長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作研究

黃麗娟

[摘 要]隨著長三角區(qū)域經(jīng)濟高速發(fā)展，該區(qū)域生態(tài)環(huán)境日趨惡化。各地方政府積極開展生態(tài)環(huán)境方面的協(xié)作，但成效不顯著。可以通過強化“利益共同體”理念、將環(huán)境績效評估納入地方政績考核、健全和完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)、建立生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)管理機構(gòu)等手段來構(gòu)建健全有效的長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作機制。

[關(guān)鍵詞]長三角區(qū)域；生態(tài)治理；政府協(xié)作

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）01 — 0074 — 03

長三角地區(qū)是長江三角洲地區(qū)的簡稱，是一個具有多重意義的概念，地理概念指長江入海的地方，由于河水所含的泥沙不斷淤積而形成的大致成三角形的陸地，面積約5萬平方千米；工業(yè)經(jīng)濟概念指以上海為龍頭的蘇中南、浙東北工業(yè)經(jīng)濟帶，這里是我國目前經(jīng)濟發(fā)展速度最快、經(jīng)濟總量規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟板塊；城市經(jīng)濟概念指的是蘇浙滬毗鄰地區(qū)的16個市組成的都市群，包括上海市、江蘇省東南部的8個市和浙江省東北部的7個市；文化概念的長三角范圍和江南文化亞區(qū)的范圍大體相當(dāng)，核心區(qū)是環(huán)太湖區(qū)域，即上海、蘇南和浙北。本文使用的是城市經(jīng)濟的概念。

長三角區(qū)域作為我國經(jīng)濟發(fā)展速度最快、經(jīng)濟總量規(guī)模最大的區(qū)域，巨大的人口數(shù)量和高速發(fā)展的工業(yè)產(chǎn)生了大量生活與工業(yè)廢棄物，遠遠超出生態(tài)環(huán)境的承載力，使長三角區(qū)域成為我國新生的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)?！澳壳?，養(yǎng)殖污染、化肥農(nóng)藥污染、有機肥泛濫、生活污水肆意排放、水土流失正在成為長三角區(qū)域水土環(huán)境共同的五大殺手。”〔1〕長三角區(qū)域土壤污染日益嚴重，受到重金屬以及有機物污染的土壤面積不斷擴大，適宜從事農(nóng)業(yè)種植的土壤面積日益縮小，與密集的人口數(shù)量產(chǎn)生極大矛盾。就水污染而言，大量的工業(yè)廢水未經(jīng)處理就直接排放，導(dǎo)致長三角區(qū)域水的跨界污染問題嚴重，居民的飲用水安全受到直接威脅。“據(jù)水利部門調(diào)查，太湖流域有近一半地區(qū)的飲用水水源地水質(zhì)不合格，上海市有2/3 的飲用水水源地水質(zhì)不合格?！薄?〕同時，長三角區(qū)域也是我國酸雨情況較為嚴重的區(qū)域之一，大氣污染的情況也比較嚴重。

面對這一嚴峻現(xiàn)實，長三角區(qū)域各級政府轉(zhuǎn)變思想，積極采取各項措施，加大對生態(tài)環(huán)境的保護力度。但冰凍三尺，非一日之寒，環(huán)境治理非一朝一夕之事，也不能只憑一己之力。各級政府只有擯棄各自為政的陳腐觀念，積極協(xié)作，長三角區(qū)域的生態(tài)環(huán)境才有望得到整體改善。

一、長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作現(xiàn)狀

如同區(qū)域經(jīng)濟合作一樣，長三角區(qū)域的生態(tài)治理政府間協(xié)作也經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展的過程。早在2002年2月，浙江省的嘉興市與江蘇省的蘇州市通過召開政府聯(lián)席會議，建立起“邊界水污染防治制度和水環(huán)境信息通報機制?！?008年底，江蘇、浙江、上海兩省一市的環(huán)境保護部門在蘇州市簽署《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護工作合作協(xié)議（2008-2010年）》，希望發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動效益，共同提升長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

2009年4月29日，“長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護合作第一次聯(lián)席會議”在上海召開?！叭∈袑⒃趧?chuàng)新區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟政策、健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動機制、加強區(qū)域大氣污染控制三方面加強合作?！薄?〕經(jīng)商議，由上海市環(huán)保局牽頭開展“加強區(qū)域大氣污染控制”方面的工作，制定并落實世博會區(qū)域聯(lián)動的空氣質(zhì)量保障措施。由浙江省環(huán)保廳牽頭開展“健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動機制”工作，共同打擊危險廢物的非法轉(zhuǎn)移處置等環(huán)境違法行為。長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)工作從此進入實質(zhì)性啟動階段。

隨后，長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作不斷增強。2009年7月，上海市、江蘇省和浙江省共同簽訂“跨界環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動方案”。2010年9月，浙江省和安徽省共同簽訂“浙皖跨界聯(lián)動方案”。2012年10月，長三角區(qū)域的三省一市共同簽訂“跨界聯(lián)動協(xié)議”，并通過《長三角地區(qū)環(huán)境應(yīng)急救援物資信息調(diào)查工作方案》。2012年5月，在浙江省龍泉市舉行了“2012年長三角地區(qū)環(huán)保合作聯(lián)席會議”，會議上簽訂了《2012年長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作框架》協(xié)議。2013年5月3日，上海市、江蘇省、浙江省以及安徽省在馬鞍山市共同簽訂了“跨界環(huán)境污染事件應(yīng)急聯(lián)動工作方案”，該方案是處置長三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛和應(yīng)急聯(lián)動的重要成果?！案鶕?jù)方案，三省一市從建立各級聯(lián)動機制、開展聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督和聯(lián)合采樣監(jiān)測、協(xié)同處置應(yīng)急事件、妥善協(xié)調(diào)處理糾紛、信息互通共享、預(yù)警、督察等七個方面加強合作。”〔4〕

長三角區(qū)域生態(tài)治理方面的政府協(xié)作雖然開展多年，協(xié)作也在不斷加強，從原來的二省一市到現(xiàn)今的三省一市開創(chuàng)了長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作的新局面，但生態(tài)治理的成效卻不顯著。近些年來，長三角區(qū)域局部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境有所好轉(zhuǎn)，“如太湖治污行動，上海、杭州、南京等城市拒絕污染外資企業(yè)進駐本地等，使得長三角區(qū)域的生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)?！薄?〕但是局部好轉(zhuǎn)并不代表整體環(huán)境改善，長三角區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境仍在不斷惡化，2013年3月發(fā)生的黃浦江死豬事件就是一個例證。

二、長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作不暢的原因

長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作成效不顯著，主要有如下原因：

1.公共生態(tài)資源不易分割與行政區(qū)劃剛性的矛盾

生態(tài)環(huán)境資源具有很強的外部效應(yīng)，不能被任意分割為類似行政區(qū)劃的單位。以我國五大淡水湖流域之一的太湖流域為例，它分散在長三角地區(qū)的江浙滬內(nèi)，其中江蘇省約占53%、浙江省約占33.4%、上海市約占13.5%，沿湖形成了以上海市為中心的太湖流域城市發(fā)展圈。顯然，跨地域的生態(tài)自然資源形態(tài)，使單一的行政區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護較為困難，共同保護公共生態(tài)環(huán)境資源和各地區(qū)對本地資源占用之間的矛盾十分突出。這樣容易造成邊界區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護出現(xiàn)真空，也容易出現(xiàn)本地環(huán)境被破壞、整個長三角區(qū)域環(huán)境“一損俱損”的惡果。“政府對社會公共事務(wù)的治理，實際上遵循的是行政區(qū)劃的剛性切割模式，由此衍生出一種閉合式的‘行政區(qū)行政的政府治理形態(tài)?！薄?〕因此，公共生態(tài)資源的不易分割性必然要求打破人為規(guī)定的行政區(qū)劃界限，從長三角區(qū)域總體發(fā)展的高度來開展區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護工作。

2.以經(jīng)濟建設(shè)為中心的執(zhí)政理念

十一屆三中全會確定了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的執(zhí)政理念，此后我國進入經(jīng)濟建設(shè)的新紀元，國家整體經(jīng)濟實力大大提高，長三角區(qū)域的經(jīng)濟更是突飛猛進。許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)人錯誤認為單純GDP增長就等于發(fā)展，在這種發(fā)展觀以及政績觀指導(dǎo)下，如何實現(xiàn)GDP高速增長成為地方政府的政策取向和行為取向，而生態(tài)環(huán)境由于不在政府的政績考量之中，所以鮮有地方政府重視。在這種GDP就等于一切的執(zhí)政理念下，地方政府往往不考慮生態(tài)環(huán)境的承受能力，爭相引進有較高稅收但基本屬于高能耗、高污染的項目。特別是長三角區(qū)域內(nèi)一些較為落后的地區(qū)，比如蘇北以及浙南地區(qū)的一些市縣，面對較大的財政缺口，這些地方的政府往往漠視那些帶來高稅收企業(yè)的環(huán)境污染行為，導(dǎo)致本地區(qū)生態(tài)環(huán)境高度污染，危及當(dāng)?shù)鼐用裆眢w健康，整個長三角區(qū)域環(huán)境“一損俱損”。

3.地方政府過強的“經(jīng)濟人”屬性

地方政府存在雙重屬性，即“經(jīng)濟人”及”公益人”的雙重身份。一方面，各地方政府作為具有著強制力的公共性部門，是本區(qū)域的主要決策者及組織者；另一方面，各地方政府亦是一個具有獨立經(jīng)濟利益的行為主體。作為公共性部門而言，各地方政府的主要目標是保證本區(qū)域內(nèi)政局穩(wěn)定，促使本地區(qū)內(nèi)公共利益增進；作為經(jīng)濟行為主體，同樣有對物質(zhì)利益的需求。在市場化不斷深化過程中，面對各種極具誘惑力的經(jīng)濟利益，追求物質(zhì)利益最大化的經(jīng)濟屬性與以公共利益為目標的公共屬性產(chǎn)生沖突，地方政府的“經(jīng)濟人”角色過于強化，在類似于跨界污染、水域內(nèi)上下游的綜合治理等問題上無法實現(xiàn)制度配合的一體化。在長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作選擇之中，各地方政府都會“趨利避害”，偏好采取“只顧利己，不顧利他”的戰(zhàn)略，這些選擇不僅會給其他地方政府造成損害，而且會給長三角整體區(qū)域帶來諸多不利影響?！爱?dāng)一個社會中每個個體都只是為自身利益打算時，即使大家都遵守社會規(guī)則，個體的行為是不一定符合集體的或社會的利益的?！薄?〕

4.生態(tài)環(huán)境立法不完備

長三角區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)是一個具有明確法律邊界的封閉性政治單元，而生態(tài)區(qū)域則是邊界相對較為模糊的自然開放性區(qū)域，行政區(qū)域和生態(tài)區(qū)域在空間上很難達到相互耦合的狀態(tài)。于是，長三角區(qū)域各地方政府在制定法規(guī)及規(guī)章時大都著眼于各自地方利益，只考慮對自己最有利的策略，極少考慮其它地方政府利益。這樣很容易陷入“囚徒困境”，從而造成“公共生態(tài)的重災(zāi)區(qū)”。至今，長三角區(qū)域內(nèi)各地方政府所制定的有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)、規(guī)章以及發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性法律文件已有不少，其主要內(nèi)容大多集中在生態(tài)環(huán)境的污染防治和市容環(huán)境衛(wèi)生問題等方面?！暗捎诃h(huán)境資源具有強烈的外部性和公共性的特點，不可能被分割成為類似行政區(qū)劃的單位，造成長三角區(qū)域環(huán)境保護的地方法規(guī)之間不可避免地存在沖突和矛盾，成為長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境有效治理的最大障礙?！薄?〕

5.生態(tài)環(huán)境管理協(xié)作機制不健全

從近些年的實際情況看，長三角區(qū)域內(nèi)各地方政府為了協(xié)調(diào)相互間關(guān)系，往往通過加強橫向間管理協(xié)作關(guān)系來實現(xiàn)共同利益。但當(dāng)下的這種協(xié)作關(guān)系還處于非制度性階段，一般采取“集體磋商”的形式，沒有形成類似歐盟的“談判機制”，這種形式在涉及實質(zhì)性利益問題時往往由于分歧過大而無法達成共識?！疤貏e是在行政力量過強的條件下，這種合作機制相當(dāng)程度上還難以擺脫地方政府的控制，或者某些方面還得借助于地方政府的政治權(quán)威來推進?！薄?〕因此，缺乏比較完善的區(qū)域協(xié)作機制，使得較大規(guī)?？鐓^(qū)域合作變得極其困難。

三、構(gòu)建健全有效的長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作機制

長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作程度可以通過強化“利益共同體”理念、將環(huán)境績效評估納入地方政績考核、健全和完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)、建立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)管理機構(gòu)等手段得到提高。

1.強化“利益共同體”理念

觀念是行為的導(dǎo)向，打破行政區(qū)劃的剛性束縛，建立“利益共同體”理念，是實現(xiàn)生態(tài)治理政府間協(xié)作的前提。隨著時代發(fā)展，公共事務(wù)超出了單個地方政府的管轄范圍，不能再用傳統(tǒng)的管理方式來解決跨區(qū)域的環(huán)境問題，要更新觀念，尋求一種能夠有效解決現(xiàn)階段跨區(qū)域環(huán)境問題的管理方法。在“囚徒困境”的博弈理論分析中，共贏是對雙方最有利的結(jié)果?！按蚱苽鹘y(tǒng)的區(qū)域和層級觀念，建立強調(diào)權(quán)力或資源相互依賴、開放和合作的新地方主義，府際管理意味著治道思維的變革，是一種政府間關(guān)系的新型思維框架，代表著以合作為基礎(chǔ)，實現(xiàn)多贏府際關(guān)系模型。”〔10〕所以，在跨區(qū)域的環(huán)境治理過程中，樹立“利益共同體”理念是加強地方政府間合作的前提。

2.將環(huán)境績效評估納入地方政績考核

“環(huán)境績效評估是指對環(huán)境政策實施后所取得的環(huán)境效果進行的階段性評估，其目的是力求清晰描述環(huán)境狀況的優(yōu)劣、揭示環(huán)境政策變化整體形勢、提高社會各界的環(huán)境意識、衡量各級政府環(huán)境管理水平的高低?！薄?1〕“環(huán)境績效評估”作為一種生態(tài)環(huán)境管理的有效工具，在國外已經(jīng)形成較為完善的評估機制，并且應(yīng)用廣泛，效果較好。但是，這種環(huán)境績效評估方式在我國還是一個新概念，僅在少數(shù)地方開展試點，尚未形成系統(tǒng)的評估方法和機制。將環(huán)境績效評估納入地方政府政績考核體系中，將環(huán)境質(zhì)量的改變以及生態(tài)環(huán)境保護工作的成效作為地方政府官員政績考核體系的重要內(nèi)容之一，使生態(tài)環(huán)境績效和官員升遷直接掛鉤，這樣能夠保證自上而下形成一套較為有效的激勵與約束機制，激發(fā)各級地方政府保護生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在積極性，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.健全和完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)

健全和完善長三角區(qū)域環(huán)境保護方面的法律法規(guī)包含以下兩個層面的要求：一是國家級的立法，這對指導(dǎo)實施長三角區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)具有宏觀意義；二是長三角區(qū)域內(nèi)部要制定區(qū)域級的法律法規(guī)，用于指導(dǎo)本區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)。

從國家整體而言，“要制定一部符合生態(tài)文明發(fā)展理念的環(huán)境基本法，以憲法為核心，以《環(huán)境保護法》為基本法，制定一部統(tǒng)一的、綜合的《自然資源保護法》?！薄?2〕使其真正成為防治污染以及保護自然資源方面的綜合性的法律，并為其他專門性法律、法規(guī)提供上位法的支持，從而對自然資源以及生態(tài)環(huán)境進行廣泛且全面的保護。

在上述基礎(chǔ)上，長三角區(qū)域應(yīng)該盡快整合長三角區(qū)域現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護方面的地方性法律規(guī)章。各地政府應(yīng)從區(qū)域整體的生態(tài)環(huán)境治理大局出發(fā)，對涉及噪聲污染、大氣污染、固體廢棄物污染、水域污染、港口污染、食品餐飲污染、機動車排放污染等問題，采取共同立法或者按照統(tǒng)一標準各自修改來進行一體化作業(yè)，防止出現(xiàn)立法性缺位。對需要進行特殊保護的生態(tài)環(huán)境區(qū)域進行立法時，應(yīng)避免與普通的生態(tài)環(huán)境立法產(chǎn)生重復(fù)、沖突以及矛盾。另外，對長三角區(qū)域現(xiàn)有的存在沖突的法規(guī)進行清理，修改或者直接廢止已經(jīng)或未來可能會引發(fā)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理沖突的法律法規(guī)。

4.建立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)管理機構(gòu)

建立一個能夠真實反映本區(qū)域內(nèi)各地方政府意愿、獲得本區(qū)域內(nèi)各地方政府普遍認同、治理結(jié)構(gòu)民主化的長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，是長三角區(qū)域政府協(xié)作機制真正建立的關(guān)鍵所在。從近些年的實際發(fā)展情況看，長三角區(qū)域內(nèi)各地方政府為了協(xié)調(diào)相互間關(guān)系，往往通過加強橫向間管理協(xié)作來實現(xiàn)共同利益，但這種協(xié)作關(guān)系處于非制度化狀態(tài)，缺乏強有力的制度保障。從跨區(qū)域環(huán)境治理的基本點出發(fā)，各地方政府應(yīng)該彼此達成合作共識，建立起突破行政區(qū)劃的具有剛性約束的制度化合作組織?？梢詮囊韵聨追矫嫒胧郑旱谝唬⒂行У男畔⒒ネC制，讓各地方政府彼此信任，加強會議磋商形式的交流，與會各方提出問題共同探討，會議內(nèi)容以電子形式上傳電子政務(wù)平臺供社會各界監(jiān)督。第二，加強生態(tài)補償機制建設(shè)，重視法律保障制度的建設(shè)，明確生態(tài)環(huán)境補償?shù)脑瓌t、方式、程序以及實施細則等。其次，建立權(quán)威的跨區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)管區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護的政策，法律和法規(guī)的具體實施情況，確保合作順利進行。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張顥瀚，鮑磊.長三角區(qū)域的生態(tài)特征與生態(tài)治理保護的一體化推進措施〔J〕.科學(xué)發(fā)展雜志，2010，（02）.

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〔12〕施從美.長三角區(qū)域環(huán)境治理視域下的生態(tài)文明建設(shè)〔J〕.社會科學(xué)，2010，（05）.

〔責(zé)任編輯：卜亞杰〕