權(quán)力一意孤行，有助于維護(hù)某種最低限度的政治平衡，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

但是，這種權(quán)力制約的模式也存在缺陷。首先，它始終糾纏于權(quán)力與權(quán)力之間的關(guān)系，主要局限在不同政治勢(shì)力之間的自身的利益考量，缺乏對(duì)于公民權(quán)利、公共利益和公眾愿望的足夠尊重。美國(guó)政府“關(guān)門風(fēng)波”就是兩黨相爭(zhēng)、兩院分治的政治制度極端化的表現(xiàn)，兩黨只為自身的政治利益考量，正如美國(guó)著名政治學(xué)家喬姆斯基所說：“近年來，美國(guó)國(guó)會(huì)中出現(xiàn)黨派僅獲得少數(shù)票數(shù)、卻贏得多數(shù)席位的現(xiàn)象，且他們?cè)诶米约菏种械臋?quán)力不斷通過一些極為有損國(guó)家和民眾利益的議案，這些做法將會(huì)毀掉整個(gè)國(guó)家，甚至世界?！逼浯?，“為制約而制約”，存在無限制放大權(quán)力之間的斗爭(zhēng)的危險(xiǎn)。權(quán)力制約權(quán)力本來是要達(dá)到權(quán)力的平衡，但這種制約如果是惡性制約，是用來壓制其它權(quán)力的制約就容易出現(xiàn)國(guó)家的混亂。美國(guó)作為典型的三權(quán)分立的國(guó)家，其立法權(quán)和行政權(quán)分別有國(guó)會(huì)與政府掌握，當(dāng)兩黨控制不同的權(quán)力時(shí)，他們之間存在激烈的爭(zhēng)斗。當(dāng)權(quán)力制約成為政客之間角逐權(quán)力的戰(zhàn)場(chǎng)，這種本來存在的權(quán)力制約關(guān)系就成為了擺設(shè)。最后，權(quán)力制約會(huì)造成辦事效率低下，缺乏靈活性。權(quán)力制約強(qiáng)調(diào)是對(duì)權(quán)力的約束，達(dá)到權(quán)力之間的平衡，當(dāng)面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，無法有效的應(yīng)對(duì)。日本是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家各項(xiàng)制度完善，但在2011年日本大地震時(shí)，日本政府救災(zāi)的不力受到廣泛的質(zhì)疑。原因就是日本是一個(gè)權(quán)力制約的有限政府，政府將財(cái)力投入到人民的福利和社會(huì)的發(fā)展上，造成國(guó)貧民富。因?yàn)槭菣?quán)力制約，國(guó)家不可能為一部分人的利益而犧牲大多數(shù)人的利益，所有政府投入救災(zāi)的物資、人數(shù)也非常有限。

（二）以道德制約權(quán)力

權(quán)力制約的倫理學(xué)模式主要是由倫理學(xué)家闡述的，它的基本立足點(diǎn)是道德修養(yǎng)，它也有一個(gè)核心命題：“以道德制約權(quán)力”。在儒家倫理中，按照“內(nèi)圣外王”、“修齊治平”的邏輯，道德修養(yǎng)既是執(zhí)掌權(quán)力的前提，也是正確行使權(quán)力的保障?？鬃铀f的“為政以德”，孟子所說的“唯仁者宜在高位”，都體現(xiàn)了權(quán)力制約的倫理學(xué)模式：他們把權(quán)力制約的目標(biāo)都寄托在掌權(quán)者的道德水準(zhǔn)與自我約束上。在以儒家倫理作為主流意識(shí)形態(tài)的傳統(tǒng)中國(guó)，權(quán)力制約理念基本上都是在倫理學(xué)模式下展開的。數(shù)千年來，盡管也從制度上建立了一個(gè)綿延不絕的權(quán)力制約與監(jiān)督的傳統(tǒng)，但在意識(shí)形態(tài)中，要求掌權(quán)者“慎獨(dú)”、“自省”一直都居于主導(dǎo)地位。

“以道德制約權(quán)力”的主要特點(diǎn)有：首先，它關(guān)注的焦點(diǎn)是人與權(quán)力之間的關(guān)系，即領(lǐng)導(dǎo)者的道德修養(yǎng)與權(quán)力之間的關(guān)系。其次，它認(rèn)為能夠有效地制約權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)者自身的道德修養(yǎng)。再次，它的出發(fā)點(diǎn)是人的道德修養(yǎng)有高下之分。按照傳統(tǒng)的說法，那就是君子與小人的區(qū)別。最后，倫理學(xué)取向的權(quán)力制約，不僅要制約權(quán)力，而且還要造就理想的人格。在一定程度上甚至可以說，通過道德建設(shè)，主要在于培養(yǎng)道德高尚的人格，在具有崇高道德人面前權(quán)力很容易受到約束，掌握權(quán)力的人不會(huì)為了自己的私利而亂用權(quán)力。

道德修養(yǎng)的倫理學(xué)模式仍然帶有它幾乎是難以克服的缺陷。一方面，道德本身的力量主要體現(xiàn)在封建社會(huì)的熟人社會(huì)中，大家彼此都熟悉，因此道德的約束力量很強(qiáng)。但是，在以陌生人為主的現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)中，道德本身的約束功能已經(jīng)大大減弱。另一方面，道德對(duì)權(quán)力的制約主要訴諸于領(lǐng)導(dǎo)者的自我約束能力。但這種自我約束能力主要體現(xiàn)在內(nèi)在的自我約束，當(dāng)出現(xiàn)巨大誘惑或社會(huì)環(huán)境腐化的影響時(shí)，是否能夠繼續(xù)保持這種嚴(yán)格的自我約束力呢？

（三）以法律制約權(quán)力

權(quán)力制約的法律學(xué)模式主要是法學(xué)家闡述的，它的基本著眼點(diǎn)是法律的權(quán)威或法治的秩序，它提出的中心命題是“以法律制約權(quán)力”。作為權(quán)力制約的一種思路，以法律制約權(quán)力的主要特點(diǎn)包括：首先，它關(guān)注的焦點(diǎn)是法律與權(quán)力的關(guān)系，或規(guī)則與權(quán)力的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是法律與權(quán)力之間的關(guān)聯(lián)性。其次，它認(rèn)為權(quán)力秩序可以對(duì)應(yīng)于法律秩序，權(quán)力秩序是法律的產(chǎn)物?；蛘哒f，權(quán)力秩序依賴于法律規(guī)則的規(guī)劃與安排。再次，它認(rèn)為，制約權(quán)力主要應(yīng)當(dāng)依賴于法律，因?yàn)榉墒强陀^的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的規(guī)則，它為權(quán)力的正確行使提供了一個(gè)基本的軌道，因此，不斷完善法律是制約權(quán)力的基本路徑。

這種理論模式自有它的優(yōu)點(diǎn)：首先，法律作為人類理性的體現(xiàn)，通過它，可以對(duì)權(quán)力進(jìn)行符合人類需要的規(guī)劃、約束和限制。通過法律制約權(quán)力，可以滿足人們對(duì)于理性的權(quán)力秩序的強(qiáng)烈愿望。其次，法律可以為權(quán)力的行使規(guī)定程序、邊界和限度。再次，就像道德一樣，法律本身還可以為權(quán)力提供合法性依據(jù)與正當(dāng)性理由。最后，由于法律所具有的懲罰機(jī)制，為各種各樣的權(quán)力腐敗帶來了潛在的風(fēng)險(xiǎn)，很多超越了法律界限的權(quán)力者最終受到了法律的懲罰，已經(jīng)體現(xiàn)了法律對(duì)權(quán)力的制約功能。

盡管在法律理論界，“以法律制約權(quán)力”的思路得到了較廣泛的承認(rèn)。但是，在這個(gè)命題的背后，也存在著它所固有的不易覺察的缺陷。首先，“徒法不足以自行”，只有針對(duì)權(quán)力的法律規(guī)則體系，特別是當(dāng)法律僅僅作為一種紙面規(guī)定的情況下，并不能夠?qū)?quán)力產(chǎn)生有效的約束力。其次，掌握權(quán)力的人可以通過權(quán)力來制定法律，從而把法律變成維護(hù)權(quán)力的工具。如果立法權(quán)力不掌握多數(shù)人的手中，那么法律將成為少數(shù)人謀利的工具。在古代皇帝就是法律，他說的每句話都被認(rèn)為金科玉律，任何人不能違犯皇帝的意愿，否則將受到嚴(yán)厲的懲罰。因此，立法權(quán)歸屬成為制約權(quán)力的重要前提。

（四）以社會(huì)制約權(quán)力

從思想淵源上看，“以社會(huì)制約權(quán)力”的觀念源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。盧梭的人民主權(quán)理論，杰斐遜關(guān)于權(quán)力來源于人民委托的觀點(diǎn)，黑格爾的市民社會(huì)理論，等等，都為“社會(huì)制約權(quán)力”提供了理論基礎(chǔ)。代理論家羅伯特·達(dá)爾在他的《民主理論的前言》一書中，進(jìn)一步發(fā)展了托克維爾的觀點(diǎn)。達(dá)爾反對(duì)分權(quán)制衡的權(quán)力制約模式，認(rèn)為防止暴政的力量應(yīng)當(dāng)來自社會(huì)，而不是權(quán)力本身。

這種具有社會(huì)學(xué)傾向的權(quán)力制約模式的基本特點(diǎn)包括：首先，它的著眼點(diǎn)在于社會(huì)與權(quán)力的關(guān)系，認(rèn)為社會(huì)力量對(duì)于國(guó)家權(quán)力可以起到有效的制約功能。其次，它以社會(huì)與國(guó)家之間的適度分離為前提。如果社會(huì)沒有相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立性，如果社會(huì)完全從屬于國(guó)家，完全處于國(guó)家的羽翼之下，那么，社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約也就無從談起。再次，社會(huì)對(duì)于權(quán)力的制約方式是多種多樣的，比如選舉制度、輿論監(jiān)督，甚至包括一些國(guó)家偶爾采用的全民公決，等等。

從世界范圍來看，以社會(huì)制約權(quán)力的方式確實(shí)取得了較好的制約效果。一方面，它使權(quán)力處于各種社會(huì)群體及社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，有助于保障國(guó)家權(quán)力更多地滿足社會(huì)的需要，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力服務(wù)于社會(huì)公眾這個(gè)根本的目標(biāo)，有助于防范權(quán)力者之間形成某種利益同盟，聯(lián)手攫取社會(huì)利益。另一方面，它還構(gòu)成了人民主權(quán)原則的重要組成部分，甚至就是民主的象征。因?yàn)椋?dāng)社會(huì)制約權(quán)力的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，就意味著民主已經(jīng)達(dá)到了一定的高度。

總之，無論哪種制約模式都有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為要以法律制約權(quán)力為主，以道德制約權(quán)力為輔，吸收多種權(quán)力制約模式中的優(yōu)點(diǎn)。中國(guó)是個(gè)古老、遵守道德禮儀的國(guó)家，權(quán)力制約機(jī)制只有深入民心，被國(guó)人承認(rèn)才會(huì)有效，盲目的推行某種權(quán)力制約機(jī)制，哪怕這種權(quán)力制約制度設(shè)計(jì)的非常精致，也會(huì)因?yàn)樗敛环m得其反，產(chǎn)生不了應(yīng)有的作用。在中央十八屆三中全會(huì)以后，國(guó)家更加重視對(duì)權(quán)力的制約，對(duì)權(quán)力腐敗現(xiàn)象的清除，尤其是在中央掀起“蒼蠅、老虎一起打”反腐敗中，一大批貪腐高官紛紛下馬。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”——研究權(quán)力制約機(jī)制顯得特別急迫，中國(guó)權(quán)力制約機(jī)制才剛剛建立，仍有許多工作需要改進(jìn)和完善。

注釋：

i 參見張顥.馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)權(quán)力制約的探索及其當(dāng)代意義[J].科學(xué)社會(huì)主義，2010（2）.

ii 參見葉皓.西方國(guó)家權(quán)力制約論[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004.

【參考文獻(xiàn)】

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